郑州市人民政府关于印发郑州市城中村改造规划土地拆迁管理实施办法(试行)的通知_郑州市人民政府公报
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郑州市人民政府关于印发郑州市城中村改造规划土地拆迁管理实施办法（试行）的通知
信息类别：2004 公开方式：主动公开 发布时间：2004-04-05 00:00:00 SEP阅读工具 s92及gd格式的文件请用SEP阅读工具打开
郑政〔2004〕35号
各区人民政府，市人民政府各部门，各有关单位: 现将《郑州市城中村改造规划、土地、拆迁管理实施办法（试行）》印发给你们，望遵照执行。
二○○四年四月五日
郑州市城中村改造规划、土地、拆迁管理实施办法
（试行）
为积极推进城中村改造建设工作，根据《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国土地管理法》、《郑州市城市建设拆迁管理条例》和《郑州市人民政府关于印发郑州市城中村改造规定（试行）的通知》（郑政〔2003〕32号）等有关法律、法规规定，结合我市城中村改造的实际情况，特定本办法。
一、规划管理
（一）城中村改造范围 郑州市区建成区内的城中村，包括中心组团、西部组团、东南部组团、北部组团。具体范围由市人民政府公告。
（二）城中村改造规划管理原则
坚持统一规划、合理布局、综合开发、配套建设、突出重点、逐步改造的原则。
（三）城中村改造规划的编制和审批 1．城中村改造总体规划的编制及审批
市城市规划行政主管部门应会同市国土资源、建设、市政 等部门及区人民政府，依据城市总体规划、分区规划编制城中村改造总体规划，并报经市人民政府批准后，作为指导全市城中村改造工作的依据。
2．改造详细规划编制及审批
（1）各区人民政府应依据城市总体规划和城中村控制性规划设计条件，以村庄为单位，组织编制控制性详细规划，报市城市规划行政主管部门审核批准后，作为城中村改造分期实施的依据。
（2）由转制后组建的股份制公司或村集体经济组织或参与城中村改造建设的房地产开发商委托规划设计单位，以城中村改造控制性详细规划为依据编制城中村改造修建性详细规划，报市城市规划行政主管部门审核批准后实施。
（四）城中村改造规划编制的要求
1．规划的编制应按照《城市规划编制单位资质管理规定》委托具有相应资质的规划设计单位进行。2．总体规划的编制必须从实际出发，根据郑州市城市发展的需要，对城中村的布局进行合理的安排。其主要内容包括：城中村改造开发模式、建设用地布局、各项建设的总体安排和分期实施改造的建议。
3．控制性详细规划应按照《城市规划编制办法》、《城市规划编制办法实施细则》要求的内容进行编制，除依据国家规定的强制性内容外，还必须明确以下内容：
（1）城中村改造的用地范围；
（2）根据拆迁安置人口、户数以及该城中村在城市中的区位等因素，合理确定的拆迁安置用地性质和规模；
（3）根据城市总体规划要求，合理确定的其余用地性质和规模。（4）根据城市总体规划、分区规划确定的城市公共设施、公共绿地、公共停车场等基础设施布局。
4．城中村修建性详细规划的编制，应以控制性详细规划为依据，注意与开发建设项目相结合，要达到国家规定的规划编制深度要求。
（五）城中村改造居住区的规划设计应按照《城市居住区规划设计规范》进行编制。有关住宅日照标准、容积率、建筑密度等强制性内容应严格按照《中华人民共和国工程建设标准强制性条文（城乡规划部分）》的有关规定执行。同时，应合理规划停车场、公共绿地以及中小学、托儿所、幼儿园、社区服务中心等公共服务设施。
（六）城中村改造过程中的新建、改建、扩建项目，应严格按照经批准的城中村改造详细规划进行。对未编制城中村改造详细规划的村庄，城市规划行政主管部门不得为其办理规划审批手续，土地、房管部门不得为其办理土地使用、房产登记手续。
（七）市城市规划行政主管部门应当加强城中村改造建设的统一规划管理，严格按法定程序办理“一书两证”规划审批手续，要对规划实施情况进行监督和定期检查。
（八）未列入改造范围的市区其他村镇的规划建设用地，应按照有关法律、法规规定办理手续。
（九）城市综合行政执法部门应加大对城中村和规划控制区域内违法建设的查处力度，保证城中村改造规划和城市整体规划的实施。
二、土地管理
（一）市人民政府公告界定的市区范围内列入改造的城中村的土地按国有土地进行管理。
城中村国有土地利用要符合城中村改造总体规划。
（二）村集体经济组织兴办的二、三产业等工商企业生产用地，土地使用权依法按现状用途确认给城中村转制后组建的股份制公司或现村集体经济组织。
该类土地使用权需要补办土地出让手续的，经市人民政府批准，可按协议出让方式办理。土地出让金经市土地行政主管部门核定后，由市财政部门收取，全额用于城中村基础设施建设和村民社会保障。
（三）村集体经济组织兴办的学校、基础设施、公益事业等公益性用地，其土地使用权按划拨方式依法确认给该公益性或事业性单位。
（四）符合城中村改造总体规划的村民宅基用地或直接用于安置村民的居住用地，其土地使用权按划拨方式确认给合法使用人。需要按出让方式处置的，可以按协议出让方式办理，土地出让金经市土地行政主管部门核定后，由市财政局收取，全额用于城中村基础设施建设和村民社会保障。
（五）已被其他单位和非本村村民个人使用的村集体经济组织的土地，符合城中村改造总体规划要求的，由土地行政主管部门依法办理用地手续。不符合城中村改造总体规划要求的，应予拆迁，房屋由拆迁人按重置建安价结合成新给予补偿，土地退还原村集体经济组织。
（六）非村集体经济组织投资参与实施城中村改造，符合总体规划的经营性用地，按招标、拍卖、挂牌出让方式办理，土地出让金由市财政局收取，全额用于城中村基础设施建设和村民社会保障。
（七）城中村改造异地建设需要的土地，由市土地储备库统一供应，也可采取置换方式予以保障。
该类土地应当采取招标、拍卖、挂牌方式供地的，由市土地交易中心按招标、拍卖或挂牌方式出让。
（八）城中村改造涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用手续，并对承包经营者的损失给予适当补偿。
三、拆迁管理
（一）依照市人民政府公告，转按国有土地管理的城中村，其拆迁管理以《郑州市城市建设拆迁管理条例》及有关政策规定为依据。
（二）拆迁人与被拆迁人在正式签订拆迁补偿安置协议前，其拆迁补偿安置方案必须由村集体经济组织或转制后组建的股份制公司召集村民大会或股东大会，按照民主集中制的原则讨论通过。拆迁补偿安置方案应该在村内公示。
（三）城中村的拆迁补偿安置方案应载明货币补偿和产权调换两种方式的具体补偿标准，供被拆迁人自由选择。
（四）村集体经济组织或转制后组建的股份制公司可以选择自行筹集资金改造建设城中村，也可以选择房地产开发商参与投资改造建设城中村。
采取自行改造建设的城中村，可在符合城中村改造建设规划要求的前提下，结合本村实际，自主确定和实施其拆迁补偿安置方案。
采取房地产开发商参与投资改造建设的城中村，房地产开发商可以根据本企业的承受能力，按照自愿互利的原则，同村集体经济组织或改制后组建的股份制公司协商确定和实施其拆迁补偿安置方案。
（五）参与城中村改造建设的房地产开发商，在与村集体经济组织或转制后组建的股份制公司商议城中村改造建设拆迁补偿安置标准时，可以参照下列原则确定其拆迁补偿安置方案：
1．被拆迁人选择货币补偿方式时，其合法宅基地上被拆除的住宅建筑面积，228平方米以内按房地产市场评估价给予货币补偿；超过228平方米的部分按照建筑安装造价结合成新给予货币补偿。
2．被拆迁人选择产权调换补偿方式时，每处合法宅基地按228平方米的新建住宅面积予以安置；实际拆除面积不足228平方米的部分，由被拆迁人按照新建住宅建筑安装造价补齐差价；实际拆除面积超过228平方米的部分，由拆迁人按照建筑安装造价结合成新给予货币补偿。
被拆迁人如果不同意上述产权调换办法，可以选择按实拆房屋的市场评估价计算购置新建住宅面积的办法。
3．每处合法宅基地原则上按一个基准建筑面积安置，该处宅基地在268平方米以上，并且其家庭已经分户，可以按两个基准建筑面积安置。分户的有效时间应在2003年11月1日以前，分户家庭的户主应为原户主的直系亲属，同时不得小于18周岁。
4．拆迁补偿安置方案中，应明确要求安置房的集中安置和楼层差价计算办法等项内容。
5．拆除城中村集体经济组织的商业用房、办公用房、生产用房和其他用房，拆迁人与被拆迁人可参照估价机构的估价结果协商签订拆迁补偿协议。
6．改造建设的城中村涉及被拆迁人搬迁或临时安置的，其搬迁补助费和临时安置补助费标准按照郑州市人民政府城市建设拆迁管理办公室和郑州市物价局《关于郑州市城市建设拆迁搬迁补助费和临时安置补助费等标准的通知》（郑拆管字〔2003〕12号）执行。
7．拆除城中村房屋以外的其他附着物的补偿办法，拆迁人和被拆迁人可以按照《河南省实施（土地管理法）办法》（1999年9月24日河南省第九届人大常委会第十一次会议修订）的有关规定，由拆迁人与被拆迁人协议约定。
8．2000年8月9日以后未经市规划、建设等部门批准建设的住宅，按照违法建筑处理，拆迁时一律不予安置补偿。
（六）城中村的改造建设必须依法办理拆迁许可证手续。
（七）拆迁人和被拆迁人可以委托有专业资质的估价机构对拆除房屋及其用地进行价格评估，其评估结果可以作为分析拆迁补偿安置成本的依据。
（八）拆迁人或被拆迁人对估价机构的估价结果有异义时，可以按照建设部建住房〔2003〕234号文印发的《城市房屋拆迁估价指导意见》规定程序申请复核、鉴定。
拆迁人、被拆迁人就拆迁安置补偿标准达不成协议的，可以向市人民政府城市建设拆迁管理办公室申请裁决。
（九）拆迁人与被拆迁人在签订拆迁补偿安置协议后又发生争议的，经双方协商仍不能达成一致意见时，有争议一方可以向人民法院提起诉讼。
（十）本办法未尽事宜，由各区政府和开发区管委会根据郑政〔2003〕32号文件规定，结合本区实际，研究制定相应政策。关于城中村改造安置模式的若干思考 1270
城中村是指在城市建成区内，在原农村居民点范围内形成与周边城市环境构成鲜明反差的，以原农村居民“一户一栋”为基本特征的特殊居住区，也称作都市里的村庄。建区以来，路桥街道大量土地被征，用于城市道路、公园及相关市政配套设施建设，据统计建区以来共征用土地6000多亩。大量土地征用使得一些农村村落变成了城中村，这些村功能混乱，居住用地、工业用地、商业用地等相互交叉，新旧住宅参差不齐，致使公共活动空间缺乏，建筑景观杂乱无章，市政和公共配套设施不足，出现了消防通道、水、电及下水管道等设施难以负荷等问题和环境卫生恶劣、社会治安复杂、安全隐患较多等现象，也成为城市管理与建设的死角。城中村有大量存在，严重影响了路桥城市综合竞争力的提升、城市功能的发挥和城市现代化的推进，城中村改造势在必然。
在城中村改造中，首先碰到村民建房安置模式问题，选择较好的安置模式对于推进路桥街道城中村改造，尽快提高村民居住质量，提升城市形象有着重要意义。笔者认为选择“政府主导、市场运作”的安置模式是现阶段城中村改造的最佳模式。
一、“城中村”改造的现有模式
当前，我区的城中村改造工作尚处于探索起步阶段，就部分村庄现阶段改造模式来看，主要有以下三种做法：
1、政府包干模式。这种模式主要由各管委会或镇（街道）负责统一建设村民安置用房，按旧房拆迁量、人均面积确定安置价值和面积，以低于成本价提供给村民，并按人均1.5万元的标准给村民解决社保问题，解除农民的后顾之忧。同时村集体享受征地面积8%村留地政策。这种模式优点是村民在获得较多眼前利益的同时，较好地兼顾了长远利益。缺点是建设管理难度大，管委会及镇街道既是建设业主，又要承担部分监督管理职能，需要大量的专业人才；在大范围强势推进中更容易造成农民与政府部门之间的矛盾。而且这种政府包干模式其资金平衡也只能立足于大范围长时间的动态平衡，若大面积推广会出现阶段性的资金和人力资源短缺问题。
2、委托开发模式。这种模式主要是将推行“立改套”所节约的安置地、村留地通过挂牌方式低价出让给房产商，房产商在支付拆迁征地费用的同时，按人均面积免费向村民提供安置房，并向村集体提供少量的小区临街商业用房。这种模式的优点是农民眼前利益明显，以土地换住房；安置房建设管理简单，由房产商建好后交付给农民，有关部门不直接参与建设，只承担监督职能。缺点是难以兼顾村民的长远利益，如村集体保留地今后的增值收益归开发商所有，村民不能享受。而对政府来说，由于节约的安置地、村留地挂牌出让后，经房产商开发面向社会销售的那部分房产不仅增加了市场房产供应量，对房产市场有一定冲击，并直接减少了政府潜在的住宅用地拍卖供应量，使政府土地出让金收入减少。政府虽然没有直接投入资金，但实质上政府是通过出让巨大利益给村民和房地产开发商来推动此项工作，因而这种模式不宜大范围推广，在实际操作中，政府必须合理引导和严格控制，以避免开发商为了一味追求经济利益，而损害村民和城市的长久利益。
3、自建公助模式。其主要内容是“土地统征、资金统筹、专项补助、自主建设”，即村提出申请，镇街道审核，根据村核定建房用地，按比例留足集体用地，其余土地由政府一次性统一征用；在统征土地中选择合适地块，分阶段拍卖，筹集专项基金；按标准对统征土地及安置地上房屋拆迁费、小区配套费、村民养老保险费、小区规划设计及各项报批费用等实行专项补助；在统一规划、设计、报批、管理的基础上，实行村民以幢为单位联建联管（或由村委会牵头进行较大规模的建设），建设费用和质量自负，村委会统一进行小区配套设施建设（由监理单位和村民质量监督组进行双重监督，并进行预算，公开招投标和事后审计），按幢验收合格后按户发放土地、房产证。这种模式的优点是有利于调动各方面工作积极性，实现分工协作，形成合力，减轻政府的建设资金压力和拆迁阻力。缺点是受制于村集体经济和村民实力，改造周期较长，在村民意见难于统一的情况下，会出现议而不决、久拖不决最后不了了之的可能，在实际操作中，由于村集体缺乏开发建设的经验，往往会降低改造品质。
从上述三种改造模式可以看出，政府、村集体和开发商在不同的改造模式中所扮演的角色各有侧重。但作为城市的经营者，政府必须参与到城中村的改造工作中来，通过其杠杆作用，均衡各方利益。政府在改造过程中要掌握主动权，加大政府监控力度，实行政府调控与市场运作相结合，是突出土地集约利用与建设用地调控。政府主导型这种模式并不是要政府出资改造，而是强调政府在改造过程中所起的宏观调控作用。但在改造初期，政府也可以出资用于市政设施及一些公共设施建设，其主要目的是从公众利益出发，保证开发时序上的合理性。
二、代建和回购模式是政府主导、市场运作的有益探索
当前，我省沿海一些城市在城中村改造中推出了代建与回购模式。在这两种模式中，政府成功地引入了开发商（代建商）的参与和建设，在自身条件有限的前提下，确保了城中村建设在投资、质量、工期等方面均取得了较好的成绩。笔者认为，在我区实施城中村改造时，代建与回购两种模式不失为政府主导、市场运作的好办法。
1、代建模式的特点
代建即由相应资质的开发商代理建设开发并收取适度酬金（管理费）的安置模式。目前应用较少，较适应于新成立的开发区，政府公务较多而精力有限，作为业主尚缺开发方面经验。这种模式里开发中的一切事宜由代建商总代理，包括计划立项、规划许可、建筑审批等，造价经审计后据实报销，相当于EPC承包模式（也称项目总承包模式）。
代建模式的主要步骤有：①政府公布拟建工程情况（包括质量与工期要求、代建管理费率范围等），以及对投标人在各方面的资质要求。②按照《中华人民共和国招标法》及相应的法律、法规，采取公开招标方式，确定入围的投标人。③按约定的评标方式，开标时随机确定一个基准分（如招、投标代表人摸一子取平均分），各投标人的管理费率报价以基准分为满分来打分，最高者为中标人。④中标人即代建商与业主（一般是政府下属的经济实体公司）订立代建合同，组织开展勘测、设计、施工、监理等工作。⑤代建商在竣工且前期物业成立后，将代建工程移交给政府。⑥业主按合同约定支付进度款，并按代建商的中标管理费率支付管理费。
代建模式的特点和利弊：
（1）业主的组织协调工作量小，但合同管理难度较大。由于业主只与代建商签订合同，合同数量少，使得业主的组织管理和协调工作量小，这也可发挥代建商多层次协调的积极性，但由于合同条款不易准确确定，容易造成较多的合同纠纷，因而合同管理难度较大。
（2）有利于控制工程质量。由于代建商与各施工单位之间通过合同建立了责、权、利关系，对于工程质量，既有施工单位的自控，又有代建商的监督管理，从而增加了工程质量监控环节。
（3）有利于缩短建设工期。
（4）对代建商而言，责任重、工作量大。不仅需要外部环境协调，还需要做好项目参与单位之间的协调，因此需要具有较高的管理水平和丰富的实践经验。
（5）由于代建模式中采取的是成本加酬金合同，这类合同中，业主需承担建设中实际发生的一切费用，也就承担了项目的全部风险，而代建商由于无风险，其报酬往往也较低，因此，这种模式的最大缺点是业主对工程总造价不易控制，代建商也往往不注意降低建设成本。
2、回购建设模式的特点
采用回购模式目前较为常见，这里政府将拟建项目的土地使用权采取拍卖和招标方式，由开发商买入并按要求建设住宅、商铺及公益设施等，建成后政府再向开发商以原先约定的回购价全部（或大部分）回购。它与代建模式的最大区别是建设资金为企业自筹，企业在拍卖或招标时必须根据回购价和自身的计划建设成本确定自己对宗地的竞买价。
回购模式的主要步骤如下（以拍卖为例）：①公告出让土地的位置、建设的质量与工期要求、建成后的回购比例或价格等。②拍卖土地使用权，由各竞买人加价竞买，最后以最高出价者中标。③开发商与政府签订回购合同，并按政府提供的初步设计图纸（有些工程已进行到施工图设计），在工期内完成建设投资。④工程验收合格后由政府按约定方式回购。回购模式的特点和利弊：
（1）一般在土地使用权出让时为带方案拍卖，具体建设内容以规划部门提供的规划条件书和规划方案为准，其建设内容基本上不存在可变性，这要求政府前期工作准备充分，至少要做好方案规划论证，因而政府工作量相对较大。
（2）开发商需要有较大的资金实力。
（3）由于回购价固定或基本固定，一定范围内的工料价格上涨风险将由开发商承担。
（4）开发商的利润点主要在于成本节约上，因此能督促其加强项目管理，重视对工程投资、进度方面的控制。
（5）政府的经济收益明显，一方面，在前期拍卖土地中能收到一笔土地出让金，可用于前期费用或进一步用于其它项目建设地块的拆迁、开发；另一方面，如果采取拍卖方式，在众多的参拍企业中由价高者得，而同时回购价固定，这就在很大程度上保证了经济收益。因此，这种模式更接近市场化。
3、两种建设模式的比较
代建与回购两种模式中，政府都成功地引入了开发商的投资与建设，与以往由政府自己建设或直接委托开发商建设相比，提高了政府工程的公开性、公平性与公正性，也使建设项目在投资、工期、质量等方面受到了更好的控制。对开发商而言，在目前开发商品房竞争激烈、销售存在较大市场压力的情况下，代建与回购模式则对他们产生了较大的吸引力，一方面利润虽然不高，但较为稳定，更无资金回笼风险，另一方面，能扩大开发业绩与市场影响，培养队伍，有利于今后企业的资质晋升。另外，由于这两种模式采取了市场化方式运作，质量上得到保证，并配以到位的物业，也使回迁村民得到了实处，因此在总体上是种三赢的局面，可加以肯定。
三、代建与回购模式的两个前提
根据我国国情，城中村改造运作中的资金来源目前还是政府投资。因此，无论是代建或回购中由拍卖方式产生的开发商，他们均需要在政府交付净地的前提下并按约定的标准建设开发，所以政府必须先解决好这二个前提，才能接下去让开发商（代建商）完成以后的“一揽子工程”。
前提一：制定建设标准和取费标准
建设标准由城中村改造工作领导小组办公室制定，应严格参照国家强制性条文，并结合城市实际，对规划技术中的住宅容积率、绿化率、日照间距、标准层与车库层的层高、小区智能化系数及配套公益设施标准等进一步明确。
现阶段我国房屋开发建设中收费项目众多，手续繁杂，标准不一。因此，政府对改造工程建设中的土地勘测费、白蚁防治费、人防费、墙改费、审图费、放样费、测桩费、管道煤气、有线电视费等取费作统一的优惠标准，在其它手续费用上也要明确该免的免，该减的减。
前提二：按时完成征地与拆迁工作
由于城中村改造工程建设多基于原村庄或农田上，房屋拆迁与农作物损失是不可避免的，如果不处理好，就会影响开、竣工日期，既容易引起开发商（代建商）与政府的矛盾，也会延迟广大村民的回迁安置，直接增大政府开支，甚至引发社会的不安定。因此，在代建与回购工程公示前，政府应做好这些前期征地与拆迁等工作。
四、对代建和回购模式的一些建议
代建模式或回购模式，不同程度地存在着代理问题，故新的模式也需要在制度上加以不断完善。
1、加强对建设工程的监督。政府要借助管理、审计等单位的力量，及时有效地对建设项目的进度、质量、投资等进行监控。
2、政府（业主）自身要重视诚信，及时按合同支付进度款或住宅回购款。
3、保护企业的适度利润。正确处理好投资、质量进度三者的关系，制定合理的代建管理费率（一般为建设总投资的2—5%）和回购价格，确保工程质量和进度。
4、重视限额设计。所谓限额设计就是按照设计任务书批准的投资估算额进行初步设计，按初步概算造价限额进行初步设计和施工图设计。在整个设计过程中，要做到技术与经济的统一；在建设与投资中，引入价值工程理念，重视寿命周期成本分析。
5、保障农民工利益。在代建模式中，政府与代建商签订代建合同时也要签订廉政责任书，并要其交纳廉政保证金，代建商与施工单位、材料商之间在正式合同之外的小合同或承诺现象要防止和杜绝。代建中的工程款要专款专用，决不能挪作他用，民工工资要及时兑现，以保障民工权利。
6、对工程合同价的探讨。在回购模式中，由于整个工程的合同总额已经确定，因此重点是正确预见今后出现的各种风险，如物价波动、恶劣气候、地质地基条件困难及其它规划、设计方面的变更等等，这些风险中哪些是合同总价包括的范围，必须明确规定，以使开发商对回购工程总开支做到心中有数，能有效控制资金的使用。在代建模式中，为避免代建商企图获得更多的代建管理费而对成本不加控制，应采取成本加奖罚确定的合同价，即首先确定一个目标成本，然后根据工程实际成本支出情况另外设定一笔奖金，当实际成本低于目标成本时，代建商除获得实际成本与管理费外，还可根据成本降低额得到一笔奖金，如果等于或高于目标成本，则无奖金。此外，对超过合同价的上限时，还要处以一笔罚金。
7、对政府组织城中村改造工程建设投资公司的探讨。城中村改造工程建设中，目前最紧缺的是一支既会运作（通过土地收储和投放达到增值以求工程建设资金平衡或实现赢利）又懂工程的专业队伍，而各镇街道都组建一支专业队伍不可取。建议区政府成立一支既会运作又懂工程的专业队伍，各镇（街道）在具体实施中主要负责监督管理职责，其它事宜可委托这支专业队伍实施。
（作者系路桥街道办事处主任）
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