统筹城乡发展的公共政策思考_统筹城乡发展的思考

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统筹城乡发展的公共政策思考

摘要：统筹城乡发展是一项具有战略意义的重大事项，包含着丰富的涵义。本文通过分析统筹城乡发展的内涵，列举近年来我国在统筹城乡发展中出现的主要问题，提出了统筹城乡发展应该坚持的道路和采取的公共政策，为实现城乡经济社会协调发展和最终达到城乡融合创造条件。

关键词：统筹；城乡发展；二元结构

一、概述

统筹城乡发展是城市化发展的最高阶段，是城市化水平和生产力发展到一定水平城乡融合的表现。从理论上来说，“统筹城乡经济社会发展是相对于城乡分割的‘二元经济结构’而言的”。我国自建国以来，基本上采取城乡分治政策，以城市和市民为中心，实行工业优先发展战略，制定各项政策的出发点也往往是先工业后农业、先城市后农村、先市民后农民，在制度上基本形成了“重城市轻农村”的二元结构体制。随着我国经济飞速发展，城乡矛盾逐渐显露出来。面对社会发展中城乡之间的问题和隐患，党的领导人提出了统筹城乡发展的战略思想。统筹城乡发展的内容很宽泛，不仅仅指通常意义上的经济发展，还包括政治、文化、教育、制度、社会生活与社会保障等诸多方面，其内容涵盖了物质文明、政治文明、精神文明、生态文明、社会文明等方面。城乡一体化的出发点在于城与乡两方面都发展，并非只强调乡村向城市靠拢，也强调城市向乡村靠拢。因此，农村服务城市、城市反哺农村都是非常必要的。这就要求我们破除传统固定思维模式，自觉的把城市与农村当做一个整体来对待，这样不仅可以有效的利用城市和农村的各项资源，还可以在全盘考虑的情况下对环境、资源做出合理的保护，以实现城乡居民收入的同步提高、人与自然的和谐发展、资源的有效利用，最终走上可持续发展之路。

二、统筹城乡发展存在的问题

（一）城乡居民收入差距过大。

统筹城乡发展的一个重要指标就是缩小城乡间的收入差距，而我国城乡居民的收入一直都存在较大差距。尽管农业税的废除和近年来一系列惠农政策的实施在一定程度上促进了农民增收，但农民增收速度仍然低于城镇居民收入的增长速度，所以城乡居民收入增长的相对差距和绝对差距仍在扩大。近年来，城镇居民收入比农村居民收入多3倍以上，从2008年开始，城乡居民绝对额的收入差距扩大至上万元，2012年城乡居民收入差距多达16648元。以上数据都是以可支配收入来讲的，不包括住房、教育、医疗等因素。可以说，尽管国家采取了农民增收等一系列措施，也特别重视“三农”问题，但事实上，这些问题并未得到根本性的解决，而城乡收入差距还在持续拉大。

（二）城乡之间社会管理体制方面存在差距。

尽管城乡居民在法律地位上是平等的，在情理上对于城乡居民的管理也应该是公平公正的，但我国直到目前为止依然实行的是城乡分治。从此，我国有了“城里人”和“乡下人”的区分，这种不平等表现在很多方面，最突出的莫过于户籍制度，我国的户籍制度导致了城乡居民身份的不平等。相应的，城乡之间的劳动就业体制、社会保障体制等也极不平等，城里人享有的很多优惠政策，都不能普及到农村和农民头上。虽然改革开放国家对农村人口的户籍限制开始松动，很多农村人口拥有了城市户口，但大多是农村出身的高素质人才，多数人依然望尘莫及。而且，由于传统观念的惯性思维作怪，“重城轻农”的观念根深蒂固，农村发展依然受到忽视和限制。

（三）城乡社会事业发展严重失衡。

在教育方面，我国农村师资力量薄弱，教育水平较低，学生入学率和升学率相对城市要低很多，人均受教育的水平也远远低于城市。基础教育是社会文明的基础，然而“义务教育”对很多农民子女来说，难以为继。目前，教育支出仍然是农民开支中仅次于生活费的第二大因素，全国平均而言，每个小学生一年的各种费用在500元左右，初中生则在1000元左右，这对于农民家庭而言，难以承受。据称，城镇高中、中专、大专、本科、研究生学历人口的比例分别是乡村的3.4倍、6.1倍、13.3倍、43.8倍、68.1倍。全国现有800万文盲，90”在农村”。

在医疗卫生方面，农村显得更为薄弱和落后，农村的医疗人员少且素质总体

不高，医疗条件差。近年来，全国各地开始向农村覆盖合作医疗网络，但到目前为止，医疗网络依然没有彻底解决农民看病难的问题，很多偏远山区的人们甚至不能享受及时有效的医疗服务。其他文化娱乐设施的建设更是不能与城市相比。

（四）农村劳动力转移与城市化水平之后的矛盾。

要缩小城乡差距，从根本上解决“三农”问题，实现城乡全面、协调发展，必须加快农村劳动力向城市的转移，减少农民的数量。虽说理论上转移农村劳动力是必然趋势，但结合城市的实际情况，实施起来却有很大困难。我国农村人口数量庞大，城市经济发展的增速水平根本无法吸收如此庞大的劳动力队伍。而且，由于农村教育的落后，多数剩余劳动力都没有受过良好的教育，素质普遍不高。而我国经济发展对人才的需求越来越趋向于高水平、有良好教育和技能的劳动力，大多数农村劳动力根本无法达到标准和要求。这使得大量农村劳动力没办法转移，被迫附着在本不需要大量劳动力的土地上。

三、采取切实措施促进城乡统筹发展

（一）构建有利于农村发展的公共财政体制。

在城乡分治的二元社会结构中，我国农民、农村和农业为国家现代化、城市化的发展作出了巨大的贡献。但是，他们长期没有享受到工业化和城市化带来的成果。因此，必须按照城乡统筹经济社会发展的要求，坚持“多予、少取、放活”的方针，将农村公共产品的供给纳入各级财政负担的范围，完善农村公共财政体制，支持农村、农业的发展。规范中央、省、市、县转移支付制度，加大对乡镇财政转移支付力度。因乡镇财政是整个财政的基础，钱少事多，在体制调整过程中，财力分配应适度向乡镇财政倾斜，完善乡镇公共财政收入体系，以从根本上解决农村公共开支财力不足的问题。

（二）深化就业与户籍制度改革，建立城乡一体化的劳动就业体系。

要打破城乡分割的就业制度和户籍制度，取消一切限制农民进城的歧视性政策，建立城乡平等的就业制度和户籍制度，扩大农民就业渠道。坚持就地城镇化和就地就业为主的方针，充分发挥区域块状经济对吸纳农村劳动力就业的巨大作用，把工业园区与城镇新区建设结合起来，把产业集聚与人口集聚结合起来，增强区域块状经济和城镇吸纳农村劳动力的能力，促进农民进城务工经商和安居乐

业。以提高农村劳动力就业率为重点，实现城乡劳动力平等就业，加强农村劳动力就业培训，引导农业劳动力向第二、第三产业转移，促进农村居民劳动就业者能享有城镇居民劳动就业者同等的权利和义务，加快推进城乡劳动就业一体化。

（三）加快发展农村社会事业，培养推进社会主义新农村建设的新型农民。

1、加快发展农村义务教育。着力普及和巩固农村九年制义务教育。2006年对西部地区农村义务教育阶段学生全部免除学杂费,对其中的贫困家庭学生免费提供课本和补助寄宿生生活费, 2007年在全国农村普遍实行这一政策。继续实施国家西部地区“两基攻坚”工程和农村中小学现代远程教育工程。建立健全农村义务教育经费保障机制,进一步改善农村办学条件,逐步提高农村中小学公用经费的保障水平。加强农村教师队伍建设,加大城镇教师支援农村教育的力度,促进城乡义务教育均衡发展。

2、积极发展农村卫生事业。积极推进新型农村合作医疗制度试点工作,从2006年起,中央和地方财政较大幅度提高补助标准,到2008年在全国农村基本普及新型农村合作医疗制度。各级政府要不断增加投入,加强以乡镇卫生院为重点的农村卫生基础设施建设,健全农村三级医疗卫生服务和医疗救助体系。有条件的地方,可对乡村医生实行补助制度。建立与农民收入水平相适应的农村药品供应和监管体系,规范农村医疗服务。增加农村卫生人才培养的经费预算,组织城镇医疗机构和人员对口支持农村,鼓励各种社会力量参与发展农村卫生事业。

（四）统筹城乡就业政策，加快农村劳动力的流动和转移。

按照农村全面小康社会目标, 21 世纪头20年,我国需要将l12亿左右的农业劳动力转移到非农产业,每年转移600万人以上;按乡镇企业的就业成本测算,新增一个就业岗位需要新增投资2万元左右,每年需要新增1200亿元的投资才能创造足够的就业机会。因此,农村劳动力就业压力非常大。为此,一要统筹城乡就业政策,将农村劳动力就业纳入国家整体就业规划,把积极的财政政策与积极的就业政策结合起来。二要积极调整产业布局,重视劳动密集型制造业的发展,积极扶持乡镇企业,再创农村非农产业辉煌,努力创造就业机会。三要大力开展对农村劳动力的职业技术培训,增强农村劳动力自就业能力。

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