城市的管理体制_城市管理体制

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浅谈城市的管理体制

城市的管理体制有广义和侠义之分。广义的城市管理体制包括政治管理、财税管理以及科技、文化、卫生等管理体制；狭义的城市管理体制只要是指城市发展建设的主导管理部门，即城市行政管理机构体系。

一、当前城市管理体制的弊端

尽管近些年我国城市管理成绩稳步提升，管理体制改革也有很大的进展，随着社会主义市场经济体制的建立，尤其在中国加入WTO之后，城市管理体制有很多方面并不适应改革开放的地方。其中以下面四方面尤为重要：

1、传统的城市管理体制过于分散

分散的城市管理体制约束着城市管理规范的有序进行。现行的城 市管理体制在计划经济体制下发挥着重要的作用，但是随着市场经济体制的建立，旧体制越来越显示出他本来的局限性。

2、管理法规并不与之相匹配

国家制定的相关法规如《土地管理法》、《房地产管理法》

等型关法律的出台，各地城市也相应的制定了一些管理法规和行政规章。但有些指导性的法规尚不能配套。

3、城市管理投入少

如今，城市规模日益扩大，功能不断完善，打城市管理投入的先对较少，在如今的城市现代化建设中，市民生活水平不断提高，城市作为多种功能的载体，其负荷不断增加，由于管理措施相对落后，很

多城市出现了较多的环境问题。政府在城市建设上投入相对较多，但是却在管理上投入相对较少，造成了管理工作跟不上，建设好的设施得不到应有的维护。

4、社区管理职能较弱

城市社区管理职能与市场经济的发展存在很大的差异。我国城市 社区的管理职能主要由街区政府承担。区街政府承载着城市管理职能。在管理体制上，区街政府处在一个非常严重的条块分离状态。区街的职能权限非常的不完整，因此街区可称为“不完整政府”。随着市场经济的不断发展，城市建设步伐的加快，城区管理的矛盾也就越来越大。

二、现行城市管理模式的缺陷

长久以来，我国逐渐形成的是“建管不分”、“以建代管”的城市管理体制，在这种体制下，城市的建设部门与管理部门等其他相关部门之间存在职能交叉，管理弱化等问题。目前，我国城市的组织模式有以下几种模式：

（1）建管合一模式。在建管合一模式衍生出来的是建设委员

会。他的特点是：城市的管理职能与建设职能合一，行

政关系能够很容易理顺，但是，由于建管委员会把大多

数的职能都放在了建设上，因此，相对来说管理的职能

较弱。

（2）综合协调模式。在这种模式下，城市的管理职能由城市

管理委员会执行。他的特点是：管理协调性好，但是，城市管理职能缺乏常规性。城管办不是政府职能部门，有的甚至还是临时机构或者事业单位，很难正常行使政

府部门的职责。

（3）管理单一模式。在这种模式下不设城管办，只设置市容

环境卫生管理局，主管城市环境卫生的工作。他的特点

是：虽然这种管理职能比较明确，但是城市管理职能只

能局限于环境卫生方面，这是远远不够的。

（4）实体管理模式。在这种模式下，城市管理委员会是基础，只是将园林管理等方面的职能由城管办来行使。他的特

点是：从管理的内容上来说相对较具体实在，但从体制

上来说并没有摆脱临时常设机构的束缚。

在以上管理体制中，“以建代管，建管不分”的问题时有出现，具体表现在以下几点：一是“重建轻管”的思想意识从根本上没有得到改变。在具体行动和工作中，往往用建设职能代替管理职能。二是城市管理职能配置相对不到位。现行的城市管理职能范围相对狭小，管理嫩、管理内容上单一，管理机构不健全。就管理范围而言，大部分的地方城市的管理工作是市容卫生，像其他管理如市政管理、园林管理等都是建设部门的事。三是职能不明确。职能交叉重复在政府部门之中经常出现，是城市管理体制发育不良的重要原因。四是城市管理机构设置不规范。就全国而言，城市的管理体制模式多种多样，机构设置不统一。

二、国外城市管理组织模式

1.美国城市管理组织模式

世界各国的城市组织中，以美国的城市组织形式最为多样化。主 要有四种类型：市经理制、市长议会制、市委员会制和市行政长制。

（1）城市经理制。市议会由议员若干人组成，负责决定市政方

针行政方面的工作由市议会聘请市经理负责。市议会如同

商业团体的董事会，负责制定业务政策，城市经理等同于

公司的经理，有权管理一切行政，并任免各部门负责人和

职员。这种体制在美国50万人口以下的中小城市比较普遍。

（2）市长议会制。市长议会制起源很早，迄今世界上许多国家的城市仍沿用这种体制。市长议会制又分为弱市长制和强

市长制。所谓弱市长制，即市长只有名誉，缺乏行政权，政府各部门的首长，都由市民参与以投票的形式选出。市

长无法对下属形式处分的权利，对市议会的决定虽有否决

权，但市议会大多数议员通过的决定，可使市长的否决权

无效。弱市长制的缺点在于，行政不统一，责任划分不清，市政容易被政治力量所左右。不过弱市长制在美国仍有少

数城市在实行此制。

强市长制是指行政集中于市长之手，同为民选产生，互相平衡。市民

有权任免市长，不受议会的制约。市议会只能行使决策以

及立法大全，不能干涉城市行政事务。强市长制的缺点在于政治与行政分离，二者往往不能密切配合、相互联系，因而不能充分发挥城市的政治功能。强市长制虽不完善，但被大多数的城市采用

（3）市委员会制。市委员会是由民选出产生的5人委员会组成，拥有立法与行政权力，直接对选民负责。重大问题集体讨

论合议。市委员会制符合精简原则，立法与行政一体化，行政决策效率高。其缺点在于，5人各行其是，意见不统一。因此这种管理体制适宜中小城市，大城市极少采用。

（4）市行政长制。市行政长制是20世纪中叶在美国出现的一种

新制度，即市长由民选举产生，为一市的领袖，其下设一

个行政长，协助市长处理市行政事务。但市行政长只有协

调各部门工作的权利，而不能监督人事，法律及预算等重

大事宜，实际上是一般管理顾问。

根据美国市政统计年鉴表明，20世纪中后期美国中小城市中的管理组织模式趋向于分散多元化，而人口在50万以上的大中城市实行的是市长议会制，不少亚洲国家如日本、韩国等也都采取了类似的城市管理模式。

2.欧洲城市管理组织模式

欧洲各国城市的管理组织模式，一般都具有双重职能，一方面是中央代理机构；另一方面为适应市民的需要，拥有一定自治权，办理地方公共事务，以达到为民服务的目的。

以英国为例，在英国。城市设市议会，市长由市参议员与参议员选举产生。在英国不同地区，市政府的职能不尽相同。首都伦敦在管

理模式演变中逐渐形成了28个首都区，各区没有区议会。区议会下设各个委员会，每个委员会下设总干事一名，负责执行委员会所管的行政工作。市议员任命市经理，负责管理市政工作。首都区还设置联合委员会，即总委员会，成员由各区指派代表组成。

欧洲不少国家城市行政体制中的“城市行政长体制”，对我国城市利用专业人才加强城市行政管理颇有借鉴意义，利用行政管理专家作为市政管理的行政官，任期不定，对城市进行专业化的管理，这既有利于市政管理的多样化，也有利于保持行政换届后市政管理工作的连续性。这种城市管理模式目前已被爱尔兰、德国、挪威等许多国家所采用，说明这种管理组织方式具有一定的普遍意义。