对“城中村”改造的思考_城中村改造国内外现状

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对“城中村”改造的思考

摘 要：城中村问题给我国城市健康发展带来了隐患,解决城中村问题成了我国各城市的当务之急。本文分析了城中村的概念、类型、改造中存在的问题及其改造对策，侧重论述了城中村的概念，分析了城中村改造中存在的问题,提出了切实可行、有效的措施保障城中村的顺利改造。

关键词：城中村；改造：概念：问题；对策

一：前言

城中村是我国快速城市化过程中出现的一种普遍现象，在沿海发达地区城市 中，城中村现象表现突出。1990 年代中期以前，中国城中村问题尚未显现，1990 年代中后期，随着城市化进程加速，城市周围土地被大量征用。由于城市政府要在农村土地房屋补偿和村民安置方面支付巨额经济成本和社会成本，为规避巨额成本，城市政府选择了绕开村落迂回发展的思路，导致了城中村的出现。

城中村，既是村落历史的遗物，又是快速城市化过程中新生的活体。有的学者称之为“都市里的村庄”。

由于城中村在土地利用、规划管理、建设、景观、社会治安、社区文化等方 面表现出强烈的城乡差异及矛盾，影响城市的建设质量和发展秩序，引起了城市 政府和社会各界的广泛关注。

二：概念

国内学者从不同的角度出发,对城中村内涵的认识也不尽相同。总的来看,主要有以下角度认识。

李培林(2002)从亲缘关系出发,认为城中村实际上就是一种由血缘、亲缘和宗缘等社会关系网络联结的“大家庭”。

赵过渡等(2003)从职业结构的角度,认为城中村是指城市总体规划发展区内农业用地已经很少或没有,居民职业结构与生存方式的主要指标上已完成向城市社区的转变,但在基本素质上仍缺乏城市社区的内涵特征的村落。

张金望等(2005)从居住形态和社会形态对城中村进行定义,认为城中村是急剧城市化过程中原农村居住区域、人员和社会关系等就地保留下来,没有有机参与新的城市经济分工和产业布局,仍然以土地及土地附着物为主要生活来源,以初级关系为基础形成的社区。

谭媛媛等(2005)从文化角度,认为城中村是指在城市中主要以传统情感维系为纽带、以初级关系为基础形成的社区,包括城市周边原农村居住区域和进城务工人员聚居区。

也有的从管理方式出发,认为城中村是指在城市中仍然保留和实行集体所有制、农村经营和管理体制的农村社区,其管理组织是村委会,常住人口是村民。

综合来讲,笔者认为城中村是指:在快速的城市化进程中,随着城市建成区面积的不断扩张,广大近郊农村耕地被征用同时被纳入到城市建成区内,由于受到城市化的影响,出现谋生手段多元化、社会关系的复杂化、文化的多元化、物质设施的现代化,但仍以土地为主要经济来源、以初级关系为纽带、以农村管理方式为主、本土文化仍有顽强的生命力,从而形成的不同于传统农村和现代城市的特殊区域。

简单来说，城中村是在城市总体规划中已经划定为城市建设区域的范围内，仍然保留农村体制，使用集体土地，以村民委员会为组织形式的农民聚居村落。

城中村, 是城市化发展过程中, 由于城市建设急剧扩张与城市管理体制改革相对滞后造成的特殊现象。城中村长期保留农村建制, 实行农村管理体制, 已形成封闭的小社会, 难以按照城市管理体制实施管理, 其规划、建设长期处于混乱无序和低水平状态。

由于城市的迅速发展与扩张，城市政府在征地时为规避成本绕村而过，政府部门在规划、国土等方面管理不到位，城市政府没有为低收入人群和外来人口解决好住房，城中村农民失去土地以后怎么生存发展，这些原因导致了城中村问题的突显。政府要推进城市化进程，营造良好的城市发展环境，必须改造城中村。三：城中村的类型

一般研究者认为，城中村主要分为三种类型：一种是处于繁华市区，已经完 全没有农用地的村落；二是处于市区周边，还有少量农用地的村落；三是处于远 郊，还有较多农用地的村落。

四：城中村改造中存在问题的分析

（一）、土地产权不清

由于我国特有的历史形成的城市与乡村的二元经济社会结构性矛盾,城中村各种矛盾的根源在于,传统的计划经济体制下的二元土地制度在多元市场经济体

制下形成的土地经济矛盾。城乡土地的不同产权制度造成城中村的根本原因。

（二）、农民思想观念的问题

我国农民对土地的依赖已有成千上百年的历史,受旧的传统观念和生活习俗的影响,对农村改造有一种潜意识的抵触情绪,他们虽然向往城市生活,但真正关心的并不是将来农村变成城市后景观会多么优美,道路会多么整齐,环境会多么宜人,而是更多关心改造后没有了房产和土地,不但没有了自己原有的资产,而且又失去了谋生的手段,从“有产者”变成了“无产者”。村民相对来说多数文化素质低,在劳动就业市场上的竞争力弱,失去了土地就等于失业,对将来成为市民是否能享受到劳动保险、医疗保险、就业保险等一系列福利待遇存有疑虑,多重的心理压力影响了农民对农村改造的积极性。

（三）、决策者的疑虑

保护古城,建设新区,虽然是城市规划的决策,更是城市政府意志的反映,但在实施规划中政府也将面临很多的问题。要推进城市化的进程,要征收农民的土地,拆农民的房子,改变农民祖祖辈辈的生活习俗,如果没有切实可行的方法,解决不了农民切实的问题,很容易遭到农民的反对,重大决策不能实施,政府管理者的政绩很难体现出来,决策者对农村改造也会产生疑虑。

政府提供的廉价出租房太少。城市居民住房尚不宽裕,政府无力也无暇顾及外来劳工人口的住房供给;开发商也不会投资于预期收益小、风险大的廉租房,城中村恰好为如此大量的外来人口提供了低租住房的空间,同时也为市场就业能力较低的村民提供了收入的来源。

（四）、经济利益的制约

城中村的改造,影响最大的是农民的利益：

1、农村景观要变成城市景观,要拆掉农民的房子,回收农民的土地,房屋拆迁和土地补偿标准的制定是一个关键的问题,定得低了农民不接受,定得高了政府和开发商谁也负担不起。

2、农村建设占地大,农民多数是独门独院,闻听要改造,立即就会乱搭乱建,圈地造房,要满足这些投机者的要求,成本就会提高,而改造的难度也就更大了。

3、农村中很大一部分集体财产,改造后怎么处理怎么分配,这些农民比较关心的问题处理不好,也会造成农村改造的消极因素。

4、改造资金来源难。城中村改造成本较高,涉及问题复杂,社会资金进入城中村改造的积极性不高。

（五）、政策及管理的问题

我国从建国以来就存在农村户口和城市户口之分,二者在社会生产、生活中分别存在不同的管理体制,农村变为城市,农民由农业人口变为城市人口,这种转变需要在政策上采用特殊的措施才能解决。我国土地所有权归国家,要建设城市首先要把农村集体土地使用权转变为国有土地使用权,才能把土地开发和城市建设纳入到城市规划管理的范围内,这种土地性质的转变也存在困难。

如社会管理模式的变革阻力。城中村的管理是通过村委会实现的,它虽不是一级政府,但在某种意义上行使着一级“政府”的职能,管理着村里方方面面的事,与城市管理组织的居委会相比,在实际管理事务中拥有更大的自主权和更广泛的内容。城中村改造必然要从管理体制上把原村委会纳入城市管理组织序列,这种变革涉及人事安排的调整和权利的再分配,实际操作起来也不是一件容易事。五：城中村改造对策思考

（一）、规划中应注意的问题

在编制规划中首先考虑现状用地情况,尽量把现状的农村住宅建设用地规划为城市居住用地,在村庄的基础上改造建设住宅,配套基础设施,形成居住小区,改造后村民变为市民,离土不离乡,村民仍然可以居住在一起,保持原有的社会邻里结构形式,增强他们的地缘感,从而提高村民对农村改造的积极性。改造过程中,要根据各个城中村不同的特点有区别地进行改造,对于发展好的、合乎城市规划 要求的可以不进行物质层面的改造;对于严重违背城市规划的城中村要彻底改造;而一般的可以采取局部改造,拆迁部分使其达到城市发展的要求,而剩下没有拆迁的部分可以通过经济的手段让其慢慢适应城市发展。毕竟大部分城中村经过了长时间的发展,利用强制性的规划方案来改造是不科学和困难的,应做到规划方案与现状整合,做到最大限度的适应城市的发展。

（二）、规划出台后的管理

规划一出台,向社会公布首先会引起农民的注意,他们会趁机扩大建设占地,其他单位或个人也会趁价低储备土地,这必将增大将来改造的难度。规划的实施需要有一定的时间,新区不可能一下就形成,因此,政府必须及早制定措施,控制土

地自由买卖,防止土地资源的流失。同时对现在的每项建设都要严格审查,首先要控制道路红线,对近期建设项目严格把关,永久建筑必须符合规划要求,把新区土地开发建设纳入到城市规划管理中。

（三）、对村民进行培训,完善养老保险制度

村民大多数文化低、素质差,在建设新区改造农村的前期办一些学习班,对村民进行文化思想素质教育和劳动技能培训,增强其市场竞争的能力,尽快完成由村民向市民的转变。建立完善保险制度,让老年村民加入养老保险,解决他们生活的后顾之忧。

（四）、解决改造资金的来源

采取政府投资、村民自筹、开发商投资、银行贷款等多种渠道。政府可以重 点投资公共设施,而拆迁和重新建设方面可以在政府的指导下由村民和开发商共同开发共同收益。将改造中村民付出的利益(现金投资、住宅拆迁损失、宅基地损失和出租收益损失等)和开发商的投资按照一个科学标准量化“股份”份额,在改造后按股份多少获得收益。

（五）、安置好外来务工人员

现在我国大部分城市还难以解决本地职工的住房问题,更没有多少精力来解决外来务工人员的住房问题。因此,在现阶段,政府应该在城市规划框架下引导城中村的出租房的建设,这样不仅可以为外来务工人员提供住房,也为城中村带来收益,同时也减轻了政府对城中村改造后的社会保障压力。

（六）、引入市场机制推进城中村改造

在城中村改造中,可引进市场机制,多方筹集资金,采取滚动式发展。广州海珠区沥窖村,是广州规划发展区中规模最大的城中村,村民入股集资,采用工程分期,滚动式推进的方法改造农村,建设住宅、幼儿园、敬老院、医疗门诊、居委会、户外活动场、游泳池等,彻底改变旧村落后混乱的局面,改善了人居环境,创造了城中村改造的新模式。

六：结 论

由于城中村在环境景观、社会管理、村民就业与社会保障等方面存在严重问 题，与城市经济社会发展和现代化要求不相适应，城中村已成为制约城市发展的一个重要因素。尽管城中村改造存在很多障碍，但是我们如果不痛下决心进行全

面改造，问题长期拖下去，随着时间的推移，改造成本会越来越高，势必影响各个方面参与改造的能力和意愿。因此，城中村改造必须引起城市政府的高度关注，加快城中村改造的步伐。

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