农村宅基地问题初论_论农村宅基地使用权
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农村宅基地问题初论
——兼谈宅基地制度创新
丁 玉 蚌
宅基地使用权是我国特有的一种用益物权形式。当前，在如火如荼的新农村建设中，特别是《物权法》颁布后的今天，宅基地使用权是物权法律体系中直接涉及农民权益的核心问题之一，宅基地问题越来越成为“三农”之重。笔者身为一名土地管理工作的老兵，不揣浅陋，愿将所见所思，搜集、归纳成文，以求教于方家。
一、宅基地的性质
宅基地或称宅基地使用权，一般说来，其本质属于土地使用权，是指农村居民或特定条件下的城镇居民，因建造自有住宅对集体所有的土地占有、使用的权利。宅基地包括住宅、辅助用房以及房前屋后庭院等用地。
然而，长期以来农村宅基地使用权作为一项独立的民事权利，并没有在《民法通则》、《土地管理法》中得到确认。所幸的是，2007年3月16日第十届全国人大第五次会议通过的《物权法》，将“宅基地使用权”作为“用益物权”单列一章，予以明确、予以规定。同时，对宅基地使用权的取得、行使，特别是转让，留出了法律空间——《物权法》第一百五十三条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”
农村宅基地取得的首要条件是农村集体经济组织成员，是计划经济的产物，其取得形式是划拨，其使用特征是无偿、无限期。在当前条件下，宅基地使用权具有福利性，担负着社会保障的功能。而且，由于我国特殊的国情，农村宅基地具有生活生产双重功能，它不仅是农民的居住消费场所，同时又是农户家庭经济的组成部分，承载着农民生产、生活、生态、经济、社会、文化等多种功能。特别是二十世纪八十年代以后，宅基地既是庭院经济的载体，又是家庭养殖加工基地。国家从保护土地资源的角度，从保障农民生活的角度以凸现社会主义公有制角度出发，对农村宅基地使用权的取得和流转附加了许多限制条件，甚至说是禁止条件。所以，宅基地使用权不仅仅是一项简单意义的私权，而是一项带有公法性质的对集体土地利用的权利。
二、建国后宅基地制度的演变
第一阶段 土地改革初期。这一时期，宅基地属于农民私有财产，可自由流转。1950年6月28日颁布实施了《中华人民共和国土地改革法》，废除了封建的土地制度，实行“耕者有其田”的制度，国家将依法没收或征收来的土地统一分配给了无地或少地及缺乏房屋等其他生产资料的农民所有，建立了农民私人所有的土地制度。自此，每个农民都获得了一份具有所有权的土地，当然也拥有了一份宅基地。《土地改革法》规定：“土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利”。国家以法律的形式宣布农民宅基地和房屋均属于农民私有财产，允许宅基地及房屋甚至田地自由流转，买卖、出租、典当、赠与完全自由，任何单位、个人不得干涉。但是，当时农民刚刚翻身，刚刚脱离一无所有的苦海，宅基地是其重要财产，出卖、出租只有理论意义，基本上没有实际转让的案例。
第二阶段 社会主义改造时期。土地的所有权主体没有变更，依然是农民所有，但是土地的经营已经由个体农民转变为集体统一经营。这一时期，宅基地仍然由农民保有绝对的所有权，对其自由处分没有禁止性规定。1956年全国人大一届三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》特别规定：“社员原有的坟地和房屋地基不必入社。”
第三阶段 高级农业合作社时期。高级农业合作社的产生，确定了农村土地集体所有制，农民私有、集体统一经营使用的土地制度转变为集体所有。统一经营使用的土地制度，宅基地所有权也收归集体所有，农民对宅基地只享有使用权，不能出租、买卖等。1962年颁布实施的《农村人民公社工作条例修正草案》规定，宅基地“归生产队所有”，一律“不准出租和买卖”，宅基地流转被禁止，但同时规定，房屋归农民私有，可自由买卖和出租。1963年《中共中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》规定，社员房屋归社员所有，社员宅基地，包括有建筑物和没有建筑物的，归集体所有，一律不准出卖和出租。农民宅基地由私有变成农民集体所有，农民住宅由房、地的所有者主体合一变为房、地的所有者主体分离，即房屋属农民所有，宅基地归集体所有，形成“一宅两制”，并沿袭至今。
第四阶段 家庭联产承包责任制之后至今。1979年实行家庭联产承包责任制之后，农民生活有了根本性的好转，二十世纪八十年代初期，农村兴起第一轮建房热潮，圈占土地、乱占滥用耕地现象十分严重。为规范农村建房秩序，1981年4月国务院发出《制止农村建房侵占耕地的紧急通知》，1982年2月国务院发布《村镇建房用地管理条例》。1982年12月4日颁布的《宪法》规定，宅基地属于集体所有。至此，宅基地的农民集体所有制属性以宪法的形式予以确立。
1986年中共中央、国务院发出《加强土地管理、禁止乱占耕地的通知》，同年6月25日《中华人民共和国土地管理法》颁布。至此，我国宅基地的基本规定成型，农村村民一户只能拥有一处宅基地。申请宅基地要符合条件，宅基地选址要符合村庄规划，面积要有限额，出卖、出租房屋的，不得再申请宅基地。占用耕地建房必须报县级人民政府批准。上个世纪，城镇居民需要使用农村集体土地建房的，经批准可以取得宅基地。1988年《土地管理法》第41条规定：“城镇非农业人口居民建住宅需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安臵补助费”。
随着经济的发展，城市规模的扩大，为严格土地管理，加强农村宅基地流转的规范管理。1999年《国务院关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第一次提出：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住房，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证”。2004年10月《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》再次提出：“禁止城镇居民在农村购臵宅基地”。同年11月，国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》则提出两个“严禁城镇居民在农村购臵宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”，这就使农民房屋买卖与宅基地使用权流转的财产权利受到很大的限制。
三、当前宅基地管理存在的主要问题
1、农村居民点建设用地规模总量大，扩张快
根据《2004年全国土地利用变更调查报告》，截止2004年10月31日，村庄用地2.48亿亩，新增村庄建设用地38.2万亩，村庄建设用地总量呈不断增长之势，《中国统计年鉴（2005）》数据显示；农村人均住房面积呈逐年递增趋势，与1990年相比，人均住房面积由17.83平方米上升到27.90平方米，增加了56.5%，与2000年相比，人均住房面积增加12.4%。宣城市宣州区农村人均居住面积1990年为19.8平方米，1993年为22.1平方米，1994年为23.3平方米，1995年为26.3平方米，2005年为32.6平方米，呈逐年上升趋势。
2、“空心村”问题突出，宅基地闲臵和荒废现象严重
当前，许多地方存在闲臵和荒废宅基地，其数量约占居民点总量的20%左右，在近郊和集镇周边村庄，这一比例还要高，究其原因主要有：一是部分农民到城镇打工、经商或迁徒到城镇，农村房屋仍然保留着却无人居住，造成宅基地闲臵，这是目前农村宅基地闲臵、荒废的主要原因；二是部分村民在旧村改造中搬进了新住宅，而旧宅基地仍旧存在，形成宅基地闲臵、荒废。近年来，新农村建设中，此现象有代表性；三是分户因素造成的宅基地荒废、闲臵，由于结婚等原因，依照法律规定可以申请一处新宅基地，形成“一家两宅”甚至“一家多宅”，老人过世等因素，造成其中的一处甚至多处闲臵、荒废；四是因为迷信、风俗等原因，视某些地块或房基为“凶宅”，弃之不用，造成自然荒废；五是靠近公路、街道、集镇的农村居民，以各种手段获取一处兼作经营和生活的房基地，成为“第二住宅”，原宅基地处于闲臵或半闲臵状态；六是少数乡村领导干部或强势家庭凭权力、关系占有多处宅基地，人为闲臵宅基地。
3、法律法规不配套，相关规定滞后，宅基地管理难度加大。
关于农民宅基地管理的法律法规数量少，即便是刚刚颁布的《物权法》对“宅基地使用权”单列一章且有四条专述，但因过于原则缺乏操作性仍需配套法规。目前，农村宅基地的取得、使用、处臵，在很大程度上依靠规范性文件和地方政策调整，其中关于宅基地使用权流转方面的规范性文件少之又少，且缺乏对相关部门、行业的约束力。1990年1月国务院批转原国家土地管理局《关于加强农村宅基地管理工作的请示》，对宅基地审批管理、规划管理、用地标准管理及开展宅基地有偿使用试点等作出了明确规定，但对宅基地的流转和登记发证也未作规定，而且由于所涉及的农村宅基地有偿使用属于农民负担，此文件不久便被停止执行。2004年11月，为贯彻执行国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号），国土资源部出台了《关于加强农村宅基地管理的意见》，文件从土地规划、宅基地计划管理、申请报批程序、审批管理办法、农村土地集约利用等方面对全国宅基地管理提出了指导性意见，但对宅基地使用权流转作了限制性规定，并严禁城镇居民在农村购臵宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。但是，随着经济的发展，农村人口城市化、城市人口居住的乡村化以及农村经济市场化程度的提升，这种禁令有悖经济发展，有悖城乡一体化的社会发展规律，尤其是《物权法》的公布使农村宅基地的物权显化，成为众多专家、学者尤其广大农民共同的期盼。这也是新农村建设必须突破的瓶颈之一。
4、农村宅基地规划滞后，建设杂乱无序
自上世纪开始，各地都制定了村庄规划、村镇规划，但由于涉及宅基地臵换、地理位臵的优越以及多数农民不愿受其约束等诸多因素，规划只是墙上的装饰，没有落实到具体的点和面上，实际效果十分不理想，农民住宅处在低水平重复建设之中，常常是“只见新屋，不见新村”，居住规模小，单个宅基地占地面积大，生活基础设施缺乏的自然村依然大量存在。规划的引导作用与制约力度不够，未能合理确定小城镇和农村居住点的数量、布局范围和用地规模，因而在一定程度上阻碍了城镇化及居民小区、中心村的建设，也导致自然村缺乏必要的生活基础设施，环境脏、乱、居住质量很差。
5、宅基地市场流转法律缺位，遭遇制度性障碍，被迫隐形交易，势必产生后遗症。陕西省国土资源厅2004年开展了一次农村宅基地专题调研，仅西安市非法买卖宅基地约有10825户，买卖宅基地面积约4319.2亩，西安未央区212个行政村几乎每年都有村组干部出卖宅基地的案件发生。由于宅基地流转存在法律障碍，农村大量的房产在私下进行买卖，而房价中又隐含着土地的价值（一般说来，土地价值远大于房产价值）。这样，大量的集体土地资产流失，同时，因为缺乏法律保障，蕴含的矛盾隐患不言而喻。
宅基地隐形交易加剧了土地权属混乱，给土地管理造成了极大的困难，增加了土地违法案件查处的难度，据某地法院统计，该区法院近年来宅基地诉讼案件占土地行政诉讼案件的81%，我区自2000年以来，每年因宅基地纠纷引发的信访案件占总数的60%以上。
6、农村宅基地初始登记发证工作效果不显，问题较多 我区自1990年开始农村宅基地登记发证工作，由于宅基地使用证作用不显，加上农民的宅基地维权意识淡薄，此项工作进展不顺。另外，从我区及全国大部分地区看，地方财政从未拨付专项经费用于农村宅基地登记发证工作。因而，取消土地登记费后，基层的宅基地登记发证工作失去了经费支持，极大地影响了基层土地管理部门宅基地初始登记发证工作的积极性，此项工作几乎处于停滞状态。
农村宅基地登记发证的实践中发现，对于“超过规定面积标准的宅基地”、“一户多宅”等问题，如何进行初始登记发证，既没有法律规定，也没有政策规定。
农村宅基地中最普遍的现象是超过法定面积标准，这里主要有两种情形。一种是新建住宅超过批准面积擅自占用的，现行法律法规规定，对农民建房违法行为的处罚，只能拆除，不能没收，也不能作其它处理，立法本意是为了保护耕地，节约集约利用土地，杜绝农民建房违法行为。但实践中，很难执行到位，特别是对于少量超占面积的，要拆除无法操作，土地执法部门处于拆不是，不拆也不是的两难境地，另一种是老宅基地面积普遍超过法定标准。
对于超占部分的登记方法，各地处理方法不尽相同，归纳起来有以下三种：一是按原标准面积予以登记，但在土地证的宗地图上用红线圈定使用权范围。二是在土地证上不反映超过面积，仅在土地登记卡上注册。三是对超占部分的宅基地不予确定使用权，只作为临时用地。
6、当前新农村建设中，盲目推行农宅公寓化 随着新农村建设向纵深发展，一些地方由于种种原因，不能实现建设社会主义新农村建设的实质目标，热衷于搞表面文章，搞“花架子”，强行或者盲目推行农宅公寓化，建设准城镇化的农村社区，而且，公寓化的农宅或准城镇化的农村社区缺乏科学的规划，加上受各村行政界限的限制，各自为政，铺煎饼式的扩张，导致浪费土地、滥占耕地，有的地方甚至一个自然村建一个公寓化的农宅，旧的未拆，新的已建。这样，在一定程度上导致新一轮的宅基地扩张，其新农村建设走了味。
四、农村宅基地管理的对策与建议
农村宅基地管理事关农民的切身利益，农村的社会发展稳定和经济发展是一项社会系统工程，需要社会各方齐心努力，并且是前瞻性的努力，当前“三农”问题成为国是之重，新农村建设又方兴未艾，我们应该直面这一复杂局面，在谋求立法支持的同时，各地应因地制宜，寻求解决之策。
（一）建立宅基地法制体系，规范宅基地管理 尽快制订《农村宅基地管理条例》、《集体建设用地流转管理办法》、《宅基地登记管理办法》。近几年，一些地方在宅基地管理方面制定过一些办法、制度，在规划、建设、监督、管理、农村拆迁安臵等实践中，取得了一些经验。为此，需要将这些实践完善为法律、法规或规范性文件条款。
（二）大力推进新农村建设，科学规划宅基地 本着节约、集约用地原则，在新农村建设中，科学编制土地利用总体规划，因地制宜、合理布局新农村建设，从严控制村庄建设用地、宅基地用地规模和布局，充分发挥村庄规划的调控和引导作用，统筹安排城乡存量建设用地，整合优化农村居民点布局和用地，从而有计划、有步骤、有特色地改善农村生活和村容村貌。
（三）建立健全宅基地审批制度
强化农村宅基地规划和用地计划管理，设计科学合理地宅基地申请审批制度，严格界定农民申请建自有住宅条件，严格界定分户条件，鼓励农民住宅向多层建筑发展，改革现有的宅基地报批方式，重点加强对新增宅基地尤其占用农用地建住宅的行政审批。
(四)发挥经济杠杆作用，建立农村宅基地有偿使用制度 上世纪九十年代，我们曾试行过宅基地有偿使用，国务院批转了《国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示的通知》（国发［1990］4号）。实践证明，此项制度有利于明晰农村土地产权，使集体的所有权在经济上得到实现，而且能够促进农村土地资源的市场化配臵。同时，宅基地有偿使用制度的建立，可以破除传统的宅基地使用制度的行政区域界限，推动农村村民住宅建设逐步向小城镇和中心村集中。
但是，农村宅基地有偿使用制度，因种种原因，很快夭折了。现在看来，推行农村宅基地有偿使用的条件已经具备，至少局部地区已经具备，各地可以先行试点。
（五）明晰土地产权，实行宅基地强制登记制度 农村宅基地使用权隶属于不动产物权，根据物权法的基本原则，不动产物权的公示方式为登记，未经登记不生效力或不得对抗善竞第三人在城镇居民的住宅土地使用权实行强制登记制度，未经变更登记的房屋买卖，法律不予认可，而农村宅基地使用权登记由于宅基地无法流转成为可有可无。为此，建立农村宅基地使用权的登记制度已势在必行。
（六）促进农村经济发展，建立农村宅基地使用权流转制度随着农村经济的发展，农村宅基地的流转已成不可逆转的趋势，据我区某村的不完全统计，2005年—2006年两年间，农民住房出租率达72.6%，出卖率达33.5%，买卖宅基地65000多平方米，由于宅基地流转的法律法规滞后，一方面大量宅基地私下流转，扰乱了土地市场的正常秩序，客观上在挑战着法律。另一方面，宅基地隐形交易加剧了土地权属混乱和产权纠纷，增加了土地管理的难度。
建立农村宅基地使用权流转制度包括买卖、租赁、抵押制度。鉴于农民宅基地功能的特殊性，为防止滥用宅基地使用权的流转牟取不法利益或眼前利益，有必要对其进行适当限制。如实行“一户一宅”制，农民出卖、出租房屋后不得再申请新的宅基地，实行宅基地用途管制，明确宅基地的用途，禁止改作商业用地或开发用地，允许城市居民在农村购住宅，应严格控制用地面积，并征收相关税费。
丁玉蚌，中国楹联学会会员，现任宣城市宣州区国土资源局党组成员、办公室主任。
