城乡一体化与城乡统筹_城乡统筹和城乡一体化
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城乡一体化与城乡统筹
当前，随着我国工业化和城市化进程的不断深化，中央进一步加大了对“三农”的支持力度，农业现代化和新农村建设正在各地蓬勃开展。“城边村”的加快发展和“城中村”的日益增多，促使我国城乡格局发生了新的可喜变化。一些城市对农村的辐射和带动能力也越来越强，它们按照现代化发展和“城乡一体化”的要求，开始考虑并着手试点推进城乡经济社会的相互融合与协调发展，并创造出了许多好的经验和做法。但在不少地方也还存在目标不明、措施不力、效果不佳等问题，其中一个重要原因，就是对“城乡一体化”和“城乡统筹”含义的认识不清或等同混用。如果这种情况不尽快改变，会给正确贯彻中央的有关精神带来不小障碍，也会影响到包括金融在内的相关服务能否与之有效匹配。
概念的界定
到目前为止，对城乡一体化的定义仍是众说纷纭。社会学和人类学者认为，城乡一体化是指相对发达的城市和相对落后的农村打破相互分割的壁垒，逐步实现生产要素的合理流动和优化组合，促使城乡经济社会紧密结合与协调发展，逐步缩小直至消灭城乡差别，从而使城市和农村融为一体。经济学者认为，城乡一体化是现代经济中农业和工业联系日益增强的客观要求，是指统一布局城乡经济，加强城乡之间的经济交流与协作，使城乡生产力优化分工，合理布局，协调发展，以取得最佳的经济效益。生态和环境学者认为，城乡一体化是对城乡生态环境的有机结合，保证自然生态过程畅通有序，促进城乡健康、协调发展。还有一种更综合的观点认为，城乡一体化是我国现代化和城市化发展的一个新阶段，是要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划、综合研究，通过体制改革和政策调整，促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境保护、社会事业发展的一体化，改变城乡二元结构，实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，让农村居民享受到与城镇居民同样的文明和实惠，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。
关于城乡统筹，因为尚处在探索阶段，现在缺乏科学统一的界定。如果仅从字面上解释，城乡统筹是指作为相对独立的主体“城”、“乡”，在一定的时代背景中互动发展，实现双赢。它更加强调充分发挥工业对农业的支持和反哺作用、城市对农村的辐射和带动作用，建立“以工促农、以城带乡”的机制，促进城乡协调发展。实际上，城乡统筹就是要削弱并逐步清除城乡之间的樊篱，在制定国民经济发展计划、确定国民收入分配格局、研究重大经济政策时，把解决好“三农”问题放在优先位置，加大对农业的支持和保护。
尽管它们的定义到目前为止尚不确定，但从其表述的内容看，城乡一体化是意在通过努力，使城市与农村所要达到的一种状态；城乡统筹是意在为城市与农村所要达到这种状态而采用的一种方法。一体化的本意是指多个原来相互独立的主体通过某种方式促进其相互融合，并逐步结合成为一个单一主体的过程；统筹是指统一地、全面地筹划和安排。由此，我们可以这样理解，中央提出以统筹的方式推进城乡一体化格局形成，是对我国长期以来实行“城乡分治”做法的校正，即通过摒弃“城乡分治”，达到逐步缩小直至消除城乡差别的目的，这是符合我国城乡的自然历史发展逻辑的。
目前，我国城乡之间的本质差别主要表现在：政治方面，因受户口的束缚造成的身份差别，进而引起对公共品享有权利的差别等；经济方面，因过强的行政行为而非市场行为的资源配置方式形成的经济增长机会差别，进而引起不公平就业和分配的差别等；文化方面，因社会的意识形态及其与之相适应的制度和组织机构的差别，加之社会物质生产发展的不平衡，进而引起民族民间文化发展在连续性和历史继承性上的差别。这些差别也是导致我国形成城乡“二元结构”的根本原因。
统筹城乡发展的建议
党的十七大报告要求“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设，形成城乡经济社会发展一体化新格局”。该论述向人们清晰表达了这样一个逻辑关系：在推进社会主义新农村建设中，要促使城乡经济社会一体化新格局的形成，需要运用统筹城乡发展的新思路和新方法。统筹城乡发展的关键是“以工促农、以城带乡”。以工促农对于形成城乡经济社会一体化新格局非常重要，但以城带乡更重要，它是由“新格局”中所蕴含的社会诸要素相互融合的内在要求所决定的，也可以说，以城带乡是统筹城乡发展的核心。以城带乡的实现方式是一个城市带动其辐射能力所能及的周边农村，并与其相互融合和协调发展。因此，在实施城乡一体化的过程中，应当遵循分层次、有步骤原则，加大城镇化建设力度，在实现城市对农村全面覆盖的基础上，发挥不同规模城市对“城边村”或“城中村”的辐射和带动作用。
分层次，即按照不同规模城市对周边地区的辐射强度，形成与此相对应的多个层次和彼此协调的经济圈层。城市规模的大小决定于它的区位和经济基础，因此，区位和经济基础不同，城市的规模也不相同，因为它必须与这个城市所在地区经济社会的承载能力相适应。从这个意义上讲，城市的发展不是规模越大越好，而应当是不同规模搭配适中，由大到小呈正态分布。就全国而言，东部地区大城市的数量相应多些，中部地区相应少些，西部地区则更少些；就一个区域而言，具有区位和经济优势地区城市的规模要大些，反之要小些。城市规模越大，城市化水平就越高，对周边的辐射和带动能力也越强。由此可知，以城带乡应当分层
次进行。特大城市的城市化水平最高，它在规模的形成过程中，很大程度是依靠周边区县镇等卫星城的延伸来得以支撑的，从这个特大城市到周边区县镇之间的乡村过渡带，会随着特大城市功能的增强和周边区县镇的发展而变得越来越狭窄直至消失。因此，特大城市是通过直接辐射周边区县镇，再由这些区县镇来带动周边农村的。大城市的城市化水平较高，它在规模的形成过程中，因呈网状形辐射，使得从这个大城市到周边区县之间的乡村过渡带相对较宽，也由此形成一些“城中村”，这些“城中村”便成为这个大城市核心城区的大郊区，因此，大城市在带动它们发展的同时，理应承担起促进彼此融合的责任。中小城市的城市化水平较低，它在规模的形成过程中与周边乡村联系较为紧密，同时，这一圈层的乡村又有着对中小城市较强的依赖，只是要实现它们之间的融合，时间相对较长。城镇特别是小城镇，它是指非农业产业、非农业人口聚居的、物质形态上小于城市，一般来说比较接近农村的那么一种社区。大力发展小城镇是我国加快实现城镇化的现实选择。它是推动乡村城镇化的桥梁，是实现农村工业化和农业产业化的载体。小城镇对周边乡村的带动有着与中小城市相似的特点，但值得注意的是，一些在远郊或更远的乡村因得不到小城镇的辐射而难以实现城乡融合，这种情况需要尽快改变，否则，会在很大程度上影响城乡一体化的总体进程。
有步骤，即在各个经济圈层的城市群密度和经济社会发展不平衡的情况下，不同规模的城市在带动农村发展，实现城乡融合的过程中，其阶段目标、时间安排、重点把握等也应有所不同，因此，城乡一体化必须坚持有步骤推进的原则。首先，把工作的重点放在加快城镇或小城镇建设上，这应当成为加快提高我国城镇化率的当务之急。对于城镇化建设，需要注意两点，一是对已经建立的城镇，应在突出其自身功能完善的同时，按照国家“以城带乡”的要求，增强与周边乡村互动互赢的意识，找准实现相互融合的载体和切入点，不断提升城镇的带动能力；二是对位于远郊以外、未能被城镇覆盖的乡村，应加快这一地区的城镇建设，提高城镇覆盖率，做到不留空当，为它们从城乡融合所能享受到的同等待遇中得到好处提供一个公平的环境。其次，把注意力集中在特大城市和大城市先行作用的发挥上，这应当成为探索和创造城乡一体化建设经验的重要之举。特大城市应当突出它对周边区县镇的辐射，继而加快其实现与周边农村在政治、经济、文化等方面的全面融合。特大城市要总结“统筹城乡发展”经验，走在全国“形成城乡经济社会发展一体化新格局”的前列，成为其他规模城市带动农村的范式和标杆。大城市应当突出提高城市化水平，尽快完善和不断增强自身对周边郊区的辐射能力，突出大城市带大郊区的特色，在这一圈层闯出一条既符合区域实际，又富有自身特色的城乡一体化建设的路子。再次，把基础性工作放在中小城市的自我发展和完善上，这应当成为推进城乡一体化建设的关键环节。中小城市在城市规模结构中处于承上启下的位置；向上，它可以在起到稳固各经济圈层作用的同时，依照特大城市和大城市提供的经验带动周边农村的发展；向下，它能够对城镇化建设起到不可或缺的组织和推动作用。因此，对于中小城市，应充分考虑这
一圈层经济社会快速发展的实际，重点突出城市化建设，不断完善城市的自身功能，提高城市的带动能力，有计划地逐步推进与周边农村的融合。■
