成都市与昆明市统筹城乡发展比较研_成都市城乡统筹问题

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《成都市与昆明市统筹城乡发展比较研究》咨询报告

成都和昆明作为西部地区的省会城市，在统筹城乡改革发展的过程中，双方都在诸多领域进行了探索和实践，积累了各具特色的经验，也都存在着不足。尤其是成都市被国务院确定为统筹城乡发展综合配套改革试验区，取得了显著的成效。我们课题组在分别对成都市和昆明市统筹城乡发展的理论创新、政策创新和实践创新的实际作了深入调研后，对两地的统筹城乡发展的发展进程作较为全面的对比分析比较，特别是对如何学习和借鉴成都市的成功经验，以推进昆明市和云南省统筹城乡发展及城乡一体化建设的步伐，作如下分析和建议：

一、成都市与昆明市城乡一体化建设的条件、做法和目标比较

（一）成都与昆明在城乡一体化建设中的基本条件比较

1、成都市和昆明市均为西部省会城市，具备了一定的发展基础和统筹实力。2007年成都市实现地区生产总值3324.4亿元，人均生产总值达26527元；昆明市2007年实现地区生产总值1393.69亿元，人均生产总值达22578元。成都市2008年GDP同比增长12.1%，昆明市增长12%，均呈快速增长态势，虽然两市人均生产总值相差也不是太大，但成都的城市规模和经济实力总体大于和强于昆明。

2、成都的自然条件比昆明相对较好，昆明统筹城乡发展的难度相对较大。成都的城乡统筹发展及城乡一体化建设是在1.24万平方公里、以平原为主体的区域内进行，统筹城乡的改革和探索更多地体现为大城市带大郊区，城市和农村人口基本相当。昆明市所辖8县5区1市2.1万平方公里的土地总面积中，有88%是山地和丘陵。落后的北部5县区占全市土地面积的57%，人口占全市的34.9%，但地区生产总值和财政收入仅为全市的6.39%和

5.27%，并且还集中了全市80%的贫困人口。

3、成都市的影响和示范效应大，昆明市的改革发展在加速。成都作为国家统筹城乡综合改革配套试验区，既享有国家给予的政策扶持，又是“创新机制和体制”的平台，可以充分利用国家赋予的权利，在统筹城乡发展中大胆创新，向体制机制要潜力、要动力、要能力，已经在实践中积累了相当丰富的城乡统筹综合配套改革经验，对全国的影响和示范效应大。昆明市委在仇和为班长的带领下改革发展思路清晰，速度加快、力度增大，成效明显。

4、成都市统筹城乡发展覆盖全市，昆明市统筹城乡发展的区域则相对集中。成都市城乡一体化建设是“全域”成都，统筹范围覆盖整个成都市。昆明的城乡统筹发展及城乡一体化建设主要是在占地面积约为6738平方公里（大约占全市土地面积的1∕3）的滇池流域，与成都的大城市带大郊区相比，滇池流域地区是云南省政治、经济、文化中心和交通枢纽，是全省最发达、人口最集中、城市化水平最高的区域，流域内产业集中度高，县域经济整体实力较强，在工作开展方面具有一定优势

（二）成都市与昆明市统筹城乡发展中的主要做法比较

1、成都市统筹城乡发展及城乡一体化建设的主要做法

成都市的统筹城乡发展和推进城乡一体化建设，是以城乡规划一体化为先导，以“三个集中”为核心，以“四个建设”为重点，以破除城乡二元结构、谋求城市与农村同发展共繁荣为目标。

（1）以城乡规划一体化为先导，确立全域成都的发展格局。成都统筹城乡规划，从市到区（市）县、再到乡镇，到村、社区和农民集中居住区，实现了城乡规划全覆盖，把1.21

1万平方公里幅员面积作为一个现代化的都市区来统筹发展。并把规划作为龙头和基础，作为科学发展和依法行政的基础。

（2）以“三个集中”为核心。一是加快工业向园区集中，促进资源集约、环境保护和新型工业化的要求。二是引导农民向城镇转移集中，促进农民生产方式的转变，引导农民向二先产业转移就业。三是推进土地向规模经营集中，提高土地资源的效率和效益，加快现代农业发展。

（3）以“四个建设”为重点，着力进行农村产权制度建设、基础设施建设、公共服务建设、基层民主政治建设，构建保障城乡一体化实施的体制机制。为统筹城乡发展城乡一体化建设提供制度保障。

成都市城乡一体化五年的实践，加快了城乡的协调发展。2007年，工业增加值的集中度达到63.5%，城镇化率提高到了63%，共流转农用地235.6万亩，全市2000亩以上集中成片的粮食规模经营面积达2.6万亩，新建农村专合组织1911个，培育规模以上农业产业化龙头企业615家，联系带动农户135.2万户。全市农民人均纯收入达到5642元，城乡差距缩小到2.6比1，比全国的3.32：1少了0.72个百分点。

2、昆明市城乡一体化建设的探索与实践

（1）把统筹城乡发展与建设现代新昆明发展战略结合起来。进行了区划调整和撤并乡镇工作，从行政架构上保证统筹城乡发展的顺利进行；针对昆明区域差别大的特点，将14个县（市、区）划分为“领跑、助跑和跟跑”三大板块，来加快城乡发展并缩小城乡差距。

（2）以滇池流域为城乡一体化先行先试地区，实施七个方面的统筹任务。选择综合实力较强，基础设施条件较好，城市化程度较高和区域发展相对均衡的滇池流域核心区2920平方公里作为先行先试地区，辐射带动全市6738平方公里地区的城乡一体化发展。具体制定了七个方面的一体化任务：推进城乡规划一体化、推进城乡生态建设和环境保护一体化、推进城乡产业发展一体化、推进城乡基础设施一体化、推进城乡就业和社会保障一体化、推进城乡社会事业一体化和推进城乡机制一体化。

（3）实施“三三四”的统筹发展思路。加速“三化”化解“三农”问题的进程。即：工业化化农业靠农业产业化龙头企业，城市化化农村靠劳动力转移，市场化化农民靠土地流转。抓好“三个方面”向农村延伸的工作。即：公共基础设施向农村加快延伸、社会保障制度向农村加快延伸，公共服务体系向农村加快延伸。实现“四个集中”。即：工业向圆区集中，商铺向市场集中，居住向小区集中，先富起来的农民向城市集中。

昆明市经过几年的努力，总体上呈现出了城乡经济融合加快、城乡要素流动加快、城乡体制改革加快发展的态势。2007年人均生产总值达到22578元；城镇居民人均可支配收入12083元，扣除价格因素后实际增长6.1%；农村居民人均纯收入4003元，扣除价格因素后实际增长7.1%，出现了城乡差距在缩小，农民收入超过城镇居民的态势。

（三）成都市与昆明市统筹城乡一体化建设的发展目标比较

1、成都推进城乡统筹发展及一体化建设的目标设想

成都市按照“1年启动，3年取得新突破，5年开创新局面，10年基本实现总目标”的要求分步推进实验区建设。通过10年左右的努力，使工业集中度达到80%，城市化率达到70%，土地规模经营率达到75%，经济社会实现跨越发展，城乡差距明显缩小，现代城市和现代农村和谐交融的新型城市形态初步形成。（城乡差距明显缩小是指城镇居民收入稳步增长，农民人均年收入增长10%以上，城乡居民收入比缩小到二比一。经济社会实现跨越发展是指全市地区生产总值突破万亿元，比去年翻两番。人均生产总值达到8.2万元。财政收入突破三千亿元，经济实力和活力明显增强）。

2、昆明统筹城乡发展及城乡一体化建设的目标设想

以滇池流域2920平方公里为核心区，辐射带动辖区6738平方公里地区，用6年时间即

到2013年，基本建立城乡一体的经济社会发展管理体制运行机制；城乡空间资源得到优化配置，产业布局合理，工业向园区集中、农村人口向城镇集中、土地向规模经营集中取得突破性进展；城乡基础设施不断完善，生态环境状况明显好转，城市化水平显著提高；城乡居民充分就业，各类社会保障全覆盖，教育、卫生、文化等公共服务设施实现基本均衡，人民生活水平大幅度提高；初步形成城乡一体化格局，为在全市消除城乡二元结构打下坚实基础。

综上所述，成都的统筹城乡一体化建设是抓住“三个集中”这一核心问题来展开并全面推动，同时注重城乡一体化的体制机制的建立与完善；而昆明的统筹城乡一体化建设则是以先行先试来突破，以“三化”化解“三农”问题，同时注重抓好生态城市建设等。二者都体现了从自身实际出发，各具特色的改革发展思路。

二、在统筹城乡发展中昆明与成都相比存在的不足和挑战

比较的目的是学习成都市的长处和经验，找出昆明市的差距和不足，加快昆明市统筹城乡健康发展。

1、成都的统筹城乡发展及一体化建设是“全域”成都的大概念，即“成都全域城乡一体化”。而昆明市城乡统筹发展和城乡一体化建设范围显得小，主要集中在滇池流域部分区县，是在全省经济实力最强的4区1市2县开展，而全市最需要以城带乡的经济实力相对较弱的6县1区统筹城乡发展进展缓慢。

2、成都的统筹城乡发展及一体化建设在土地流转方面有较快的进展，目前在试点的基础上已全面进入确权颁证和搭建交易平台的实际操作阶段。确权颁证主要是对农村集体土地所有权、农村集体建设用地使用权、农村土地承包经营权、农村林权和房屋所有权进行确权登记，明确产权，颁发证书。并且在市县都建立了土地流转交易市场。而昆明这些工作实际尚未全面开展，因此在土地征用、流转、农民融资、土地规模经营和发展现代农业中都存在许多实际困难。

3、成都市的统筹城乡发展及一体化建设出台了符合成都实际的相关的政策，形成了一系列配套文件。如：《中共成都市委成都市人民政府关于推进统筹城乡综合配套改革试验区建设的意见》、《成都市集体建设用地使用权流转管理暂行办法》、《集体土地所有权和集体建设用地使用权登记有关问题实施意见》、《成都市农村土地承包经营权登记管理办法》、《成都市农村土地承包经营权流转管理办法》、《成都市集体建设用地使用权流转市场管理办法》、《五市（县）农村产权制度改革确权颁证工作步骤》、《成都市乡镇党委书记公推直选试行办法》、《成都市乡镇党委书记罢免试行办法》、《成都市乡镇党委书记民主评议试行办法》、等。而昆明目前尚缺少类似统筹城乡发展、城乡一体化建设的配套性文件，这就使得滇池流域统筹区内各部门在具体操作中带来了一定的难度，影响了工作的快速推进。

4、昆明市在城乡一体化建设中还面临着一些较为严峻的挑战。主要表现在：推进城乡一体化的体制机制障碍；基础设施尤其是生态环境建设投入严重不足；产业布局不合理，集中发展程度较低，工业园区的集聚效果还未体现；滇池流域环境保护与开发矛盾日益突出，生态环境破坏严重，生态系统脆弱；农村集体经济组织经济基础薄弱，社会保障程度低，需要转移就业的农村富余劳动力规模大；“城中村”数量多且改造难度大，农村居民在思想意识、思维方式、生化习惯、行为方式等方面与城市相比还存在较大差距。

三、进一步促进昆明统筹城乡一体化建设的对策建议

1、提高认识，加强领导，抓紧抓实。统筹城乡发展是中央在新时期破解三农难题，维护社会稳定，实现国家长治久安的重大战略。包括了政治、经济、社会、文化和党的建设全部内容，是具有根本性和全局性的工作。应作为一把手工程抓紧抓实，做到认识到位，责任到位，工作到位。为深入推进统筹城乡发展，协调和解决统筹城乡发展中存在的问题，需要一个强有力的、具有权威性的工作机构，建议在现有的昆明市推进滇池流域城乡一体化工作协调领导小组的领导下，成立昆明市统筹城乡发展委员会（目前领导小组仅在市发改委下设

办公室）。统筹城乡发展工作委员会既是市委的工作机构，又是市政府的工作机构，列入市委工作机构序列，主要负责全市统筹城乡改革和发展的相关工作。

2、以规划一体化引领城乡经济社会发展一体化，制定和实施覆盖全市城乡的科学规划。要以规划为龙头和基础，打破城乡规划分割的局面。鉴于昆明市城乡差距大和发展不平衡的现实，建议在滇池流域率先一体化的基础上，制定包括经济实力相对较弱的6县1区在内的统筹发展规划，统筹内容包括城镇体系规划、农村空间布局规划以及城乡产业发展、土地利用、城乡基础设施建设、社会事业发展、生态环境保护等专项规划，形成了城乡统筹、相互衔接、全面覆盖的规划体系和监督执行体系，加大对落后地区的扶持和带动。按照“规划先行、高点起步，以人为本、生态优先，以城带镇、以镇促村，城乡一体、全面发展”的要求，坚持城乡联动，实现共同繁荣。

3、以农村土地产权制度改革为突破点，鼓励农民探索多种形式的土地流转模式。“三个集中”实质是解决统筹城乡发展中的人、地、财三大问题，难点在于土地集中。要建立“农民自愿、依法有偿、政府引导、市场调节”的土地承包经营权流转机制，对迁入城镇定居，自愿放弃承包地的农民，经集体经济组织成员（代表）大会讨论同意，可用集体经济组织收益给予补偿；引导社会资本参与农村土地承包经营权流转，领办或联办农业企业，着力打造一批千亩以上的生产基地；鼓励农村集体经济组织推行土地承包经营权规模流转。对于稳定转移到城镇工作和生活的农民，倡导以转包、转让为主；对于在城镇就业不稳定、仍基本依赖土地为生的农民，倡导以中短期出租为主；对于依靠土地谋生的农民，倡导在专业大户、专业合作社和龙头企业等带动下，探索集中整治土地、自愿互换土地、股份合作等多种适度规模经营形式。对通过土地整理新增的土地及“四荒”地，由集体经济组织统一流转，也可跨区域流转其他集体经济组织的土地。规模经营的收益归集体经济组织成员共同所有。在土地流转基本条件不具备，土地仍是农民收入主要来源的地方，充分发挥种养大户、购销大户、农业龙头企业、农民专业合作社等经营主体作用，在家庭承包经营的基础上，通过统一产前、产中、产后服务，逐步实现规模经营。

4、深化农村产权制度改革，开展并加快确权、登记、颁证工作。这是保护农民利益和推进农村土地流转的带有根本性的基础性工作。确定农村土地家庭承包关系的长久不变，是实现农村土地使用权依法有序流转的基础和前提。要对农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、农民土地承包经营权、林权和房屋所有权进行确权登记，明确产权。首先明确界定集体资产主体为三级所有：村民小组成立由村民自愿组织的集体经济合作社，行使最基本的集体土地所有权；集体经济组织和现有村民小组、村民委员会剥离，村民以其所有权或使用权收益股份入股成立组集体经济组织合作社，众多的集体经济合作社组成村集体经济组织合作联社；乡成立农村集体资产监督委员会，主要行使集体资产的监督权。产权主体明确后，集体经济合作社在调查摸底的基础上，向村民进行确权公示，最后由有关的政府部门登记颁证。同时，培育土地流转中介服务组织，搭建流转平台。从目前县乡（镇）的实际情况来看，可以依托县乡（镇）农经站（所）作为土地流转的中介服务组织，掌握农村土地的流转动态，收集发布本地区的土地供求信息；规范土地流转程序，指导办理土地流转的相关手续，协调处理流转各方的关系；建立健全并管理好土地流转的档案资料；及时调处土地流转纠纷，依法保护流转双方的合法权益。

5、扶持农民专业合作社加快发展，加快现代农业发展和新农村建设。统筹城乡发展需要产业支撑和充分发挥农民的主体作用。农民专业合作社在引领农民参与农业产业化，实行专业化、标准化生产，开展规模化、品牌化经营，开发建设优势产业和特色产业，增强农民运用现代物质技术装备的能力，提高农业组织化程度和农产品竞争力等方面发挥了积极作用。要按照“服务农民，进退自由，权利平等，管理民主”的基本要求加快发展。加大对农民专业合作社的扶持力度，一是要加大项目扶持力度；二是要加大对民族地区、边远地区和

贫困地区的农民专业合作社财政补助力度；三是要加快出台金融支持政策；四是要落实税收优惠政策。

6、建立城乡统一的户口登记制度，降低农民工落户门槛。以城带乡的关键在于解决吸纳农村的富余劳动力，并让农民平等的享受市民的待遇。应尽快在全市范围内取消农业户口、地方城镇户口，改为按实际居住地登记户口，并统称“居民户口”。实行户口迁移条件准入制，市区户口准入基本条件为有合法固定住所和稳定职业。同时，应降低农民工落户门槛。对四类优秀农民工率先可以在昆明就业地落户，即在昆明市获得县（区）以上党委、政府、农民工工作领导小组、流动人口工作领导小组表彰嘉奖或授予荣誉称号的；取得技师以上职业资格证书的；取得高级工职业资格证书，在就业地工作并连续缴纳社会保险费满两年的；带高新技术成果在江苏创办企业或实施转化的。

7、解决农民户籍变市民后能够平等享受到城市教育、医疗、养老、就业培训、最低生活等社会保障。政府要从注重城市基础设施建设向注重改善民生的转变，使政府投融资向城乡教育、文化、卫生、体育等事业延伸，促进社会事业均衡发展。可考虑把农村和城市低保作为一个有机统一的整体加以谋划，逐步实现建立城乡一体化社会救助体系的目标。一是就近安排其子女入学，并继续享受农村义务教育“两免一补”政策；二是由区劳动和社会保障部门对失业劳动者免费提供职业技能培训或创业培训、就业指导和职业介绍，符合条件的可享受小额担保贷款、就业再就业援助等政策；三是根据不同情况保证农民变市民人员的基本养老保险；四是农民变市民人员符合城镇低保规定的可纳入城镇居民最低生活保障。

8、推动农民向市民转变，全面提高农民素质。城乡统筹是重大而深刻的社会变革，不仅涉及到城市与乡村的融合，经济与社会的转型，资源和环境的变化，而且涉及社会生活各个方面的深刻变迁。其中，非常重要的方面，是农民向市民的生活方式、思想观念、交流方式、人际关系及社会活动等方面转型。近年来，昆明市部分区域，特别是城乡结合部，由于城镇扩建，一大批农民转变为市民，尤其是物质条件的转化非常迅速，他们的居住环境与城镇居民几乎完全一样。但在乡村的社会结构文化氛围、生活方式被打破后，这些由农民转变为市民中有相当一部分人，在思维方式、思想意识、生活习惯、行为方式上与城镇居民还有很大差距。一部分农民由农村居民到城镇居民转化的缓慢和滞后，势必影响到城镇环境、人文氛围、社会治安、文化体育、就业再就业等一系列问题的顺利解决。鉴于此，需要要下大决心、花大力气通过教育、感化、熏陶等多种形式，向刚成为城镇居民的农民“灌输”现代城市的思维方式、思想意识、生活习惯、人文氛围、行为方式，推动农民向市民转变。

9、推行乡镇党委书记公推直选试点，加强群众对领导的评议和监督。实行“群众民主推荐、党员直接选举”为主要内容的乡镇党委书记公推直选，可以改变过去单靠组织任命的方式，将基层干部的选举权、监督权和罢免权交到了广大党员和群众手里，能够有效地促进干部对群众负责的责任心，使农村基层干部能够主动听取群众的意见，接受群众监督，促使工作方式和作风得到根本性的改变。有利于加强农村基层民主政治建设，完善农村基层治理结构，构建在党的领导下社会组织广泛参与的乡村治理机制，让农民增强自主意识，发挥主体作用。还可推行区（市）县党委常委会、全委会、政府常务会的“三会”开放制度，吸引普通党员群众参与决策，并将“三会”开放向乡镇、街道延伸，拓宽开放层面，扩大公众参与。对干部的考核中积极引入社会评价，全面引入民主测评、民意调查、述职评议等，形成了“下评上、民评官、基层评机关”的社会化评价机制。

执笔：李敏修改定稿：周龙弟