城乡一体化发展中的城中村改造_浅谈城乡一体化的发展
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城乡一体化发展中的城中村改造
——以山东省阳信县为例
城乡一体化是我国现代化进程中的一个新阶段，是一项重大而深刻的社会变革，同时也是是全面建设小康社会的基本要求和重要任务，实现城乡经济良性循环、构建和谐社会的重要标志和关键所在,是当前新农村建设中面临的一个重要课题。
“城中村”是具有中国特色的称谓，是在城乡分割的二元体制下出现的一种特殊现象，随着经济社会的快速发展和城镇化进程的加快，城中村问题越来越突出，城中村改造过程中面临的矛盾和问题也日益显现，已成为影响和制约县域经济加快发展、统筹发展、和谐发展的重要因素,同时也严重制约我国城市化的有序推进，已成为困扰城乡一体化发展的重要问题。针对这些矛盾和问题，笔者围绕阳信县城的城中村情况进行了深入调研。
一、城中村改造的必要性和现实意义
（一）城中村改造的必要性
“城中村”产生的根源是城市与农村分割的二元结构制度,随着城乡一体化的进程加快，城中村住户虽然在个人收入方面得到了城市化发展的益处，但是在公共设施公共服务方面还远远跟不上城市化的进程，依旧过着现代都是“边缘人”的生活。像无序的街道、逼仄的建筑，脏乱差等现象一直被当做城中村的标签，基础设施缺失，规划管理无序，布局结构混乱，环境卫生、消防安全、治安等问题突出，道路泥泞、污水横流、垃圾成堆、供水电力通讯杂乱等现象严重，极大地降低了居民的生活质量，影响了城市的整体面貌。因此，城中村改造是改善居民人居环境、提升城市品味、推进城乡一体化发展的必由之路。
（二）城中村改造的现实意义
1、有利于推进城乡一体化。城中村改造后将带来三个方面的改变：一是环境的改变，城中村高起点、高标准进行规划和建设，居住与商业办公兼容，各种市政配套设施齐全，绿化、净化、美化达到有关要求。二是住房条件的改变，旧房换成采光充足、通风良好、结构合理，水、电、气、暖、有线电视等居住配套设施齐全的新房。三是村民个人收入的改变，城中村改变后将成为功能齐全的综合区域，蕴含着巨大商——
机，将会给安置在该区域内的村民提供大量的就业岗位，同时为村民从事第三产业提供良好的区位优势，村民个人收入将大大提高。
2、有利于进一步深化社会公共管理体制改革，完善社会公共管理职能，优化社会公共管理方式，解决居民的居住、出行、医疗、教育、社保等保障问题。能够稳步推进村级管理体制转换，推动城市建成区内的城中村和整体性拆迁的行政村逐步实施“村改居”，成建制建成社区居委会，建立相应的社区组织，实行社区统一管理；探索集体资产管理体制改革，实行资产清核、股份量化，建章立制、规范运行，进一步推动集体经济有效实现形式的创新。
3、有利于培育现代新市民。城中村改造与开发，可以进一步强化教育资源的整合和利用，加强对改造后城中村农民转变为社区新市民的培训力度，提高社区新市民的公民道德、法律法规、城市管理、健康生活等方面知识的普及性教育，提升城中村新市民的思想道德水平，增强市民意识、城市意识、环境意识和文明意识。
二、阳信县城中村改造面临的困难和问题
城中村改造是一项复杂的系统工程，由于阳信县域经济总量偏小，经济社会长期处于欠发达状态，现在又处于追赶赶超的关键时期，在城市化进程加快尤其是城中村改造中存在诸多棘手的问题。
（一）目标任务艰巨。该县城中村不仅面广量大，而且分布较散，规划区范围内有城中村36个，其中金阳办和信城办30个、河流镇6个，涉及农户4550户，人口约15400人。从数量、布局来说，如此之多的分布点是周边其他县城所没有的。城中村的形成有其特殊背景，历史遗留问题较多，对城中村的改造刚刚起步，如何迅速找到一条适合县情的政府投入少、推进速度快、投资效益好、群众满意度高的工作路子，实现“破题”，对政府及有关部门提出了严峻考验。
（二）体制与配套政策滞后。城中村失地村民的就业和社会保障问题的解决是城中村改造的内在要求。目前，城中村改造各项工作还在进一步探索中，运作体制和协调机制尚需健全，相关部门间政策措施和工作的衔接有待加强，部门合力效应未实现最大化。对村民变市民过程中所涉及的剩余土地和集体财产的处置问题，以及村里拆迁建房、就业养老、社会保障等一系列问题尚未制定相关配套政策规定保证实施。——
2（三）拆迁补偿要求高。城中村村民对拆迁补偿存在过高期望，由于城中村住宅面积大,建筑成本高,尤其是住宅用于经营的住房，每年还可为业主带来相当可观的租金收益,其所需要补偿安置的成本巨大。而且,业主对于拆迁普遍有抵触情绪,这给改造单位带来巨大的改造成本与风险,令开发改造的村集体（开发商）望而却步。此外,业主倾向于只接受住房补偿,进一步加大了规划的困难
三、在城乡一体化发展中推进城中村改造的建议
阳信县城中村的形成是一个历史过程，是长期的城乡二元制结构造成的，实际也是城市发展中多重原因造成政府职能缺失的历史欠账。推进城中村改造不可能一蹴而就，必须按照“推进城乡一体化，建设新社区、培育新市民、建立新生活、倡导新风尚、构筑新体制”的要求有序科学合理的推进。
（一）提高认识，坚定信心，加强领导。政府要认识到城中村改造工程是一项个长期复杂的工程，必须要立足大局，主动支持服务，努力化解矛盾，推进工作，有序科学合理的推进，这对于促进我阳信县域经济健康发展，实现全面建设小康社会目标，同样具有重要的现实意义。在市场经济和城市化进程的背景下，政府职能经历了从建设城市到管理城市、再到经营城市的阶段。而城中村改造以改善城市环境、推进城市化进程、构建和谐社会为目标，是经营城市的题中应有之义。因此，要加大行政推动力度，加强宣传教育，进一步提高人民群众对城中村改造重要意义的认识，切实消除村民思想顾虑。全社会特别是各级领导干部要深化和提升经营城市理念，为城市化进程的不断加快打下牢固的思想基础。
（二）制定目标，加强规划，保障落实。首先要坚持道路建设与城中村改造相结合，着力于城中村的土地规划、确权和整理，科学布局，通盘考虑，有效衔接，借力推进，从而有效掌控一部分土地资源，为全面实施城中村改造奠定基础，做到坚持规划引导，积极推动成熟项目。根据县城开发建设即期和中远期目标，制订计划，明确改造任务。其次要加强规划，充分发挥规划的龙头作用。积极推进“阳光规划”，提高规划编制、实施过程中的公众参与度。根据县城总体规划、住房建设规划编制城中村改造总体规划，统筹规划县城建成区与城中村基础设施和公共服务设施，完善城中村所在地的道路交通、给排水、电力、通讯、燃气、供热、垃圾收集等基础设施系统。——
要根据县城总体规划和工作要求，依据国家相关规范和标准，结合实际情况，经过科学论证和规定的程序审查，制定适宜城中村整治、改造的技术规定，指导规划与建设，保障公共安全。
（三）以人为本，破解拆迁难题。进一步贯彻落实科学发展观，以对人民群众高度负责的态度做好拆迁工作。这项工作是城中村改造的难点，能否完成拆迁是城中村改造能否顺利实施的关键。一是要科学制定补偿标准。通过市场化评估的办法确定补偿标准，全面真实地反映被拆迁房屋和安置房屋的市场价值，切实维护双方当事人的合法权益。二是要切实规范拆迁程序。严格拆迁程序，所有拆迁项目都按照有关法律规定的权限和程序进行，从房屋评估、补偿，到拆迁、安置，从政策到具体标准，一律张榜公布，全程接受群众监督，保证拆迁群众的知情权和参与权，做到依法拆迁、阳光拆迁、和谐拆迁。三是要妥善安置群众生活。在多方征求群众意见的基础上，结合改造村的实际情况，合理确定安置地点，按拆迁面积给予相应的住宅房，做到各项配套设施齐全，居住舒适。在生活保障上，可以将商业门面按户或者按面积分配给居民，也可适量划拨给村委会预留地，消除群众的后顾之忧，确保长远生计有保障。
（四）开拓思路，借鉴经验，探索适合阳信县域实际的改造模式。目前城中村改造主要有三种模式：一是政府投资改造。政府总揽，拿出资金拆旧建新，鼓励村民融入城市生活。其优点在于有利于整体规划与推进，能最大地实现土地价值；缺点是前期拆迁安置成本高，政府财政资金有限，难以做到平衡。二是引入市场主体开发带动，即市场化改造模式。通过引入外部资金，以开发的形式带动城中村的改造。其优点在于可以缓解政府资金的压力，缺点是政府让利于开发商，当然这也是正常的“双赢”做法。三是村级集体和村民参与改造，即半市场化的改造模式。
滨城区彭李街道办事处 在拆迁实施过程，因地制宜，一村一策，不搞一刀切的灵活政策，凡是政策允许，都可大胆使用，适合那种办法就用哪种办法。一是对班子凝聚力、战斗力强，集体经济实力相对雄厚的村居，走自我拆迁，统一规划，自主开发的模式，使村居收益实现最大化，如菜刘居委会、卜家居委会；二是鼓励村居联合开发。对班子凝聚力较强，开发有积极性，但集体经济相对薄弱的，通过村居联合、责任共担、利益共享、联合开发，如南石、于庙；三是招商引资，借助外力，互利共 ——
4赢，实现城中村改造，如山柳杜、湾刘；四是政府回收。根据村居所处地点和地类，由政府与办事处、村居协商土地价格，政府提供拆迁资金，村居在规定时间内拆迁完毕后交给政府，由政府统一招牌挂，如山柳刘、马家。
（五）统筹兼顾，推进配套改革。“城中村”改造是一项系统工程，具有长期性、艰巨性，绝不能单项突进，应当采取配套措施，加快农村体制向城市体制的整体转换，促进传统农村居民向现代城市居民演变。一是要深化集体经济组织股份合作制改革。在拆迁改造之前，村级应当对集体资产全面进行清产核资和产权登记，处理不良资产和债权债务，明确集体资产的享受对象人和享受份额。集体资产应优先用于解决社员的生活保障问题，有较多集体资产或集体土地的，应实行集体经济组织股份合作制改革；在“城中村”改造后已经没有土地、基本没有集体资产的，可以按照法定程序在处理剩余资产后集体经济组织可以终止。二是要加快推进撤村改社区工作。安置小区应按城市社区要求配建社区管理用房及活动用房，在迁居安置小区后，村民委员会向城市社区转换，社区管理服务费用由政府承担。三是要推进原村民与城市居民的保障一体化。城中村改造后，村民实行户籍性质转换，享受市民待遇，允许没有工作单位的农转非人员以城镇自谋职业人员身份参加城镇养老保险。
（崔保庆 中共阳信县委党校）——
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