44 山东省枣庄市：找准症结 破解“城中村”难题_城中村改造难题
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44山东省枣庄市：找准症结破解“城中村”难题
■ 司鸿亮杨兵
山东省枣庄市市中区现有需要改造的城中村共22个，涉及4个办事处和1个乡镇。城中村大多缺乏规划，村中的供水、供电、电讯、煤气、排水等市政设施不完善，随意拉线铺管现象随处可见；排污不畅，垃圾堆积，环境脏乱差；道路狭窄弯曲，消防通道受堵严重，防灾抗灾能力差；住宅、工厂和商店相互交织，建筑风格与城市不相协调，影响城市综合景观。因改造建设搬迁需安置的村民较多，改造任务十分繁重。城中村的大量存在，严重制约着市中区城市化进程和城乡协调发展。
一、市中区“城中村”改造的基本状况
土地和空间资源利用粗放，影响城市功能拓展。从土地利用来看，城中村居民住宅设计标准低，空间利用率低，多为一层两层、独户独院，合法建筑容积率通常在1.2以下，建设用地综合利用效率低。从空间利用来看，城中村村落布局零乱分散，造成土地分割，影响城市开发和功能拓展，城市道路、公交、绿化等公用设施建设延伸受阻。
管理服务体系不完善，影响居民生活质量。城中村内生活服务要素缺乏，多数城中村没有幼儿园、菜市场、卫生服务站、文化娱乐等服务设施。村民社会保障滞后，城中村住户仍享受农民待遇，医疗、养老、失业等社会保障项目少，水平低。居民安全感差，城中村外来人口多，人员混杂，治安防范和矛盾化解机制弱，社会治安面临很大挑战。
管理体制不顺，管理难度较大。“城中村”是一种特殊类型的社区，周围已经被城市社区所包围，它既像城市又像农村，既不是城市又不是农村。从管理体制上考察，城市社区的管理体制与农村社区的管理体制有较大的区别，它们在“城中村”形成矛盾和冲突，“城中村”的性质使城市管理部门管不到，街道、村管理又不力。这样，村集体组织和村民受利益的驱动，乱搭乱建成风，违法违章用地十分普遍，住宅用地严重超标。
二、“城中村”改造中存在的主要问题
从长远看，重视和解决“城中村”问题，是利国、利民、利家的好事，干部和市民的呼声很高，但是，在目前具体实施过程中存在的阻力和障碍却很大。如对市中区光明路街道前石碑村的拆迁改造，项目占地88.61亩，建筑面积3.9万平方米，104户。然而历经三年多，派入拆迁改造工作组数次，由于种种阻力和原因，没有能够进行下去。“城中村”改造中存在的问题主要有以下几个方面：
一是思想障碍。随着城市建设的发展，一方面，“城中村”农民依附土地的传统观念改变较难，担心集体土地逐步减少，日后生活无着落，抵制政府对“城中村”改造。另一方面，“城中村”农民封闭狭隘的小农经济意识浓厚，担心既得利益受影响，如可收取出租房屋租金，怕一旦改造，经济损失得不到补偿，经济收入减少。因此农民绝大部分对征地和“城中村”改造都不情愿，甚至十分反对，并由此可能引发群体性上访。
二是政策障碍。“城中村”拆迁、改造是一件新生事物，涉及户籍制度、土地利用制度、财政制度、投融资体制、城市管理体制、行政管理体制等诸多方面的问题，国家法规没有明确统一的规定，因而在操作上没有统一的做法。枣庄市是内陆经济欠发达城市，城市建设起步相对较晚，基础建设欠账多，财政对“城中村”拆迁改造的补偿标准、配套建设的优惠政策和鼓励多元化融资的政策还没有出台，这也是制约“城中村”改造进展的一个重要原因。三是出路障碍。城市建设拆迁后，失地农民的出路问题形势严峻。解决好失地农民的出路问题，是关系到社会稳定的大问题。在历次的城市道路及项目建设中，土地被一块一块征用，一次性货币补偿，让农民拥有这一生中难有的钞票，除了激动，更多的是茫然，如何把现金换成长远的生存保障，对于非农产业的创业，大部分农民还比较陌生，既无经商头脑，又缺
乏技能，投资找不准方向，只能盘算如何节约用钱，几万元十几万元的补偿费用完了，这些失地农民的生存问题再一次显现，又成了政府的负担。由于我国社会保险起步较晚，目前还没有形成一个健全的社会保障机制，农民社会保险没有建立，购买保险意识也不强。因此，目前的社会保障机制也不能很好地解决失地农民的基本生活保障。
四是负面影响。随着 “城中村”改造的逐步开展，“城中村”带来的负面影响越来越突出。由于城市建设牵动“城中村”土地升值，致使“征地难、规划难、拆迁安置难”不断加剧。形成大量的违法占地、违章建设，这种情况在中心城市建设中尤为突出。例如在枣庄市市中区西郊生态植物园建设中，不少农户拿到征地补偿款后抢修抢建，一方面是想在下一次的拆迁中得到补偿，另一方面是用来出租，大量违规修建住房，严重破坏了城市土地市场秩序。所以，加快改造“城中村”，是实现农村城市化，推进城市现代化的需要，势在必行。
三、解决“城中村”改造问题的对策
在具体操作上，无论是采取市场化模式或者是政府主导模式，均制定有利于“城中村”农民的优惠政策。包括拆迁安置政策、新村建设优惠政策、土地政策，政府都是最大限度地让利于民。市中区成立了由公安、建设、行政执法、国土、交通、工商等部门组成的 “城中村”改造办公室，坚持以人为本，和谐拆迁，做到拆迁工作在阳光下操作，达到群众满意自愿拆迁。
一是加大新闻媒体对城中村改造的宣传力度。利用电视、广播、报纸等新闻媒体多渠道宣传城中村改造的政策，让广大村民了解城中村改造的意义，积极配合政府实施好城中村改造工作。在搞好宣传的同时，加大对抢建房屋各个环节的查处力度，成立由公安、行政执法、交通等部门组成的执法队伍，分片包干，全天候巡查，坚决刹住抢建抢盖势头，查处一处，拆除一处。坚决遏止借城中村改造大发横财的不法行为。
二是编制规划，制定“城中村”改造和拆迁安置的区域标准。市中区“城中村”改造才刚刚起步，要根据不同区域、不同情况区别对待。虽然“城中村”在总体上有其共性，但这也是一个极其复杂的系统工程，要循序渐进，根据区域位置、经济条件做详实调查，制定详细的规划和相关的政策标准。对“城中村”改造分为重点改造区域和政策过渡区域。如在城市中心区域制定较为彻底的“城中村”改造规划；而对城市边缘、城市近郊区、经济相对落后的村庄，按照“统一规划、统一管理、统一设计、统一施工”的要求，建设村民公寓小区，安置拆迁居民，既可改变原农村村落的居住形态，又不使今后城市发展形成新的“城中村”。三是集中全力解决集体土地变为国有土地的问题，最主要的是处理好农民利益。这是“城中村”改造的重要基础，如若不推进这一转变，“城中村”制约城市发展空间，影响城市规划的实施，造成城市土地粗放经营和无序使用的弊端就无法从根本上消除。因此，集体土地变为国有土地是“城中村”改造不可回避的措施，将行政村所辖范围内所有的集体土地通过政府统征的办法，一次性转为国有土地，并按有关政策给予征地补偿。总之，在集体土地变为国有土地之后，应充分考虑村民失地后的经济来源问题，以切实保障村民失地不失房，失地不失利。
四是解决好村庄变社区的问题。城中村改造不仅要实现土地管理的体制转变，更要实现社会管理的体制转轨。从名义上要变村委会为居委会，从形式上要变村庄为社区，从内涵上要将城市社区管理服务的机制全面引入。同时，将这些地方的市政基础设施和公共基础建设及管理纳入市政统一监管范围，使改造后的“城中村”与城市其他社区享受同等待遇。
五是解决好村民变市民的问题。这一环节与集体土地变国有土地同步，在“交地”的同时，一次性将村民集体“农转非”，换发新户口薄，“农转非”的所有费用全免。转制后的居民，在入学、参军、医疗、社会养老保险，尤其是城市低保等方面享受城市居民同样的待遇。政府应通过劳动与社会保障部门出台失地农民社会保障政策，以消除村民对“城中村”改造、城市建设拆迁的抵触情绪。特别在失地农民就业方面，政府应制定失地农民就业政策，对这
部分人群应特别关注，把他们的就业问题与城市下岗失业人员的再就业放在同样重要的位置对待，积极引导他们从事二、三产业发展，创办社区服务，纳入劳务输出统一规划，进行技能培训，提供中介服务，千方百计为这部分人创造就业机会。特别要鼓励区内各企业（尤其是区直企业）招工向被拆迁区域倾斜，扩大被拆迁户的就业渠道，增加被拆迁户的经济收入，在一定程度上缓解被拆迁户失去土地的抵触情绪。
（作者单位：山东省枣庄市市中区建设局）
