关于广东省佛山市统筹城乡发展情况的考察报告
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关于广东省佛山市统筹城乡发展情况的考察报告
构建城乡一体化发展新格局对策研究课题组
一、佛山市基本情况
佛山地处珠江三角洲腹地，下辖禅城、南海、顺德、高明、三水五个县级区，总面积3848.49平方公里，常住人口595万人。佛山是著名侨乡，岭南文化的发源地之一，是广东改革开放的核心地带，2007年被评为全国两岸四地城市综合竞争力第9位城市，2008年获选“中国十大最具幸福感城市”之一。
佛山的产业结构以制造业为主，形成了家用电器、纺织服装、陶瓷建材、装备制造、电子信息、食品饮料、塑料制品等十大主导优势行业，制造业增加值占全市GDP的64%。2008年，佛山市人均国内生产总值突破1万亿美元，城镇居民可支配收入22494元，农村居民人均纯收入9656元，经济总量居广东省第3位，仅次于广州、深圳，居全国所有大中城市第11位。
佛山市自主创新体系建设走在广东省前面，建立了“一区六园”的国家级高新技术产业开发区和一批省级研究院、国家级质检基地等公共研发平台，创新能力居全国第七位。在社会事业发展方面，佛山市率先成为广东省首个教育现代化试点城市，率先普及高中阶段教育、推行城乡免费义务教育，建成了“五网络一中心”的社会安全网络（即社会保障和救济网络、社会治安防控网络、社会公共安全网络、抗击自然灾害网络、防范和处置群体性事件网络，以及以110为平台的公共安全应急处置中心）。
二、佛山市统筹城乡发展的主要做法
为了加快城乡统筹发展，2004年，佛山市制定出台了《关于加快农村工业化、城镇化和农业产业化建设的决定》、“佛山农村工作五十条”及《关于户籍管理制度改革的决定》、《建立全征地农村居民基本养老保险补贴制度的实施意见》等首批9个配套政策文件，按照统筹城乡社会发展和率先基本实现现代化的要求，坚定不移地推进工业化、城镇化和农业产业化，促进农村富余劳动力向二、三产业和城镇转移，进一步完善农村土地管理制度，规范农村集体经济管理，扩大农民就业渠道，建立农村社会保障体系，深化农村税费改革，让农民充分享受城市化成果和城市文明，确保农村社会稳定和经济社会繁荣。
（一）以消除城乡二元体制实现共同富裕为目标，城乡一体化发展新格局初步形成大力推动农村工业化、城镇化和农业产业化，城乡一体化发展新格局初步形成。
一是统一城乡户籍管理。从2004年7月1日起，将佛山市“农业户口”、“非农业户口”、“自理口粮户口”统一登记为“佛山市居民户口”，并实现市内居民户口网上自动迁移，打破了城乡“二元”户籍管理“壁垒”，实现了城乡户籍“一元化”管理模式，消除了城乡居民享受平等待遇的体制性障碍，保障了“同城生活、同城便利”。
二是统一城乡规划。按照建设组团式现代化大城市的要求，树立大规划理念，将农村建设发展纳入城市发展总体规划，将城镇规划延伸到农村，实行城乡一体化规划。
三是统一城乡低保标准。从2007年1月起，以区为单位，统一了城乡居民最低生活保障补助标准。目前禅城区、南海区、顺德区低保标准为每人每月350元，三水区、高明区每人每月310元。
四是统一城乡居民基本医疗保险。2007年6月，按照“覆盖城乡，应保尽保”的原则，将参加农村居民基本医疗保险制度的人员以及未纳入城镇职工基本医疗保险制度范围的人员全部纳入“居民基本医疗保险制度”。2008年7月1日起，实行居民门诊基本医疗保险制度，将门诊基本医疗费用纳入保险范围。
五是统一城乡劳动力管理。全市建立统一开放、竞争有序的城乡一体化劳动力培训就业机制，健全完善市、区、镇（街道）三级劳动保障管理服务机构和市、区、镇（街道）、村（居）委会四级城乡一体化的劳动力市场信息服务网络、城乡一体化的培训服务平台，从机构、政策、培训、劳务信息多方面为失业农民提供就业保障。
六是统一城乡义务教育。基本实现了以区为主的城乡一体化教育体制，并按照“全市统一规划，城乡同步实施”的原则，从2006年秋季起，全面实现了12年城乡免费义务教育。
七是统一城乡公共基础设施。加大城乡公共基础设施建设力度，农村通电、电视、电话通信、邮政等网络覆盖率均达到100%，自来水普及率96.91%，村道路硬化率99.79%。
（二）以农村股份制改革为重点，农村综合配套改革向纵深推进
大力推进农村综合配套改革，有效激发农村经济社会发展活力。
一是完善农村土地管理制度。制定出台了《佛山市深化征地制度改革的意见》和《佛山市试行农村集体建设用地
流转实施办法》，加快农村土地制度改革。第一，统一补偿标准。按照各区经济发展水平和土地位置等实际情况，将区内集体土地分成一至三个片区，以区统计部门和农业部门分类统计的前三年单位面积土地的综合平均年产值作为计算土地补偿费和安置补助费的标准。土地补偿费和安置补助费的计算直接与被征用土地的面积和地类挂钩。第二，规范征地程序。结合省政府批准的征地制度改革方案，简化征地审批程序，可以由市审批的不再报省审批，可以由市国土资源局审查的事项不再报省、市政府审查。例如镇一级土地利用规划确定的，城镇建设用地范围内不涉及征地的农用地转为建设用地，由市政府审批，涉及征地的，由市政府审批农用地转用、再报省政府审批征地。征地方案事前广泛听取被征地单位和农民的意见，如果当事人对征地的补偿标准或安置方案提出听证申请，要按照《国土资源听证规定》组织听证，充分保障被征地农民对征地的话语权与参与权。第三，多种渠道安置被征地农民。实行留用地办法，即按征地面积10%左右的比例给被征地的村集体划留建设用地，发展集体经济。留用地性质根据被征地村集体意见确定，既可转为集体建设用地，也可一并征为国有；以土地换社保。通过土地出让收入、地方税收留成和地方征地费用留成等部分筹措资金，采取政府、集体、个人各负担一部分的原则，为征地农民购买社会保险。第四，界定征地范围，严禁滥用征地权。参照国土资源部制定的《划拨用地目录》区分公益性项目和经营性项目。列入该目录的认定为属公益性项目，原则上只有公益性项目才能实行征地。经营性项目（房地产用地除外）原则上不实行征地。第五，农村集体建设用地和国有建设用地“同权、同地、同价”。第六，明确集体建设用地流转必备条件。必须符合经依法批准使用或取得的农村集体建设用地使用权，必须符合土地利用总体规划和城市、镇村建设规划，必须有土地权属证书，界址必须清楚、没有权属争议。二是大力推进农村股份合作制改革。主要发展四种农村股份合作制经济，即：社区型土地股份合作制，特点是以原社区集体经济组织所有的、发包给农民的土地入股，组建新的股份合作组织，实行统一规划、经营和开发。目前，佛山市共有土地股份合作组织2354个，占全市股份合作经济组织的76.5%；入股土地面积146.5万亩，占全市的87.4%；经营性资产股份合作制，特点是将原社区集体经济组织所有的经营性净资产入股，股份量化到人，组建新的股份合作组织。目前，佛山市共有这种股份合作组织290个，占全市股份合作经济组织的9.4%；入股资产净值26.96亿元，占全市的52%；综合性股份合作制，特点是把原集体所有的存量资源性资产（即土地）和经营性资产全部价值化到人，入股新组建的社区股份合作组织，实行股份合作经营的形式。目前，佛山市共组建综合性股份合作组织433个，占全市的14.1%；入股土地面积21.1万亩，占全市的12.6%；入股资产净值22.48亿元，占全市的43.4%；单项土地股份合作制，特点就是以农民承包土地入股，组建新的股份合作组织，由股份合作组织对外招商经营，农民除得到股份分红外，还可以成为外商的农业工人，赚取劳务收入。
三是加快农村财务管理制度改革。引入中介组织规范农村财务管理，中介组织服务费用由镇政府负担。目前，全市引进中介组织规范农村财务管理的体制改革工作已经基本完成，586个村（居）、3833个组共5751盘账已经完成了账目移交工作，2007年6月，佛山市被评为全国村务公开民主管理制度创新提名奖。
四是积极推进并镇（街道）、并村工作。有计划地实施“并镇”、“并村”、“并校”和“镇改街”、“村改居”，有计划地撤并面积45平方公里、人口4万人以下的建制镇，撤并面积小于1平方公里、居民300户以下的村，纳入中心镇规划范围的村委会改设社区居委会。通过城镇布局调整带动教育、卫生、文化等公共事业布局的调整，提高资源配置效率。
（三）以旧村居改造示范村居建设为抓手，农村人居环境不断改善
以旧村居改造示范村居为新的突破口，着力改善农村居民的生产生活环境。首批122个示范村居全部完成了总体规划，101个村居完成了控制性详细规划或修建性详细规划，26个村居已建成农民公寓。同时，大力推进村居旧物业改造工程和渔民住房解困工作。
（四）以现代精细农业为方向，农业农村经济持续稳定发展
明确以现代精细农业为发展方向，调整优化农业产业结构，大力发展有区位优势、适应城市和出口市场需要的优质、高效农业，基本形成了近郊以叶菜、花卉为主，远郊以水产、瓜菜为主，山区以水果、畜牧为主的区域产业带，形成了种植业、水产业、畜牧业三大支柱产业三足鼎立的格局。大力推进现代农业园区建设，海峡两岸农业合作实验区架构初步形成。
（五）以农村社会事业发展为突破口，城乡一体化进程不断加快
一是不断完善农村卫生服务体系建设。制定出台《佛山市农村卫生站医生补贴实施办法》，从2008年开始对全市农村卫生站医生按照每个行政村补贴到人，每人每年补贴1万元的标准予以补贴，从制度上解决了乡村医生承担公共卫生工作的经费补贴问题。
二是健全农村社会救助体系。制定出台《建立和完善农村居民社会救助体系的实施意见》，以农村最低生活保障为基础，健全完善了农村五保供养、特困居民子女教育救助、居民住房救助、法律援助等七项农村社会救助制度。三是实施全征地农村居民基本养老保险补贴制度。征地后人均集体性质农用地面积（不含林地）低于所在区人均农用地面积三分之一的村（组）内，年满16周岁，未参加城镇职工社会保险的农村集体经济组织成员（在校生除外），均纳入补贴范围。全征地农村居民基本养老保险费由区、镇（街道）两级财政及农村集体经济组织负担，区、镇（街道）财政分别按10％～30％的比例补贴，村（居）、组集体经济组织负担40％～80％，所缴费用不要农民自掏腰包。四是稳步推进“十好”和谐文明村居创建活动。建成全市首批80个“十好”和谐文明村居，禅城、南海、顺德三区给予每个村居每年财政扶持不低于20万元，高明、三水两区不低于15万元。
三、佛山市统筹城乡发展经验对我区构建城乡一体化发展新格局的启示
佛山市位于广东省，处在改革开放的前沿，其在城乡经济社会发展一体化方面的许多做法具有创新性，值得我们学习和借鉴。
一是推进城乡一体化发展，必须解放思想、大胆创新。党的十七届三中全会提出了加快构建城乡一体化发展新格局的战略任务，市委提出了要在全国率先构建城乡一体化发展新格局，实现这个目标，推进城乡均衡发展，不能满足于在统筹城乡发展方面已经取得一些成绩，必须进一步解放思想、更新观念，勇于创新、大胆实践，特别是在工矿废弃地开发利用、农村集体建设用地集约利用和农村土地承包经营权流转、沟域资源综合利用开发以及生态建设等方面，吃透各种政策精神，只要政策没明文规定禁止的，就是我们可以创新实践的，学会善于抓政策机遇、善于利用政策、用足政策，在落实好功能定位、涵养好生态环境的同时，加快城乡经济社会一体化发展。
二是推进城乡一体化发展，必须统筹城乡发展规划。要打破旧的思维模式，从思想意识中首先破除城乡“二元分割”的观念，定规划、谋思路始终从全区一盘棋角度出发，不再有城乡概念。要制定产业发展布局、土地利用、基础设施和公共服务体系建设、教育布局、人口发展、社会管理等城乡协调发展规划，将农村综合发展纳入全区整体规划之中，推进城市基础设施、公共管理和服务等延伸至农村，提升农村综合发展水平。
三是推进城乡一体化发展，必须激活农村土地资源。土地是农村发展的最宝贵资源。要最大限度地激活农村土地资源存量，积极开展“宅基地换楼房”、“土地换社保”以及宅基地入股、民居集中开发经营等试点工作，探索农村集体建设用地集约化利用模式，搭建社会资本进入平台，拓展农村发展空间。要制定工矿废弃地开发利用规划和相关配套政策措施，鼓励集体自建旅游服务基础设施或者采取转让、入股、租赁、置换等多种方式，引进社会资本开发建设，发展高端产业。要按照占补平衡、镇域或沟域统一调控的原则，将位置偏远、不利于开发利用的工矿废弃地指标，调控集中到镇中心区或沟域集中开发利用，推动人口向镇中心区集中、产业向沟域集中。要加强农村土地承包经营权流转平台建设，加大农业项目对外招商引进力度，吸引社会资本参与农业产业结构调整，配合旅游业的发展需求，大力发展有机农业、精品农业和观光农业，提升农业综合效益。
四是推进城乡一体化发展，必须加快农村集体经济体制改革。加快推进农村集体经济管理制度改革，实现集体资产从共同共有到按份共有，探索土地股份合作制、农民专业合作社等新型农村集体经济有效实现形式，是激发农民群众发展集体经济的主体意识和农村发展内部活力的必然需求。要加快制定我区农村集体经济管理体制改革方案，整体规划，分类推进。要对农村集体经济现状进行全面调查摸底，引进中介组织开展清产核资和集体经济组织成员界定工作，为推进改革做好准备。要在新城规划范围内乡镇、小城镇和重点镇，全面推行集体经济产权制度改革，将经营性资产、资源股份化，发展社区综合股份制，切实保障农民群众在推进城市化进程中的经济权利；在重点沟域的村庄，鼓励引导农民以土地入股，发展土地股份合作制，激发农民发展新型农村集体经济的积极性和创造性；在农业基础较好或者具有旅游文化资源的村庄，鼓励农民以土地承包经营权入股、房屋入股、资金入股、劳工入股等，成立专业合作社，发展多种形式的股份合作制。
五是推进城乡一体化发展，必须加快发展农村集体经济。发展壮大农村集体经济是促进整个农村经济快速发展，维护农村社会稳定，增加农民收入的有效措施。佛山市城市化进程之所以快速推进，关键是农村集体经济实力较强，不但能够解决农民的就业问题，还能够承担公共服务和公益性设施建设维护任务。要对全区农村可开发、可利用资源进行调查摸底，制定发展壮大农村集体经济的政策意见，依据资源秉赋和特点，明确不同村庄集体经济发展的思路和方向。要转变财政资金投入方式和重点，将有限资金投入到农民专业合作社、社区股份制等新型农村集体经济组织上，引导农村集体经济管理体制改革，使政府资金发挥最大经济效益。要发挥财政资金的杠杆作用，以政府投入吸引社会资本参与，激活农村和农民自有资金存量。要改进镇村干部考核评价体系，将集体资产增量和集体经济发展成效纳入镇村干部考核，建立健全村干部待遇保障机制，增强村干部发展集体经济的责任心和紧迫感。
六是推进城乡一体化发展，必须建立城乡统筹的社会保障体系。要健全完善城乡一体的劳动力就业培训服务体系，建立区、镇（街）、村（居）三级劳动就业服务指导站，村（居）设专职就业指导员，从职业技能培训、市场岗位需求、就业岗位推荐、法律援助等方面，提供全方位的服务和指导，推进农民就业向非农领域转移。要加快教育布局调整，整合优质教育资源，推进集中办学、规模办学，改善农村、社区职业教育硬件条件，提升义务教育质量和水平。要加大农村困难群众危旧房改造力度，在重点镇和小城镇推行宅基地换楼房试点工作，着力改善农民群众生活条件。
七是推进城乡一体化发展，必须健全公共财政“三农”投入稳定增长体制。在基础设施建设、公共服务体系、社会事业发展投入上要重点向农村地区倾斜。要建立支农资金统筹使用机制，整合各口、各个渠道的支农资金，统一使用管理，集中力量办大事，提高财政资金支出效益。要明确财政资金投入重点，将有限财力投在农村基础设施、社会事业发展、社会管理和公共服务体系建设上，通过改善农村发展环境促进农村产业发展。要发挥财政资金的杠杆作用，完善财政资金贴息、担保政策规定，引导金融机构加大农村信贷投入力度、社会资金投向农村。要创新财政资金投入方式，重点投向农民专业合作社、社区股份制等新型农村集体经济组织，作为集体股份参与农村集体经济发展，同时采取以奖代补、以奖代投、先建后补等方式，鼓励引导农村和农民利用自有资金建设新农村，激发农民主体意识。要健全支农资金监督检查机制，深化乡镇财政管理体制改革，强化财政资金支出环节管理，健全财政投资评审制度，加强财政投资支出绩效评估，定期开展财政支农资金专项检查，确保财政投资取得成效。
