“城中村”城市化：问题困境中的悖论200_城中村城市化的对策
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“城中村”城市化：问题困境中的悖论
内容提要：“城中村”问题是我国各地城市化推进过程中的现实“瓶颈”，而以集体资产产权关系调整为核心内容的股份公司制改革被认为是当前解决“城中村”问题的良方。然而，由于“城中村”问题的复杂性以及整体制度环境的不完善，这种制度选择，尚不足以完成“城中村”城市化的使命，其改革的路径仍需提供进一步的理论关照。
关 键 词：城中村 股份公司制改造 制度悖论
作者：轩明飞，山东大学副教授、博士。（济南：２５０１００）
“城中村”问题的表象与实质
改革开放以来，随着城市化进程的迅猛发展，城市边缘区域近郊农村城市化的进程也随之加快，从而形成了既非农村、也非城市的社区形式——“城中村”①。城中村是中国城市化变迁中的一种特有现象，其实质是城乡二元结构依然存在的情况下农村被动城市化的产物。在现实层面，“城中村”与城市发展的矛盾日益突显，已经成为城市化推进过程中的巨大障碍。
“城中村”问题是我国作为发展中国家在“晚发外生型”现代化进程中所具有的“迟发展效应”，是所谓传统社会与现代社会长期并存的“二元”社会结构特征的一个微观体现。当前，“城中村”问题表明由政府推动的城市化规模扩张的速度过快，而城市边缘区域的适应性相对滞后。然而，这还只是问题的表象，“城中村”问题在我国城乡分治的制度化产物——城乡二元结构的制度背景下有着更为复杂的面向，与以下几方面的制度化因素有着密切的关联：
一是严格身份限制的村民身份终身制。１９５８年１月，全国人大常委会第九十一次会议讨论通过了《中华人民共和国户口登记条例》，该条例第十条第二款对农村人口进入城市作出了带有约束性的规定，这标志着我国以“严格限制农村人口向城市流动”为核心的户口管理制度的形成。人民公社条例的问世则进一步固化了这种身份控制并形成了“世袭制”。村民身份终身制一方面使村民与土地之间的纽带固化，强化了村社区的内聚封闭性；另一方面造成了城乡之间在就业、医疗、教育、社会保障等方面一系列的生存差异。
二是土地资源的非商品性与政府垄断性。我国宪法总纲第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”“国家为公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”这些规定意味着，一旦城市化推进需要扩大城市版图，其扩容的土地必须面临土地所有权依照非买卖关系原则的改变。这里潜伏的矛盾在于，城郊的土地不仅有绝对地租，而且还存在着级差地租，而集体土地的非市场化征用，从某种程度上来说，剥夺了农民级差地租收益的享受。但同时，城郊土地尤其是宅基地的商品化使用已经非常普遍。宅基地制度的存在，使“城中村”的土地所有权仍属农村集体所有，使得村民可以低价甚至无偿取得土地的使用权，从而加剧了住宅建设的混乱，也使得“城中村”的改造更难于城市中旧城区的改造。因而，如何解决城郊土地的合法、合理使用与保障“农转非”后农民的土地收益问题，成为城郊城市化的一个核心问题。
三是产权关系模糊的村集体经济。城郊农村社区集体经济的突出特征是产权关系高度不清晰，“人人有份，人人没份，人人不知道自己在其中有多大的份”是其真实写照。上个世纪９０年代以来，乡镇、村（居）企业迅速发展，村（居）集体资产，包括由土地级差地租带来的土地承包收益迅速增加；然而，大量的集体资产在一些地方实际上是由村（居）“两委”班子及不足１０％的人（多是村干部亲属）经营，并支配其收益。大多数村（居）民拥
有对集体资产的所有权，却得不到应有的收益，甚至连知情权也没有。这种少数人控制集体资产及其收益，并缺乏有效监督的状况是中国乡村集体经济的普遍现象；而产权关系模糊则成为村社利益矛盾冲突的总根源。
四是封闭的村（居）建设与城乡分割的管理模式。城市和城郊农村在建设上截然不同。城市社区由作为基层政府派出机构的“街道办事处”管理，管理的一切费用由政府财政承担；而村落社区由作为村民自治组织的“村民委员会”管理，管理的一切费用由村集体承担。前者具有统一规划、开放式流动格局，统一建设与管理；后者则以村为单位，视人口、财力和领导思想而采取不同程度的封闭建设，管理上往往各自为政，在生活设施、社会设施（教育、文化、卫生等）上自成体系。由于城市边缘区域既是城市的边缘又是乡村的边缘，无论是城市政府还是乡镇政府，对边缘带的管理通常不太重视；因而使得处在城市边缘区域的“城中村”常常陷于城乡两不管的制度“真空”，即表面上两种管理体制都在实施管理，而实际上谁也管不着，谁也管不好，使得“城中村”和城乡结合部地区的规划与社会管理长期处于混乱和低水平的状态。
当我们把上述制度背景与现实问题结合起来，可以清楚地发现，一方面城市扩张与土地征用正在使农民逐步丧失最重要的生存资源——土地，另一方面“农转非”户籍身份的改变并没有给其带来相应的社会保障，而产权不清使属于村民的那一部分集体资产形同虚设，农民融入城市的个体选择举步维艰。
农民的现实困境使得他们一方面固守土地（宅基地）不放，一方面开始提出重新分配集体资产的要求。前者以“城中村”的形态出现，阻碍了城市近郊集体土地的集约化经营，制约了第二、第三产业的发展和城市化进程，造成了土地利用与城市规划之间的重重矛盾。后者则以“村民上访”的形式出现，严重的干群纠纷与群众集体越级上访使得村（居）政权建设与思想政治基础十分脆弱，进而成为影响城郊地区社会稳定的重要因素。土地问题暴露了国家与农民之间矛盾的症结，上访问题反映出集体经济下乡村治理结构的痼疾，这两个阻碍农村现代化的根本问题在城市快速扩张形成的“城中村”中凸显和激化。当土地资源被无限制的征用，当集体资产被无限制的瓜分，“城中村”自我依赖型的后续发展也将成为一句空话。“城中村”问题在根本上是一个利益结构关系的调整问题，“城中村”问题的破解需要一个制度创新的过程。
“城中村”问题阶段性对策与实践的不足
一、从计划经济时代到市场经济时代，我国各地就“村改居”与“农转非”的问题曾采取过不同的解决办法。计划经济时期，许多地方政府在城市扩容征地中，实行征地带人“农转非”，再安置到国营企业就业的办法。然而，在计划经济末期，由于国企的一些弊端逐渐显露，其作为蓄水池“转非”安置的能力明显削弱；加之商品经济的活跃下许多城郊村民开始自谋职业，此时出现的新做法是：照样征地带人“农转非”，但不再安置，村集体经济从所得征地款中拨付一笔买断费，此后任其自谋生活。改革开放以来，珠江三角洲一带出现了“预留地”制度，即政府征用“城中村”土地作非农利用时，保留一定比例（如８—１５％）的征用土地由村级经济自我征用，按城市规划的要求发展非农产业，这部分土地今后的使用权归村级经济，政府视同已征用，并办理相应手续；同时，大力发展培育村级经济实体，以企带村，为“村改居”后组织农民平稳进入城区经济做准备。然而，上个世纪９０年代以来，全国乡镇企业由于出现了以产权模糊导致的机制性衰退为特征的大幅度滑坡，过度依赖乡镇企业、村级经济的村（居）模式随之出现了农民社会保障随企业效益低下而缺失的问题。近年来，上海松江区为村（居）改革中转非的４５岁以上中年农户办理社会保险，每月生活费不低于３８０元，并将其纳入城市的社会保障体系；同时对于“转非”又愿自谋发展的村民，给予一定的资金支持（３万元左右），形成了所谓的“松江模式”。然而，这种模式对于就业不充分、经济不太发达的城市显然缺乏适用性。
上述种种措施分别从土地补偿、安排就业、发展集体经济、提供社会保障、鼓励自谋发展等不同方面试图解决农民失地后的利益保障问题。然而这些措施往往仅仅关注了问题的某一个侧面，却共同忽略了以“农转非”、“村改居”为基本表现形式的农村城市化是一个复杂的系统工程，它所需要的不是短时期的应急措施，而是可持续发展的制度安排。因而这些办法不是夭折，就是只能在局部适用。
二、事实上，“城中村”城市化问题的核心是农村社区利益关系的调整问题，在此，效率与公平需要兼顾的原则尤为突出。针对土地收益分配及集体资产产权关系纠纷所带来的效率与公平问题，我国各地曾经普遍施行农村社区股份合作制。在商品经济发展较早的城乡结合部“城中村”中，这种吸收了部分现代市场元素的经济组织形式，曾经发挥过重要的作用。然而，社区型股份合作组织的产生大都起因于社区成员对分享集体经济收益的要求，这一制度安排“天生”具有重分配的价值取向，人们把大量精力都花在如何搞“第二次分配”② 上，忽视了产权制度的建设。社区股份合作制所保留的集体股，社区成员所拥有的股权仅是一种分配依据，即只有收益权，不得继承、赠送、抵押、转让和买卖，带有浓厚的福利性和封闭性。
由于产权主体缺位与产权不清的问题没有得到根本解决，再加上其本身缺乏足够的法律依据，社区股份合作制尽管关注了分配公平，却没有真正成为推动集体经济可持续发展的有效制度。
三、２０００年以来，济南槐荫区、广州天河区、石家庄裕华区等城市的“城中村”改造，吸取了以往制度安排的经验，实行了以对集体资产进行股份公司制改造为主要内容的村（居）综合配套改革。股份公司制改革以集体资产所有权虚化为突破口，将资产量化，确权到人；按照《公司法》的有关规定，成立有限责任公司，建立了完整的现代企业管理制度；在现有法规的基础上，对土地使用权评估并合理作价进入公司资产，实行集约经营；村民以土地使用权入股，村民变股民，实行按居民出资额分红；在对原集体资产全面清产核资和产权界定的基础上，将净资产进行合理配置，按一定比例分为量化资产（量化股）、公益福利资产（福利股）、购买风险资产的配送资产（风险股）和奖励资产（奖励股）等４个部分。股份公司制改革力图避免社区股份合作制过分关注收益分配、忽视产权制度建设的不足，直接从产权关系的调整入手，使城中村社区组织的改造具备了比较完整的市场化形式，并在一定程度上对“城中村”村民失地后的社会保障问题、集体产权虚化与集体经济可持续发展的问题、社区公益建设的基金来源问题以及集体领导人的责权收益问题给予了整体性的关照。目前，股份公司化的改革模式已经成为我国各地“城中村”改造提倡的一种制度安排，并得到了较为广泛的推广与应用。
从表面上看，股份公司制的改革模式似乎可以解决“城中村”城市化面临的一系列问题；然而，其仍然存在着极大缺憾。所谓福利资产的保留实际上是集体股份的保留，村民可以获得的量化股、风险股在大多数地区仍不具备完整的产权，只能在社区内部有限度地流转。集体资产的这一部分产权不清，而产权不清又是村办企业的社区性不可回避的问题，因为对于我国大多数村办企业来说，为社区提供福利是其依托集体资产与社区资源发展的前提。这进而造成了两个前后关联的结果，即由于企业社区性的存在，一方面“村庄单位化”的现象无法破除，所谓现代企业制度的建构成为一句空话，股份公司制只是虚拟的股份合作制；另一方面村干部往往兼任公司董事长，所谓“三驾马车，一套班子”的传统村社管理模式无法根本破除，从而为村庄精英的牟利行为创造了机会。
问题还不仅如此。当村民以地权换股权，将土地资产评估作价入股时，他们可以从土地上获得的相对稳定的收益开始由企业的经营效益来决定；然而，由于绝大多数“城中村”村办企业对特定的地缘优势与政策优势的依赖性很强，一旦这种优势丧失，他们大多不具备现代企业的强势竞争力，因而一旦企业经营失利，其风险最终都会转嫁到“城中村”村民身上。事实上，将“城中村”的土地资产作价评估进入公司资产，再以公益、风险、量化、奖励等股份来分配，表面上兼顾了村民、村庄精英与“城中村”社区发展等方方面面的利益，实际上可以说只是土地征用的一种制度化的怀柔方案。这种方案由于村办企业的市场不成熟性和村庄治理结构中的社区性、家族性、牟利性等问题而存在极大的风险。当这种风险由于“城中村”社区企业的脆弱性而不能承担时，又必然会衍生新的矛盾，成为“城中村”城市化进一步推进的阻碍。
“城中村”制度选择的悖论与启示
制度是人类设计的一种强制，用以把人与人之间的相互作用系统化。诺斯认为，制度作为博弈规则，组织对制度变迁具有代理人的作用，从而勾划出制度变迁的方向。以往“城中村”城市化改造的措施是简单的规则制定，忽视了组织创新这一关键性的环节。而社区股份合作制虽然是以农村社区组织改造为依托的一种制度创新，却在产权关系建设这一核心要素上存在缺陷。新的股份公司制关注了组织创新与产权变革，从而使“城中村”改造的制度变迁具有了诺斯意义上的“适应性效率”③；但是，它又因何存在着种种制度悖论呢？这是因为，“城中村”处在城市边缘区，它是生态空间与社会经济环境交互作用的特殊区域。“城中村”问题的表现形式是多方面的，“城中村”改造所面临的制度难题也是多面向的，而这些问题之间又存在着千丝万缕的联系。因此，试图单纯依托“城中村”社区组织创新来实现多元制度建构的任务，其本身就是一个结构功能错位的选择。我们看到，“城中村”改造所需要解决的土地归属关系的无冲突转变、“城中村”村民的就业与社会保障、村集体资产的合理分配、村集体企业的持续发展、村（居）管理制度的有效衔接、村民与外来人口的社区融合、村民到市民的转变、社区生态环境的改善等等问题，无法单凭公司化组织形式的股份划分方案得到全面的解决。此外，经济制度的建构“嵌入”在复杂的社会关系网络中的现实，还常常衍生事与愿违的新问题。
事实上，“城中村”改造牵扯的利益主体是多元的，包括国家、地方政府、村庄精英与村民，只有当他们在“城中村”城市化变迁的利益博弈中都让渡一部分利益，或都提供一部分支持，才有可能获得多赢。而在现实的改造过程中，由于多元利益主体往往都在追求个体利益的最大化，一方面使得彼此牵制、问题重重的局面一直无法得到有效的解决，另一方面这些问题又被一股脑地塞给了“城中村”社区自己解决。在这里，效率与公平的原则出现了多元悖论。
从更宏观的背景上看，社会变迁中的物质变迁往往快于文化变迁，城市化的最终体现不是城市规模的扩大与城市人口的增加，而是城市生活方式的普及，城市生活方式的有效支撑是现代化的社会制度的完善。正因如此，“城中村”里的高楼大厦、“农转非”后的身份改变，“村改居”中的组织调整都不足以代表“城中村”城市化的最终实现；那些深藏在表象背后的社会保障、土地、就业、教育、市场、企业、城市管治等等一系列制度的成熟，以及作为一种现代市民社会下的社区文化氛围的形成，才是“城中村”实现城市化的有效保障。“城中村”城市化给我们带来的启示是，我国城市化问题的根源是制度障碍与缺失；城市化的制度变迁无法单靠一种组织形式的改变与产权关系的调整来实现；作为一个社会生态系统的城市化转型也无法靠单一行动主体进行多元制度的建构来完成；一种看似可以实现多元利益主体共赢的制度安排，由于缺乏相应的宏观制度背景的有效支撑往往会衍生出新的问
题，从而降低了其适应性效率；宏观制度背景的完善与社会发展现代化水平紧密相关，无法一蹴而就。在这个意义上，“城中村”城市化的问题困境与制度悖论会交替存在。
注释：
① 李培林认为，“城中村”大体可以分为３种类型：一是处于繁华市区、已经完全没有农用地的村落；二是处于市区周边、还有少量农用地的村落；三是处于远郊、还有较多农用地的村落。详见李培林“巨变：村落的终结——都市里的村庄研究”一文，刊于《中国社会科学》２００２年第１期。
② 从事实际工作的基层同志称实行家庭联产承包制后农民得自独立承包经营或劳动的收入为“第一次分配”，而从集体经营收益所得的收入为“第二次分配”。他们认为，农村社区型股份合作制主要是解决社区集体经济对成员的“第二次分配”。详见傅晨“论农村社区型股份合作制制度变迁的起源”一文，刊于《中国农村观察》１９９９年第２期。
③ 制度创新提供适应性效率的原则表明，它必须为组织变迁的未来发展提供预期以及相应的前提，从而最大程度地避免形成新的制度障碍。
参考书目：
〈１〉罗荣渠． 现代化新论——世界与中国的现代化进程． 北京大学出版社，１９９３：２０１
〈２〉诺思． 制度、制度变迁与经济绩效． 上海三联书店，１９９４：１０８－１０９
〈３〉张文茂． 郊区城市化过程中农村经济组织调整的若干问题探讨． 城市问题，１９９７（３）
〈４〉李笠农． 集体所有制、合作制和股份合作制的比较研究． 经济经纬，２０００（３）
〈５〉阮文彪、杨名远． 社区股份合作的制度缺陷及创新思路． 经济体制改革，１９９８（１）
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