现行户籍对我国城市化的影响（版）_影响城市化的因素

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甘 肃 政 法 学 院

题目：

论 文 设 计二 元 户 籍 制 度 对 中 国 城 市 化 的 影专业行政管理学号201121210131姓名牛宝山指导教师郭老师完成时间：2013年4月-1-响

二元户籍制度对中国城市化的影响

摘 要：我国现行户籍制度是我国计划经济的产物，曾经在维护社会稳定、促进经济发展

方面发挥过积极的作用。但是随着改革开放的进一步深入，滥觞于农业社会和计划经济的传

统户籍管理制度明显适应不了时代的需要，它与快速发展的市场经济体制格格不入。在中国

现行的户籍制度下，农民无法离开家乡到城市工作，除了在家务农，没有别的选择。户籍制

度严格限制了农村居民迁往城市以及农转非，阻碍了农村剩余劳动力的空间转移，延缓了城

市化进程，从而致使我国的城市化水平一直偏低，客观上伤害了大批民众尤其是广大农民的感情。

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一、.现行户籍制度制约了大城市扩张和小城镇发展

在城市化进程中，大城市扩张和小城镇发展是城市化的重要表现。户籍制度使农民身份

转换受到严格的限制，导致大城市扩张受阻，小城镇发展困难重重。

第一、农民身份转换受到严格限制，大城市扩张受阻。城乡分割的户籍管理制度是实

现农民身份转换的核心问题，它人为地把城乡人口划分为彼此分割、极不平等，且很难逾越的两大社会阶层，把农民禁锢于乡村土地之上，拒之于城市大门之外。这就严重阻碍了城乡

一体化市场经济体制的形成和发展，使人这种最活跃的生产要素难以实现最佳配置，不利于

我国农业人口城市化的顺利进行。即使已入城市生活，工作多年的的农民仍然被排斥在城市

人口的范围之外，并且城里人对农民有一种根深蒂固的偏见，对进城农民缺乏包容之心。附

加在城市户口的各种特权和福利待遇，使得城市户口不断增值。不少城市企业单位招用人员，对城里人和乡下人是两种政策，两副面孔。特别是在一些大城市，不仅仅限制农村外来人员

落户，而且对就业和相关的子女入学教育、卫生、保健防疫等问题采取了差别政策，阻碍了

农村劳动力的流动，客观上起到了不利于城市化发展的作用。虽然这几年户籍制度有了一定的松动，但效果不明显，流动到城市的农民工到城市后仍然受到“名亡实存”的户籍制度的限制而无法融入到城市的社会经济组织内，不得不在体制外生存。生活在同一环境中的农民

和市民受着差别极大的对待计划经济时而面对这一情况，为城市建设做出贡献的农村人口却

无能为力。

第二、小城镇发展困难重重。在我国城市化道路上，基本的改革方向是推进小城镇建设。

小城镇是指发展规模较小、社会要素集中程度较低、以从事非农性经济活动为主、社会综合功能较弱的社区，是农村地域性经济、政治、文化中心。小城镇在区域城镇体系中的基础性

地位和在区域经济发展中的特殊区位，决定了小城镇非农性的社会经济活动往往与周围农

村、农业和农民存在着密切的联系。2001年10月1日国务院批转公安部的《关于推进小

城镇户籍管理制度改革的意见》正式实施。这一重大举措意味着在中国两万多个小城镇有固

定住所和合法收入的外来人口均可办理小城镇户口，横亘在中国城乡之间40多年的户籍“藩

篱”即将被逐步拆除，农民成为城镇居民已不再是梦想了。但是，随着一系列改革政策的实

施，其实际结果却没有取得人们所期盼的成效。笔者认为一个重要原因是户籍制度让农民担

心政策不稳，害怕被收回责任田。农民进城门槛多，受城镇中第二、三产业发展环境压力的影响过大。一些地方一方面制定优惠政策，以户口“农转非”吸引农民进城。另一方面，对

第二、三产业收费项目越来越多，导致进城从事个体经营的农民难以承受各种费用而放弃在城镇的机会。地方政府一般只允许“农转非”，不可以“非转农”。随着城市规模的不断扩大，用地需求也相应增加，农村的大量土地被征用，而农民土地及房屋补偿是以户口为标准的，原来征地范围内在户口迁到城市里的人员就得不到相应的补偿。农村户口被重新附加了一部

分城市户口所不具有的特殊利益，导致潜入城镇的农民无法安心从事生产，出于利益的考虑，有些人要求将户口迁回；还有一些人想将户口迁往农村以便享受农民建房的政策。另一个原

因是小城镇服务功能弱，滞后的农业和农村工业使农民的收入增长空间极为有限，很难产生

对第三产业产品和服务的需求，因此，数千万农民仍然涌向大城市打工。

二、.现行户籍制度导致农村人口无法享受平等的待遇

由于户籍制度的影响，农村人口进入城市，却享受不了城市的待遇。城市政府出台了

各种规定限制农民的就业领域，附加在城市户口上的社会保障功能农村人口也无法享受。

第一、就业机会在各项公民权利当中，就业权无疑是一项最根本、最重要的权利。由

于歧视性的就业政策及主观条件的限制，农村流动人口在就业机会的竞争中处于劣势。为了

保障城市常住人口就业，许多城市政府都出台了地方性法规，规定外地人就业的行业和种类，限制用人单位使用外地工，并且时不时采取清退外地工的办法。从而排斥外地人的就业和谋

生，实现对外来人口控制。在北京和上海这样的大城市，都由政府制定了种种规定，明确规

定许多工种是不许他们从事的。因此，他们事实上是被排斥在城市的主流劳动力市场之外的。

进入城市的农民，没有从事投资经营的成本、没有必要的技能，具备的只有劳动力。他们只

能从事非技术性的工作，“脏、苦、差、累”的活，这些被城市人视为“下等”的职业。流

动农民工在职业流动中，前次职业的业绩不能积累，各次工作的相关性弱，社会地位上升途

径单一。因此，再次职业流动后地位上升的较少，所谓发展也无非就是频繁地更换工作，他

们要提高社会地位更是难上加难。外来民工的收入福利待遇和职业提升阶梯与城市居民存

在差别。同工不同酬、同工不同时、同工不同权限向普遍存在。歧视性的就业政策使民工很

难找到工作，抑制了农村劳动力的自由流动，不利于形成城乡统一的劳动力市场。

第二、社会保障 现行的社会保障都是以户口为前提的。各个地区由地方财政支持的社

会福利保障体系，包括医疗、养老、失业保险、最低生活保障等都是与户口向挂钩的。现行

户籍制度把我国公民划分为农业人口与非农业人口，使我国城乡统一劳动力市场始终没法形

成，一些流动人口进城后因无法获得合法身份，被排斥在城市保障体系之外。如城市安排待

业人员，分配房子、生活消费补贴都以户口为前提，没有户口就没有工作，就享受不到福利

补贴。即使是进入城市多年已改变身份的农民，仍然被排斥在城市管理体制之外，享受不到

市民福利保障待遇，使其与生活在同一空间、工作在同一单位的城市市民存在着身份与地位的差距，难以融入城市社会，缺少归宿感。虽然近年来户籍制度有所松动，但只是具有较高

素质的人或专业人才才能进城落户，这与放开小城镇户籍与农民市民化要求还很不适应。为

城市发展起到积极作用的民工，隔离于城镇保障制度之外，成了城市中最脆弱的群体和“末

等公民”。他们没有最低生活保障线和失业保障，如果无法工作或没有工作，他们只能挨饿

或回到农村去；他们生病需要治疗时，根本无法享用到医疗保障的好处，所以只能有病不治

或使小病变大病；对于住房，民工更是无法奢望拥有，他们没有住房供积金，只能租房或住

在非常简陋的棚屋里，生活环境非常作，而又没有完善的工伤事故保险，因而频频发生的工

伤事故常常对他们造成致命的打击。

第三、进城农民子女受教育的权利 二元户籍制度使城乡教育资源严重分割，民工子女

在城市中读小学要交各种费用，收入菲薄的民工根本无力为其支付昂贵的教育费用。中国的农村劳动力持续流动到现在，第二代移民（即民工子女）的教育问题浮出水面，越来越突出。

据估算，目前我国外来流动人口中学龄儿童有20万。据报道：江苏省南京市有外来人口70

多万，约有2-3万民工子女处于义务教育的适龄阶段，而南京能让这些民工子女就学的学校

和办学点只有几十所（全都是小学），这些小学只能吸纳2000多名民工子女，教育资源的供

需缺口非常大。为了解决民工子女上学难的问题，国家有关部门已出台了一些暂行办法，但

实际效果不明显。因为我国义务教育事业由地方政府负责，分级管理，教育经费由地方政府

负责筹措，并按户籍学生人数下拨，学校招收学生与户籍挂钩。外来民工没有城市户口，民

工流入地政府不愿意为民工子女支付教育经费，流入地学校不愿意接收没有户口的孩子。为

了让孩子有书可读，民工们只得勒紧裤腰带，省吃俭用给学校交纳高额的“借读费”或“教

育补偿金”，对绝大多数属于低收入阶层的民工来说，要交纳这笔费用无疑是一道不可逾越的障碍，结果民工子弟只能到那些收费低廉的民工子弟学校去读书。但民工子弟学校的整体

教学质量令人担忧，这类学校中不少是未得到当地政府批准和承认的“黑户小学”，其办学

不规范，教学水平很低，教学设施不足，条件简陋，消防、卫生、安全等问题突出。当然还

有一些民工子弟根本无学可上，永远失去了接受义务教育的机会，成为失学儿童，形成新的文盲。这样不仅增加了农民工的成本,还会导致恶性循环。

三、户籍制度导致大量劳动力滞留在农村，剩余劳动力转移受阻

城市化是以农村人口向城市迁移和集中为特征的一种历史过程。一方面强调人口的地

域转移，另一方面强调生存方式的城市化是人类生产方式和生活方式由乡村型向城市型转化的历史过程。

第一、农村剩余劳动力转移受阻。人是第一因素，而户籍制度制约了人的积极性，使

人的精神状态消极而低落，影响了劳动力的优化配置。户籍制度是管理住户和人口的制度，它包括多项内容。其中掌握和控制住户与人口的迁移是这一制度长期以来的内容。通过严格的户籍制度来干预劳动力的迁移和流动是我国自50年以来实行这项政策的基本初衷。恶劣；

很多民工在高危险行业和场所工在户籍制度的约束下，我国农村剩余劳动力长期得不到有效的转移，大量的农村剩余劳动力被束缚在土地上，形成隐性失业者。据农业部测算，我国现

有的农业剩余劳动力总数达1.2---1.5亿，并且在1996—2000年间由于农用耕地的减少和农

业劳动生产率的提高，每年还可能产生600多万的剩余劳动。随着我国经济体制由计划转向

市场，户籍制度与新体制的矛盾日益突出，并且日益成为我国现代化进程衷的障碍。其弊端

主要表现在两个方面：一是户籍制度阻碍了劳动力的自由流动，大量的剩余劳动力滞留在农

村，造成我国城镇化滞后于工业化，从现代化国家已经走过的历史看，工业化与城市化是同

步的。但我国长期实行的计划经济体制和城乡分割的户籍制度，使城市化大大落后于工业化

进程。例如：在1990年，我国工农业总产值已占77、7%，但城市人口占全国总人口的比

例只是26%。而同一时期，发达国家如日本城市人口比重达到75%，美国为68%，拉美国

家城市人口比重甚至增到71%。中国城市化水平连亚洲32%的平均水平都不到。二是户籍

制度造成城乡分割，阻碍了农村剩余劳动力向城市转移，使农村人口负担过重的状况无法改

变，间接阻碍了传统农业向现代农业转化,于户籍制度的存在，使传统农业摆脱不了沉重的人口负担，以致平均产出仍小于人均边际产出，投资引诱不足，因此传统农业也无法向现代

农业转化，最终二元经济结构得不到改善。

第二、制约了农民生活方式的现代化。城市化进程是各种经济资源的特定区域聚集的过程，也是农村人口不断向城市转移，转变其生活和生产方式的一个动态过程。城市化水平的高低，不能只看在城市里生活的人口数量，还要看他们的生活水平提高了没有，他们的生

活是否具有城市应有的性状。在传统户籍制度的制约下，大量劳动力滞留在农村，由于农村

教育资源相对匮乏，基础不扎实，所以农民的科学文化知识水平和城市市民比起来有相当的差距，农产品商品化程度不高，社会信息反映灵敏度不高，导致农产品价格下跌，农民收入

增长缓慢，城乡收入差距不断扩大，潜在的消费需求不能转化为现实的有收入支撑的消费需

求。大量的富于人口滞留在农村，其消费观点、消费习惯、消费模式都很难在短时间内发生

根本性的改变。村的其它基础设施和城市比起来更有相对劣势，具有分散状态的高成本和高

价位特点，这更加限制了农民对电信、电力、自来水、文化、教育产品等现代消费品的使用。

传统生活方式和理念延缓了商品的生产、流通、交换、消费和再生产的正常循环周期度阻碍

经济发展和城市化进程的表现。

第三、制约了农民生产方式的现代化进程。简单地说，生产方式的现代化就是指社会

生产机械化、产业化和信息化的一个系统过程。在户籍制度形成的二元结构中，传统的耕作

方式和条块分割的农村土地所有形式不利于农业大型机械的推广使用。农村劳动力分散在广

大的农村，从事传统的农业和手工业，很难形成规模效益，发挥产业链和产业化的比较优势。

地域辽阔和人口密度不高使产业和信息成本十分高昂。城市化并不能孤立地、片面地、单独

地进行，它必须依靠工业化、产业化和信息化协同发展，相互促进。二元结构制约了农村生

产方式的现代化，严重阻碍了城市化进程。

参考文献：

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