( ⊙o⊙ )浅析中国省级以下的政府财政分权的改革

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浅析中国省级以下的政府财政分权的改革

摘要：地方财政在我国财政体系中有着重要地位，对我国国民经济发展起着基础性的作用，在分税制改革之后也取得了不小的成就，本文通过对省级以下政府财政分权相关文献的梳理，对我国财政分权现阶段存在的问题及成因进行分析，并对如何完善我国地方财政体制、进一步推动地方财政分权改革提出了相应的对策建议。

关键词：分税制分权改革对策建议

一、引言

1994年分税制改革之后，我国财政体制改革朝着正确的方向迈进了一大步，初步建立了适应社会主义市场经济发展要求的公共财政框架，有效的发挥了财政的职能作用。目前，我国已经建立起了“以流转税为主、所得税为辅”的税制体系，地方财政规模不断壮大。然而时过境迁，原有分税制的种种弊端也越发清晰，尤其是我国省级以下财政分权的紊乱影响了地方财政的规范化，造成了地方政府财权和事权不对称、县乡财政困难、地区间贫富差距过大、政府层级过多等一系列问题。因此，本文从我国地方财政运行中存在的问题入手，提出了进一步推进我国地方财政分权改革与发展的对策建议，着重探讨了我国地方财政体制的改革和完善，具有一定的现实意义。

二、我国地方财政分权改革与发展中存在的问题及成因分析

1、财权和事权划分不对称，各级政府存在严重的机会主义倾向

1994年我国实施的分税制财政体制改革，主要是调整了中央与地方政府之间的事权和财权范围，但对省以下各级地方政府之间的事权和财权划分没有做出统一规定，各地在推行分税制时出现了事权下移、财权上收的问题。一方面，增值税、企业所得税、个人所得税等主体税种几乎都成了共享税。以增值税为例，部分省规定，如果省级财政征收到增值税，省级财政的边际留成率为25%；如果县级财政征收到增值税，县本级财政只可留成10%，省级财政提走15%。财权财力层层上收导致基层财政困难，严重制约了基层政府的财力壮大，继而影响其职能作用的发挥。另一方面，省市县之间的事权划分模糊、笼统，重叠交叉明显，经常

出现“你中有我，我中有你”的情况。又由于我国正处在经济体制的转轨时期，事权划分经常处于变动中，导致转移支付缺乏合理的事权和支出划分前提，影响了地方各级政府有效发挥其应有的职能作用。

财权的层层上收与事权的划分不明还造成我国地方财政事权与财权的严重失衡。这种财权与事权的不均衡不仅会加大地方财政支出压力，恶化基层财政困难，还可能会导致地方政府对上级转移支付的依赖更加严重，缺乏财政自主权。不仅财权和事权划分不对称，而且由于财政关系的安排缺乏相应的制度保证与法律制约，在财政分权化过程中，中央和地方都表现出很强的机会主义倾向，财政关系很不稳定。制度变迁的决定权掌握在中央政府手中，中央政府随时都有可能根据自身利益与政策目标的需要而调整收入分享与支出责任方案。

2、转移支付不足，地区间财政不平衡程度过高

近年来，地方各省份在中央对地方财政转移支付制度不断完善的背景下，也相继建立了省以下的纵向财政转移支付体系，包括财力性转移支付和专项转移支付等。地方财政转移支付制度虽取得了一定的成效，但仍存在结构不合理、地方依赖程度过高、级次过多等问题。

我国现行的财政体制创下了“两个世界之最”：地方政府支出占全部支出的比重最高；地方财政支出对中央的转移支付依赖程度最高。尤其是对于经济欠发达地区，地方财政支出中有一半以上都要依靠中央转移支付。这种现象在省以下的地方财政格局中同样存在，经济欠发达的市县对上级转移支付依赖程度很高，自主财权财力相当有限，只有依靠上级转移支付才能正常运行，保障民生支出。另外，省级财政对市县的转移支付多为专款专项，一般性转移支付规模较小，这种转移支付方式虽然能更有效引导地方政府的支出行为，但如果专款专项的比重过大，分类过细，将会极大地限制基层政府根据自身发展实情进行财政支出和公共服务供给的行为，反而影响了资金的使用效率。专项转移支付所带来的资金配套压力更使本就困难的市县财政局面雪上加霜。

与此同时，转移支付的层级过多，链条过长，导致财政拨款不够及时，效率较低，且在转移支付资金下放的过程中，层层截留、雁过拔毛的现象时有发生。这些都会对转移支付资金发挥其效用产生不利的影响。

3、县乡财政陷入困境，公共品提供严重不足

目前，县乡政府承担了大约三分之一的公共支出，提供包括医疗卫生、教育和地方公共安全的服务，承担为地方基础设施融资的责任。与此同时，县乡政府又是整个行政体系之中财政能力最薄弱的一环。许多地方的县乡两级政府的财政困难已经到了岌岌可危的地步，工资普遍欠发，赤字规模不断扩大，实际债务负担沉重，财政支出寅吃卯粮，财政风险日益膨胀。

县乡财政困难导致了诸多危害，如削弱了财政对县域经济的调控能力，无力在国家产业政策指导下引导县域经济健康发展，无力对制约经济发展的交通、通讯、能源等基础产业和部门投资，无力对科教文卫事业进行财政支持，公共服务提供严重不足。公共医疗卫生投入不足只是众多问题之一而已。在许多地方，医疗、养老保险、失业和城市最低生活水平保障都只能统筹到区县一级，这导致资金缺口就像黑洞一般足以吞没几乎所有的财政支出。例如，在积极财政政策下，用国债资金来弥补社保资金缺口，允许社保资金入市是不得已而为之的策略选择，并非长久之计。国有资产实行分级所有之后，如何解决国有企业下岗与失业人员的生活问题是地方财政面临的严重挑战。

三、推进地方财政分权改革与发展的对策建议

(一)完善地方财政体制

1．合理划分地方各级政府间税收收入。税收划分，必须以事权划分为前提，结合税收的具体特点进行。就中央与地方两者而言，从数据上看，地方政府承担着大部分财政支出责任，因此应考虑在保障中央财政宏观调控职能的前提下，适当降低中央财政收入的划分比例，缓解地方财政的财权与事权严重失衡的情况；就地方政府内部来看，省级税收应一方面保证省本级财政需要，一方面还要保证省级政府在经济调控、收入分配、市场监管和社会管理等职能作用。因此企业所得税、个人所得税、增值税和资源税可作为省与市县共享税，但划分比例要充分考虑市县的财政支出需要，对经济欠发达的市县可适当减少提取比例，增加这些市县政府组织财政收入的积极性。在契税、遗产税、土地增值税等税种方面，由于市县政府具有辖区内的信息优势，因此这些税种可作为市县财政收入，还可以考虑将房产税作为市县的主体税种。

通过上述安排，将税收划分与事权相关联，逐步建立动态调整的地方政府间收入分享机制，达到解决基层财政困难，使各级财政收入与财政支出相吻合的目的。

2．优化转移支付制度，促进财政能力均等化。为提高财政转移支付资金的使用效率，同时又确保转移支付的使用途径符合地方经济发展和公共服务的需求，一方面应适当放宽专项资金利用范围，并且对类别相近的专款专项资金进行适当整合，给予县财政一定程度的专项资金分配权力。另一方面，要依据不同县的财力状况实行区别的配套比例。

此外，在以纵向转移支付为主的同时，地方政府还应继续加强对横向转移支付的支持力度，致力于减少区域间经济合作的限制，还可以考虑从省级财政层面进行调控，促进财政资金在经济发达但污染较为严重的市或县与经济发展落后的生态保护区之间的流动，改善区域内财力和基本公共服务不均等的局面。

3．加快推进省直管县财政体制改革。完善公共财政，加快地方财政体制改革与发展的基本目标就是实现公共服务均等化。这要求财政体制改革应以有利于地方经济发展的省以下财政体制建设为中心，从易到难，推进自下而上的基层财政体制改革。与市管县财政体制不同，省直管县财政体制的核心在于县财政享有市一级财政管理权限，提高基层财政对财政收入的支配力度，真正做到自下而上，因地制宜地进行经济建设和基本公共服务建设，更适应市场经济的发展特点。除此之外，省直管县不仅有助于提高行政效率，帮助缓解县级财政困难，而且可以通过一定的鼓励政策促进县域之间的产业合作，为从根本上解决县域经济不平衡、促进县域经济发展提供契机。

4．完善地方财政体制相关的法律法规建设。从西方发达国家的经验来看，各级地方政府间的事权划分、财权划分、转移支付制度等政府间财政关系，都有各自比较明确的法律法规进行规范，并通过法律的形式确定下来。如日本宪法、地方自治法、地方财政法等明确规定了各级政府间事权与支出责任划分，以及各种共同事务的经费负担原则。而我国目前唯一有关财政体制规定的法律是《预算法》，且该法律本身也存在很多缺点和不足，约束力有限。因此，我国地方财政改革应更加重视立法环节，首先应完善《预算法》的修订，将预算各项工作严格纳入法律法规的约束框架下；其次应制定有关政府间财政关系的法律法规，内容应包括各级政府间事权财权的划分标准，转移支付的执行方法等，让地方财政的各项工作有法可依，确保财政运行的严谨性和科学性。

（二）加快地方政府税费改革

1、出口退税改革。1994年分税制改革的初衷之一就是，随着中央财政收入的比重增加，中央可以拿出很大一部分资金用作转移支付，以缩小地区财政不平衡。意料不到的冲击之一就是出口退税额的迅猛增长，每年高达几百亿，2002年甚至超过了1000亿，再加上其他制约因素，中央转移支付的力度也就大打折扣。出口退税由中央和地方共同负担，有利于中央财政从沉重的退税负担中解脱出来，从而将这笔资金用作转移支付，从而优先安排中央战略目标的需要。东北、西北及中部地区肯定会得到更多的财政支持，以缩小地区差距。可是，这项措施也体现了政府的机会主义行为，因为当时协商的结果是由中央政府完全承担出口退税而不是中央地方共同负担。

2、增值税转型。实施生产型增值税向消费型增值税改革，符合增值税作为流转税的本质要求，避免了重复征税，有利于减轻企业负担，促进企业更新设备，提高装备水平，对我国装配设备工业的发展也将起到重要的推动作用。然而，据国务院发展研究中心产业经济研究部部长刘世锦推算，以2013年的国民生产总值为税基，全国因增值税转型一项大约有10000亿元的财政减收，从目前来看并没有相应的具体措施来分担税改成本。

(三)建立公共服务评价机制，充分发挥人大及公众监督作用

科学的公共服务评价机制，有助于监督地方政府公共服务的提供状况，提高政府的公共服务提供能力，促进基本公共服务均等化。目前我国在评价政府职能履行情况方面，指标较为单一，大多数时候仅对各项民生支出需占当地GDP或财政总支出的比例加以规定，而忽略了财政支出的效果。因此应在指标选取方面加以改进，比如可将就业服务、社会保障、医疗卫生等作为重点评价项目，并纳入政府官员的政绩考核，在评价公共政策和公共项目时，通过衡量几个项目的财政投入、收益以及对居民消费的影响等，衡量政府的公共服务提供能力。这有助于地方政府的财政支出目标由完成上级下达的指标，转变为改善人民生活水平，建立现代服务型政府。

参考文献：

[1]李万甫，韩庆玲.地方税制改革发展问题研究[J].税务研究，2006(11).[2]杨国良.地方财政体制运行困境与改革路径研究[J].广东广播电视大学学报，2010(04).[3]沈玲玲.我国地方财政体制改革问题研究[D].山东经济学院，2011.