浅谈山东问题疫苗事件中公安安全的系统管理_山东问题疫苗事件始末

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浅谈山东问题疫苗事件中公共安全系统

管理的作用

（2016级研究生公共管理专业 雷鸣）

我在《浅谈山东问题疫苗事件中政府应对及措施》和《引入公共安全管理理论浅析地方政府应对山东问题疫苗事件措施》中提到，政府在应对山东问题疫苗事件（以下简称事件）时暴露出反应速度较慢、应对措施不足、重视程度不够等问题，凸显了目前我国公共安全管理体系建设的滞后性。这种滞后性直接影响了突发事件应对的高效性和全面性，导致事件一再发酵，造成了较坏的影响。现根据所学的公共安全管理知识浅析政府在应对山东问题疫苗事件中公共安全系统管理所的作用和不足：

一、指挥系统

事件曝光后，国务院迅速做出反应，责成国家食药监总局、公安部、国家卫生计生委等相关部门和地方政府彻查涉案疫苗的流向和使用情况，要求有关部门和地方政府密切配合，立即开展案件查办和处臵工作。随着案件调查的不断深入，逐渐暴露出一些深层次的问题，需要进一步的督促查清案件，追究相关人员的责任，3月28日，国务院批准组织山东济南非法经营疫苗事件系列案件部门联合调查组。部门联合调查组由食品药品监管总局局长毕井泉担任组长，卫生计生委、公安部、监察部、食药监总局分管领导任副组长，中央宣传部、中央网信办、最高检均派人参加，调查组下设专家委员会。

地方政府依照国务院部门联合调查组的模式，按照自身实际情况组成了相关规格的调查组。以济宁市为例：成立了以市长任组长，分管副市长、公安局长任副组长，相关部门主要负责人任成员的高规格领导小组；同时组织有关单位人员成立调查组，分管副市长任调查组组长，调查组下设三个调查队，分别由食药监、卫计委、公安局负责召集、抽调专业人员，负责各自领域的事件调查，其中公安局为首的调查队以三部门联合调查为主。

事件曝光后中央和地方政府指挥系统的建立较迅速，分工较明确、责任较清晰、各级工作衔接较顺利，突出了以地方层次管理为主的原则，强调了中央政府的督查作用，同时在事件扩大后，多系统、多级政府及部门的介入和行动支持比较迅捷；指挥人员额设定也较为合理，行政级别比较高且拥有一定专业技术知识；指挥模式为联合指挥，部门间的协调较为高效；指挥部门的官员均为相关部门的精干人员；每一个调查队内均下设若干调查小队，每一个调查小队同样具有一定专业技能，且每日调查情况要反馈至调查组内的相关机构，如：办公室等；在部门联合调查组的统一协调下，区域间指挥比较顺畅的，尤其是案件的移交和跨区域联合调查方面，涉案的各地政府比较配合。

总体来说，此次事件调查处理的指挥系统相对较为完善，这也是“非典”事件之后多次公共卫生事件的调查处理指挥流程逐步完善的结果。但相对比公共安全管理概论上所提到的西方国家尤其是美国的突发事件指挥系统，个人认为本次事件调查处理指挥系统还存在一些的不足：1.国家层面的反应较慢。3月18日，澎湃新闻曝光此事后，短短两天内就造成了巨大的影响，而国务院召集人员组成部门联合调查组时已经是3月28日，时间差达了到十天。在这十天内，民众未能看到中央进一步的动作，无疑增大了社会的恐慌，损伤了政府公信力。

2.地方政府的被动等待，导致事态逐渐变坏。在等待上级指令的时间段内，有部分地方政府采取了被动等待，没有进一步开展有效的工作，其表现形式是未能及时成立相关的调查小组或领导小组，这从侧面反映出领导的重视程度不够。

3.任务目标设定不统一，朝令夕改现象时有发生。国家、省、市和县都有设立调查组或领导小组，各级调查组均可向下一级调查组下达任务指令，但由于指令不统一，造成了工作开展的混乱。

4.未建立共同的术语、标准和规程。虽然各地调查组抽调了专业技术人员开展工作，但这些人的技术水平参差不齐，在没有共同术语、标准和规程的情况下，产生了较多错误，很难统一高效的完成调查任务。例如：济宁市的调查组在全面展开调查工作之前，国家级的疫苗培训专家仅仅用了三十分钟的时间对调查组成员进行培训，造成调查人员未能准确领会调查的术语、标准和规程，以至于信息反馈时内容五花八门，为情况汇总、统计工作造成了阻碍。

5.指挥系统内部管理混乱，运行机制不完善。指挥人员设定不明确，研究、讨论、汇报、总结、派遣、交接等工作开展很不顺畅，常常存在主要负责人不在指挥部的时间段内无人负责的现象。指挥部官员设定不清晰：按照美国指挥系统的设定有三个特殊职位格外重要，分别是公共信息官、安全官、联络官（夏保成 张平吾，《公共安全管理概论》），但大部分指挥系统并未设定相对应的指挥官，或者部分地区仅仅设定了只能起到公共信息官的部分作用新闻发言人，这就体现了内部管理的混乱和运行机制的不完善。

二、通讯与情报信息系统

山东问题疫苗事件调查处理阶段体现出了情报信息系统的作用。关于通讯方面，中央-地方政府间、领导小组-调查组-调查队间都保持了良好的通讯，并通过纸质文件、网络、电话等媒介进行信息传递，且信息传递路径顺畅、接受的优先级高（如特急、加急明电等），跨部门、跨地区情报信息的传递及时有序，保障通讯的相关单位也积极配合工作，未出现通讯延误的情况。

情报信息管理方面，中央政府不断加强对情报信息的收集并进一步加以分析、处理，设定了相关机构专门管理上报、反馈的情报信息，并将相关信息统计汇总后报决策层。同时，进一步加强对信息传播的监管，这一点可以从部门联合调查组人员组成中发现：中央宣传部、中央网信办均派员参加，从而进一步加大了对社会媒体、网络媒体的舆论控制。在地方政府层面，大部分地方政府在指挥部内设立了相应的情报信息收集机构或专门的负责人员，能够及时统计、汇总、上报相关数据、舆情、调查情况反馈等信息。同时，在舆情控制上比较严格，以便有效发挥政府引导公众的作用。以济宁市为例：市委宣传部及时协调《济宁日报》、《大众日报》、《齐鲁晚报》等主流报纸，积极主动的对疫苗问题进行解读，正面宣传调查工作进展和工作成果；公安局网监大队联合各相关部门舆情监控人员对声远舞台论坛、济宁贴吧、齐鲁论坛等当地市民常用的网络论坛进行监管和舆论引导，大大减少了不实信息在网络上流传的现象。地方政府在与媒体合作方面，官方媒体或亲官方媒体均较好的体现了自己的作用，能够及时发布官方信息，并对如何应对问题疫苗进行了宣传，可以有效的安抚民众情绪。

事件发生后，中央和地方政府在通讯与情报信息系统的利用上是积极有效的，各级层面均表现出解决问题的决心，信息情报的收集、统计、汇总等工作顺利开展，层层汇报、上报、反馈也非常及时，有利于决策层对事态的掌控；舆情控制起到了一定作用，官媒和亲官媒有力支持了政府工作，论坛、贴吧、微博等网络自媒体监控比较到位，有效遏制了不实信息的传播。虽然通讯与情报信息系统在事件中起到了相当大的作用，但该系统的建设滞后，很多工作都是通过临时抱佛脚的做法来完成的，导致了很多工作不细、不实、不真，影响了整体调查处理工作的效率，作为公共安全管理体系的传输“神经”，通讯与情报信息系统还需进一步加强。我认为有以下几个方面存在不足：

1.共同通讯的建设不到位。共同的通讯和数据标准以及检测和服从机制，是建立一个有效的全国突发事件管理系统的根本性问题（夏保成 张平吾《公共安全管理概论》）。在我国这种共同的、自上而下的通讯系统是有的，多用于国防、自然灾害等突发事件的应对，个人认为公共安全事件也应该纳入该系统，并且规定标准和确立机制，加强各方面的协同，确保上传下达的道路通畅，为高效率的解决问题争取时间。

2.公共信息管理不到位。可以分为两个方面：一是信息包含的内容并非完全有效的。大部分民众最先希望了解的是自己家的孩子有没有接种过问题疫苗？假设接种过问题疫苗，该如何补救？今后这段时间内能否继续接种疫苗，新疫苗有没有问题？等等，但这些问题并未在信息上面体现，并且政府发布的信息较多的涉及到事件处理进展，会无意中夸大事件的危害性，导致民众产生了一定的恐慌。二是公共信息服务的对象分级与管理不明确。这里的分级是指优先级的确定，特别是问题疫苗的受种人员，优先级要提前，而且如何有效率的联系到接种过问题疫苗的人员是十分重要的，这些人员的信息管理、补救措施的实施还需要再精细化。

3.“与媒体一起工作”（working with the media），这项工作不到位。事件调查开始后，紧跟政府步伐的是官媒和亲官媒，一些具体的工作、重要信息的发布会通常是邀请的这些媒体参加，而其他媒体包括私营媒体、网络大咖、自媒体等参与度较低，显然政府忽视了这些媒体的作用，导致人员沟通、信息共享的一致性、准确性都无法得到保障，出现了两方各说各话的现象，造成了民众对信息的误读。深究其原因，政府对非官媒的不信任所致，怎样使媒体积极有效的配合好工作，还需进一步探讨。

三、资源系统与后勤系统

本次事件性质为公共卫生事件，其主要工作是调查处理和事后补救，在事件中资源系统和后勤系统起到了辅助作用，特别是资源系统的内容仅仅涉及到了较少的一部分，包括集体照顾（Ma care）、卫生与医疗（Health medical）、公共信息（Public information）等。关于集体照顾各地区采取的方式基本相同：将问题疫苗受种人员集中到当地一个或几个县级以上医疗机构、疾控机构进行统一的观察和医疗。关于卫生与医疗，部分地方政府要求基层医疗机构承担受种人员健康查体、监控和病人护理工作，在专业机构的运作下，可能受到潜在危害的受种人员会得到较好的医疗保障。关于公共信息，以社区为单位公布事件调查情况和相关疫苗接种知识，并宣传健康生活、卫生防疫理念等卫生知识，将工作落实在基层会取得更好的成效。当然，自“非典”、“汶川地震”、“天津港爆炸案”之后，国家在持续加强资源系统的建设，地方层面的重视程度也日渐提高，资源分类管理明确，资源支持和部门分工职责清晰，保证在危机关头有限的资源能够得以有效利用。

后勤系统在事件调查处理过程中起到了比较重要的作用。任何大型的任务行动都无法离开后勤保障，好的后勤保障能有效提高成员工作效率。事件调查工作开展区域主要以基层为主，则后勤工作分散在各个部门、区域，且后勤保障的主要内容是：场地维护、食品供应、通讯调试、车辆配臵，住宿安排、设备维护和办公文秘。由于调查工作任务比较重，加之时间紧迫，调查组成员充分发挥艰苦奋斗作风，在后勤保障并不在及时的情况下顺利完成了任务，这暴露出后勤系统的一些缺陷，个人总结以下两点较为重要：

1.在时间紧迫、人员众多、工作量大的情况下，后勤系统承受能力明显不足。后勤系统的建设应纳入政府年度工作计划，设定专门机构负责，固定办公场所，扩大食品储备，定期维护车辆和通讯设备，加强物资调配和人员协调，增加现场模拟演练等。同时，以区域和部门为分支，设立分系统或后勤支援系统，设立标准按照后勤系统的标准，保障后勤系统在危机时刻能够正常运行。2.领导重视程度不够，后勤系统地位仍然较低。古语有云：兵马未动，粮草先行，讲的是后勤工作的重要性。当前和平时代，我国所面临的军事、外交等传统的安全形势已逐渐好转，环境与生态、公共卫生安全、网络安全、自然灾害和安全生产等“非传统安全”领域问题渐渐显现，这些问题同样威胁到社会稳定和人民生产生活，必须要进一步提高认识，强化问题处理措施，建立健全公共安全管理系统。在这一场没有硝烟的战争中，后勤保障作为先行官，应该进一步得到完善，这就需要中央和地方政府将后勤系统建设提到前面，加大政策、财政、人员的投入，完善后勤保障机制，为应对各类公共事件打下坚实基础。

四、一些个人理解

经过公共安全管理理论的学习，我掌握了相关的基础知识，了解美国、澳大利亚、新西兰等发达国家的公共安全管理的进展，认清了当前我国公共安全管理工作开展的形势。同时，我也产生了一些想法，特别是在目前国家和社会对公共安全管理认识不足的大环境下，公共安全管理完善工作还需要“非典”、“汶川地震”、“天津港爆炸案”这样惨痛的事件才能推动等形势下，希望能对建设我国公共安全管理体系有所帮助。我认为加强公共安全管理系统建设是迫在眉睫的一项大事，这种体制与系统的建设正是为国家完善指挥和管理的“神经中枢”，是为应对这些问题而建立一种“条件反射”，这些有效的制度措施会最大幅度的降低可能遭受的损失，自行修复创伤，为再一次稳定社会和生产生活提供了强有力的保障。

公共安全管理不仅包括对突发公共事件的紧急应对处臵，更强调政府为应对突发事件所采取的日常性的管理行为，这就需要建立健全公共安全管理的机制，而高效运行的机制是国家公共安全管理的核心。但是，目前我国政府尚未建立统一的专业职能部门对突发公共事件实行专业化管理，而是沿用“条块”方式将突发公共事件管理交由相应的职能部门承担，这无疑降低了机制运行的效率。

如何提高公共安全管理作用和效率，我认为：中央—地方建立统一的系统，这个系统便是国家公共安全管理的“神经中枢”。公共安全系统的建设需要我国进一步完善法律法规、健全管理体系、加强协调沟通、提高防范意识、发展科学技术、加大人员培养等，完善这一高效运行的系统还需要通过强化模拟演练、专业培训、预警反馈等方面来提高“条件反射”能力，促使系统与国家、社会、个人形成有机统一的整体，让我们能更加从容的面对、解决各种公共安全问题。

2016年11月14日

参考文献：

[1]公共安全概论.夏保成、张平吾.当代中国出版社.2011年3月 [2]数亿元疫苗未冷藏流入18省份：或影响人命，山东广发协查函.陈兴王、刁凡超.澎湃新闻.2016年3月18日

[3]国家成立山东济南非法经营疫苗系列案件工作督查组及批准组织部门联合调查组.新华社.2016年3月28日

[4]山东济南非法经营疫苗系列案件部门联合调查组赴山东开展案件调查处理工作.新华社.2016年3月29日