树立科学的发展观 统筹城乡协调发展_城乡统筹协调发展

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树立科学的发展观统筹城乡协调发展

——二元化制度下农民增收的路径选择

廖红丰

（中南财经政法大学工商管理学院武汉430060）

摘要：新世纪，全面实现小康目标，重点和难点在农村关键在农民收入。但是近几年农民增收困难。影响农民增收的因素是多方面的，城乡分割的二元化经济制度，是其中最重要、关键的因素，直接影响农民收入。以制度创新，克服、消除二元化制度性因素的约束，统筹城乡制度，确保农民收入增长。

关键词：二元化制度制度创新农民增收路径选择统筹城乡制度

Establish scientific development to close The pool in urban and rural areas is developed in harmony-——Route choice which peasants raise an increase of under the dualization system

LiaoHongfeng

（School of Busine Admininistion Zhongnan University of Economics &law Wuhan 430060）

Abstract：In the new century, achieve the goal of ensuring our people a relatively comfortable life in an all-round way, focal point and difficult point are in peasant's income in the rural key.But peasants raise an increase of the difficulty in recent years.Factors influencing peasants to raise an increase of are in many aspects, the dualization economic system that cut apart in urban and rural areas, it is the most important , key factor among them , influence peasant's income directly.With system innovation , overcome , dispel the restraint of the institutional factor of dualization, the system in urban and rural areas of the pool, guarantee peasant's growth in earnings.Keyword：Dualization systemSystem innovationPeasants increase incomeThe route choosing Systemin urban and rural areas of the pool

“农民不富，中国不富”。千方百计促进农民增收，不仅是加快农业和农村发展的必然要求，而且是保持国民经济持续快速协调健康发展的必然要求，是实现全面建设小康社会宏伟目标的必然要求，是维护社会稳定和国家长治久安的必然要求。现阶段农民增收困难，是农业和农村内外部环境发生深刻变化的现实反映，也是城乡二元结构长期积累的各种深层次矛盾的集中反映。新制度经济认为制度作为经济增长的内生变量，制度安排是经济发展的主要动力，制度创新是经济不断增长的保证，经济增长和发展需要合理的制度保障。影响农民增收的因素是多方面的，但从根本上讲，这是城乡二元结构的体制没有明显改变的必然结果，在很大程度上已成为现阶段中国二元化制度障碍的集中体现。消除二元化制度障碍，通过统筹城乡经济社会发展解决农村经济的根本制约因素，使农民收入得到持续快速增长。

一、当前影响农民增收的主要二元化制度约束

城乡二元经济结构，是指发展中国家广泛存在的城乡生产和组织的不对称性，也就是落后的传统农业部门和先进的现代经济部门并存、差距明显的一种社会经济状态。这是发展中国家经济不发达的标志，也集中反映着城乡之间的制度差异。我国农业经过20多年的改革，许多制度进行了调整，对农业经济的发展和农民增收发挥了积极作用。但是城乡二元经济结构没有得到明显改变，二元化制度障碍还发挥“余热”，农业是“弃婴”农民是“后娘的孩子”，这严重影响农村经济的发展和阻碍农民收入的增加。通过一系列的创新，城乡二元制度结构正逐步得到弱化，但从目前看还需要进一步创新。如果不进一步创新，就会严重制约经济的发展和农民收入的增加。以下仅就“二元化”制度进行分析,论及其主要表现：

1、二元户籍管理制度和城乡分割的劳动就业制度的“残酷性”，严重阻碍了城镇化进程,阻碍了农业劳动生产率的提高。从经济学观点看,任何经济实体收入的不断扩大(或利润的持续增长),都有赖于其生产规模的不断扩大,工业企业是这样,农户也是如此。所不同的是,随着工业企业生产规模的扩大,在工业领域就业的人口不断增加,而要使农户生产规模扩大,就必须不断减少农业人口。因而,通过城镇化,减少农业人口是提高农民收入的必然途径。但是,我国长期以来实行划分“城市人”、“农

村人”为标志的城乡二元户籍管理制度和就业制度严重阻碍农村剩余劳动力转移,成为“实现农村居民向非农产业转移的最大体制障碍。”尽管部分城市对农民落户城市限制有所松动,但目前有相当数量的城市仍维持着严格的准入制度,并在不同程度上采取一系列行政手段,客观上限制了外地民工就业,两种不同身份的居民即使在同一城市就业和生活,也不能在就业、子女就读、社会保障、医疗等方面享有同等的待遇。总之,现行的户籍制度和城市劳动就业制度是影响劳动力流动的典型制度安排。这种户籍制度与现行的农村土地产权制度相互强化,阻碍了农村剩余劳动力的转移和土地资源的市场化配置,影响农业劳动生产率的提高,阻碍了农民收入水平的提高[2]。

2、二元化教育和社会保障制度的“偏差性”,影响农民的实际收入。农村的九年制义务教育经费由农民自己承担。义务教育,作为基础性教育,与其他层次的教育相比,其投入产出比是最高的,并且,它对于国家和民族的未来发展是至关重要的,实际上具备公共产品的性质,应由国家来承担。但是,国家只承担城市的义务教育,农村的教育却由农民自己承办,而农民的收入还不到城市居民收入的一半,这显然是对社会公平的又一次背离，增加了农民的教育支出，影响了农民的实际收入。社会保障的一个重要特征就是它对于全体国民的普惠性和一致性。但现在城市和农村的社会保障制度的建立分成两个板块：城市已初步建立了比较完整的社会保障体系，养老保险金已基本上实现了社会统筹，建立了国家、企业和个人共同负担的基本模式，医疗保险、失业保险、工伤保险都在原有的制度上进行了改革和逐步完善，社会保障覆盖率已达90%以上；而农民社会保障制度的建设严重滞后，仍然是以家庭保障为主的社会保障，除了养老保险和医疗保险进行了改革试点以外，其他保险项目基本上没有建立起来，社会保障覆盖率不足2.4%。在社会福利方面，城市人可以享受到各种社会公共设施和福利待遇；而农村是以国家救济和乡村集体办福利事业为重点，农民难以享受到大城市的公共服务设施和福利待遇，缺乏有效的社会安全网，增加农民的支出，直接影响农民的实际收入。

3、城乡二元税收制度的“不对称性”，增加农民的负担，间接减少农民的收入。农业税，俗称“公粮”，是国家对一切从事农业生产、有农业收入的单位和个人征收的一种税。从世界范围看，现在大多数国家对工业和农业采用同一套税收制度，而在中国，工农业两套完全不同的税制并存，结果是农民税收负担相对偏重，而且也未能体现税收公平原则。农民承担着与其收入极不相称的高额税赋。这表现在:首先,从纳税额占收入的比例来看,对农民来说这一比例远高于城市居民。据调查,1995年,农民人均收入相当于城镇居民的40%,仅税款一项,农民人均支付额相当于城镇居民的9倍,若加上名目繁多的杂费,则相当于城镇居民的近30倍。在这个意义上,农村对于城市而言,实际上实行的是累退税。无疑,累退税的再分配效应是扩大收入分配差距,因此,我国当前的税收体制不仅没有缓解城乡收入差距,而且客观上起到了强化这一差距的作用。其次,农村的税收基本上实行“人头税”。所谓“人头税”,即不考虑纳税者年龄大小、承包田地的多少和收入的高低,都得交大致相同的税费。这就造成这样的一个后果:税率对于每个农民而言是不同的。对于贫困者来说,税率是高的;而对于富裕者来说,税率是低的。也就是说,农村税收也是一种累退税。第三,农村没有对贫困人口实行税费减免政策。过高的税率,不仅加重了农民的贫困化程度,而且拖延了其脱贫的进程。我国税制方面存在严重的二元分治状况,难怪有人尖锐地指出,我国对农民是“制度剥夺”,我国的税制是“劫贫济富”。

4、财政制度安排“轻视性”，增加农民的隐性负担，而增加农民的支出。由于资源分配上以城市和国有企业为中心的政策体制，造成国家财政对农村基础设施、基础教育、生态环境建设、农业科研等公共物品和准公共物品投入长期严重不足，使农业发展的资金和技术的短缺，整个农村经济结构的调整升级缺乏动力和支撑体系。农村“公共产品”的供给主要由农村地方财政和集体经济自行解决，中央财政贡献很少，不符合统一“国民待遇原则”的要求。主要表现在：(1)财政的有关农业补贴政策目标，如粮食价格补贴，没有针对农业生产者的，农民没有真正得到补贴的好处，相反，实际上获利的是国有粮食企业、粮食流通部门等中间部门与企业，可见补贴的大量利益都沉淀于垄断制下的流通环节，从而造成巨大的政策效益损失。(2)国家财政支农支出占财政总支出的比重年际间高低起伏不定，未能形成一条稳定的轨迹，而且这一比例远低于农业在国内生产总值中的比例，与农业在国民经济中的地位和作用不相称。(3)1993年颁布实施的《中华人民共和国农业法》规定国家财政每年对农业总投入的增长幅度应高于国家财政经常性收入的增长幅度。但自1993年以来，[3]

除了1994年和1996年，国家财政对农业总投入的增长幅度均低于其经常性收入的增长幅度。本应由国家财政承担的农村义务教育，以及庞大的基层政权的运转费用实际上是主要由农民负担。农业科研的投资强度(农业科研经费占农业国内生产总值的比例)仅为0.36%，不到世界平均水平的一半，相当于发达国家的1／10。

5、二元化金融制度的“漏出性”，农村存得多、贷得少的“金融资金存贷差”的问题越来越突出，严重制约了农村经济发展。金融是现代经济的核心，资金是经济发展的“血液”，任何产业的发展都离不开金融的支持。目前，国内金融机构普遍存在着重吸储、轻放贷的现象，只要有足够的存款，上解到上级金融机构，就可以过上赢利的安稳日子。这种体制和做法，造成了金融机构从农村吸储多、放贷少，农村资金大量流向城市，农业和农民办的乡镇企业贷款十分困难。主要表现：（1）农村信贷支持总量不足，农村金融机构内部信贷结构失衡，农户和中小企业从金融机构获得贷款非常困难。2000年，全国金融机构各项贷款余额99371亿元，用于农业和乡镇企业的贷款余额仅占10%左右。（2）国有银行收缩农村机构，农村信用社独立承担支农任务，而部分地区农村信用社由于历史包袱沉重，资金周转困难（3）资金从农村、农业向城镇、非农产业转移、漏出的问题。据全国农村固定观察点调查，农村信贷中的私人信贷占信贷总额的68.30%，占全国GDP比重30%多的乡镇企业，其贷款余额占全国贷款余额的比重不足5%，1999年全国金融机构新增贷款比上年增加18%，但乡镇企业贷款余额反而下降12%。

二、农民增收的路径选择：进行制度创新，统筹城乡制度

党的十六大提出：“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务”。所谓统筹城乡经济社会发展，从长远目标看，就是通过制度创新，建立与市场经济体制相适应的城乡一体化的经济社会秩序，解决制约农村、农业发展和农民增收的二元化制度障，促进农民收入增加，缩小城乡差距。人们一般把促进发展，增加收益的变革称之为制度创新。制度创新的目的，是希望新的制度安排能提高经济效率，或表现出更明显的制度绩效。无论是制度创新还是重建，其实质是实现制度公正并由此实现社会的公正。这既是制度文明的基本要求，也是制度建设的根本目的。公正的具有合法性的制度才可能为城乡协调发展提供可靠和持久的保障。新时期的城乡统筹的制度创新，以增加农民收入为中心，必须着眼于解决制约农村和农业发展、农民增收的体制性和结构性矛盾，给农民平等发展机会和国民待遇等方面取得重大突破，彻底改革传统经济社会体制下形成的城乡分离的各种制度[5]。

1、建立城乡统筹的户籍制度和就业制度，优化我国劳动力资源的配置，提高农业劳动生产率，促进农民收入的增加。我国城市户口与农村户口所承载的权益是不一致的，拥有城市户口的居民可以享有一系列福利保障待遇甚至特权，而没有城市户口的农村居民则不仅不能享有与城市居民同等的福利保障待遇，而且要承担比城市居民更重的税收和各种非税负担。这种城乡不统一的户籍制度，不符合市场经济公平竞争的原则。因此，必须按照国际惯例，建立城乡统一的以身份证管理为核心的人口流动制度，实现以居住地划分城镇人口和农村人口，以职业划分农业人口和非农业人口，使户籍登记能够准确反映公民的居住和职业状况。建立城乡统一的就业制度在现代市场经济制度下，城乡就业制度应是统一的。在城乡统一就业度下，劳动力在城市和农村的边际生产率和工资率应趋于均衡。但我国的就业制度明显城乡分割的，国家负责城市居民的就业安排（包括下岗再就业安置）和就业登记，而农村居民基本上处于自发就业状态。进城民工一般不纳入城市劳动就业管理体系，不能享受与城市职工相同的劳动保障等待遇。这种城乡不统一的就业制度，扭曲了劳动力的价格和供求信息，破坏了统一的劳动力市场，不利于劳动力在城乡之间优化配置。因此，要想统筹城乡发展，就必须打破计划经济体制下形成的利用行政手段将劳动力分割为城镇劳动力和农村劳动力、本地劳动力和外来劳动力的就业管理体制，统一城乡就业制度；实行城乡统一的就业、失业登记制度；规定农村居民在城镇就并落户后，在住房、参军、子女入托、入学等方面享受与当地城镇居民同等的待遇，履行相应的义务；取消限制农民工进城就业的不合理规定；取消针对农民工的不合法和不合理收费；整治恶意拖欠、克扣农民工工资的行为等。

2、建立城乡统筹的保障和教育制度，为农民增收体质和智力保障。实行城乡统一的福利保障和教育制度是世界各国通行的做法。城乡不统一的福利保障和教育制度既不公平，也阻碍了城市对农

村人口和劳动力的吸收。因此，要想统筹城乡发展，就必须尽快建立城乡统一的福利保障和教育制度，凡是城市居民享有的各种福利保障和教育待遇，农民也应同样享有。考虑到农民进城面临很多风险和不确定性，应规定农村居民在城镇就业并落户后，可继续保留原籍土地和山林承包权，并可享受原集体资产的收益分配，继续保留农村的宅基地使用权等。完善农村社会保障制度，要从中国农村的实际出发，坚持城乡一体化的政策导向，坚持分阶段、逐步完善的原则，坚持地区差异原则，加大政府对农村社会保障的投入力度，优先解决农民的基本生活保障问题，建立多层次的农村社会保障体系，逐步缩小城乡社会保障水平的差距，最终建立城乡一体化的社会保障体系。农村人口受教育年限短、农民教育负担重，这已成了当前影响农村发展和稳定的一个突出问题。要确保农村义务教育的健康发展。要大力加强农村义务教育事业的发展，把农村税费改革和完善农村义务教育管理体制有机结合起来，建立新的农村义务教育经费保障机制，减轻农民负担。让义务教育成为政府的义务。要通过建立城乡统一的教育和医疗卫生制度，消除在城乡分割制度下农村劳动力在获得教

[6]育、技能培训、健康与营养等人力资本投资方面与城市劳动力存在的巨大差别。

3、建立城乡统筹的税收制度，实现城乡税收义务平等，减少农民负担。目前正在进行的农村税费改革，虽然在一定程度上减轻了农民负担，但是这种改革还很不彻底，不符合现代税收制度的要求。现代税收制度的基本原则是对商品征税，产品进入市场就征税，不进入市场就不征税。而现行的农村税改政策包括对农民吃的口粮、留的种子、饲料都要征税，并且不扣除成本、费用，实际上是对全部农产品征税，不是对商品征税。据统计，目前我国农业商品量仅占农业产品总量的40%左右，等于无形中增加了农民60%的额外负担，这显然是不合理的，市场经济不能拿地租当税收。当今世界几乎所有国家都已经取消了专门面向农民的农业税，发达国家还采用补贴政策扶持弱势农业。如美国近十年对农业补贴达1900多亿美元，每个农户平均补贴3万至5万美元。2004年中央“一号文件”提出取消除烟叶外的农业特产税，同时逐步降低农业税税率，总体上每年降低1个百分点，直至完全取消，这就为最终实现城乡统一的税收制度奠定了基础。我国农业税占财政收入的比例很小，已经具备了取消农业税和反哺农业的条件。建议改征个人收入所得税，尽快建立城乡统一的税收制度，实现城乡税收义务的平等。

4、建立城乡统筹的财政制度，建立国家财政收入增量直接惠顾农民的经常性、制度性管道，为农民增收提供稳定的财政基础。加大政府公共财政投入，为农民提供公共产品，按照统筹城乡经济社会发展和深化财税体制改革的要求，加快建立完善的公共财政体制，把投入的重点放到农村，增加对农村的投入力度。要坚持城乡一体化的政策导向，改变重城市轻农村的支出政策，明确国家与地方各自的农村公共产品的供给职能，向城乡提供均衡的公共产品与服务。重点保证农村教育文化卫生事业、农民基本素质和基本技能的培训以及社会保障体系建设、交通、道路、水利等基础设施建设、传统农业的现代化改造、农业结构调整、农业园区、特色农产品基地建设、农产品防疫检测安全体系建设、农村敬老院、“百村示范、千村整治”、万顷绿化、农村能源利用等农业公益设施和生态环境建设等，均衡城乡经济社会发展水平。《农业法》规定：“国家逐步提高农业投入的总体水平。国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度。”为切实执行这一规定，政府应建立和健全较为规范的农业投入机制，加大对农业的投入力度和深度。这面对越来越激烈的农产品市场竞争态势、越来越高的农业增长成本情境下的必然选择。要进一步改革农业投融资体制，以法律形式约束各级政府对农业的投资行为，明确界定政府在农业投入上的事权和财权关系，确定政府对农业投入的来源渠道，按照公共财政的原则，逐步增加对农村公共设施的投入，增加对科技进步的投入，增加对农用工业的投入，增加对中低产田改造的投入。在经济全球化的背景下，还可以通过执行WTO规则中的绿箱政策，加大财政投入力度[7]。

5、建立城乡统筹的金融制度，满足农业、农村日益增长的资金需求，为农民增收提供稳定的金融支持。虽然金融制度几经改革，在贷款问题上，农民与市民、农村企业与城市企业仍存在着明显的不平等待遇，贷款难一直困扰农业和农村企业发展的一个重要因素。目前农村全部贷款只占金融机构总贷款余额的10%，与农村对GDP的贡献率不相称，信贷资金不足成为农村经济发展的瓶颈之一。加快农村金融体制改革，已成了当前推进“三农”发展的一个重要方面。从根本上解决当前我国农村金融中的突出问题，必须以促进农村金融市场的发展为目标，推行农村金融体制的整体改

革。要从农村实际出发，研究有利于增加农户和企业贷款、有利于改善农村金融服务的其他途径和办法，必须尽快解决农村资金短缺与农村资本非农化并存的矛盾，政策应当限制农村各项存款通过金融机构流出农村，应规定农村金融机构和非金融机构吸收的农村和农户的各项存款，主要用于农业、农村和农民发展。今后制定货币信贷政策，要更加重视城乡和地区间的协调发展。改革和创新农村信用合作社组织制度，创新农村金融机构的贷款方式，特别是推进小额信用贷款业务发展。在农村信用社改革中，应逐步提高对农村经济发展贷款的比重。统筹城乡信贷，让农民和农村企业也能顺利地贷到款。

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[7]、廖红丰.杜长乐.农民增收与财政支农政策的现实优化[N].农民日报,2004—5—2

2[8]、顾益康 统筹城乡经济社会发展加快农村全面小康建设[J].农业经济问题,2003(4):18－20

作者简介：廖红丰，男，湖南衡阳人，主要从事三农理论研究。在《科技导报》、《贵州财经学院学报》、《农业经济》、《江汉论坛》、《浙江经济》、《甘肃社会科学》、《华南农业大学学报》、《中国农业教育》、《价格月刊》等国家核心杂志发表二十余篇论文。

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