浙江省省直管县研究_浙江省管县

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浙江省省直管县研究

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摘要：浙江省，一个民营经济和板块经济为支撑点的经济强省，县域经济在全省经济中发挥重要的作用，反过来，原有的行政体制已经严重制约了其发展，改革开放以来，浙江省一致致力于推行“扩权强县”，试点省直管县，取得了众多成绩，对中国的行政体制改革产生了积极深远的影响，但是依然存在一些问题，仍需我们继续在推进中加以解决，从而更加完整的实现行政体制改革更好适应社会经济发展的需要。

关键词：浙江；改革；扩权强县；行政体制

County, Zhejiang Province, Provincial Control Study

Fu Jianqun

(Anhui University of Technology﹠Science Executive Management Cla 062)

Abstract: The Zhejiang Province, a private economy and economy sections of the economy supported by strong, the county economy in the province's economy and play an important role, in turn, the existing administrative system has been seriously hampered its development, reform and opening up, Zhejiang Province is committed to consistent implementation of the “County to expand its powers,” the pilot

provincial governing the county has made many achievements in the administrative system reform of China have had a positive far-reaching impact, but some problems still exist, still we continue to promote be

resolved in order to achieve a more complete reform of the administrative system to better adapt to the needs of socio-economic development.Key words: Zhejiang;Reform;County to expand its powers;Administrative system

一、省直管县相关内容

（一）省直管县体制概念

“省直管县”体制是指：省、市、县行政管理关系由“省—市—县”三级管理转变为“省—市、省—县”二级管理，对县的管理由现在的“省管市—市领导县”模式变为由省替代市，实行“省直管县”。实行省直管县改革的主要目的就是激发县域经济发展活力，进一步加快县域经济的发展步伐[1]。

（二）浙江省省直管发展的现状

目前省直管县改革主要包括：一是“强县扩权（扩权强县）”改革；二是实行省直管县的财政体制。

1、财政省管县体制

1953 年，根据中央取消大区一级财政，增设市（县）一级财政的决定，浙江省普遍建立了市、县级财政。市一级财政与县级财政一样，在财政体制上与省级财政发生关系。从这一年开始至今，浙江省一直实行省管县财政体制。

2、五次经济强县扩权改革

（1）1992年，省政府办公厅出台了扩大萧山、余杭、鄞县、慈溪等13个县（市）部分经济管理权限的政策。主要内容有扩大基本建设和技术改造项目审批权、扩大外商投资项目审批权、简化相应的审批手续等4项。

（2）1997年，省政府研究决定，同意萧山、余杭试行享受市地一级部分经济管理权限，主要内容有基本建设和技术改造项目审批管理权限、对外经贸审批管理权限、金融审批管理权限、计划管理权限、土地管理权限等11项（浙政发[1997]53号）。同年，省政府又授予萧山、余杭两市市地一级出国（境）审批管理权限。

（3）2002年，省委、省政府实行新一轮的强县扩权政策，按照“能放都放”的总体原则，将313项原属地级市的经济管理权限下放给17个县（市）和萧山、余杭、鄞州3个区，主要涵盖计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12大类（浙委办[2002]40号）。次年，省政府在下发的《关于进一步深化省级行政审批制度改革实施意见》中提出，“浙委办[2002]40号文件明确已经下放到17个扩权县（市、区）的审批权限，要进一步下放到所有县（市、区）”。

（4）2006年，省委、省政府确定将义乌市作为进一步扩大县级政府经济社会管理权限的改革试点。改革试点以扩大县级政府经济社会管理权限为重点，除规划管理、重要资源配置、重大社会事务管理等经济社会管理事项外，赋予义乌市与设区市同等的经济社会管理权限，并相应调整和完善有关管理体制和机构设置。

（5）2009年，这次工作被提高到了“积极应对全球金融危机的战略高度”,被称作是解决当前经济发展面临困难和问题的重大举措。具体提法上也发生了变化,从“强县扩权”变为“扩权强县”。这样一改,意蕴大不相同。这意味着浙江将全面实行放权。

浙江省直管县体制核心是三个方面：首先是财政意义上的省直管县体制；其次是县（市）委书记、县（市）长由省里直管的干部管理制度；再次是五轮“强县扩权”所赋予县的社会经济管理权限。

二、省直管县与市管县的对比

省直管县还是市管县，无论从理论上，还是实践过程中，都是一个非常有争议的问题。有一种观点认为，省直管县还是市管县，实质上市县发展的优先地位问题[2]。优先发展城市还是优先发展县域，实质上又是区域发展中的公平与效率问题。城市是社会发展效率的载体，坚持效率导向，就要优先发展城市。县域发展是社会公平的保障，我国县政府管辖下的人口占据总人口的70%左右。改革开放以来，我国在“效率优先、兼顾公平”的政策下，优先推进了城市的发展，县域发展相对滞后。但是，在当前我国“三农”问题比较突出、城乡差距比较显著的背景下，加强县域社会经济的发展具有迫切性。省直管县体制的探索与实践表明这种体制有利于县域社会经济的发展[3]。

（一）市管县四大弊端

1、过多的行政层级造成管理效率低下，出现“市卡县”现象。“市管县”体制增加

了行政管理的层级，造成行政管理效率的损失。一方面，行政层级的增加，导致信息传递速度的降低和信息失真风险的扩大，上情难以及时准确地下达,下情也难以及时准确地上达，影响行政效率。行政管理的层次增加必然导致更多的政府干预，不利于市场作用的充分发挥。

2、城市偏向导致市与县争利，出现“市刮县”现象，县域发展机能弱化。“市管县”体制实际上是缩小了县级政府的自主权，而扩大了市级政府的管理权限，带有明显的城市偏向性，社会经济资源主要被市所汲取，县只能听命于市，地位被矮化，发展机能弱化；一些中心城市以“摊大饼”的方式盲目无序扩张的现象，与县争资源、争土地、争项目。由此带来耕地流失、农民失地等一系列问题。

3、县乡财权与事权不对称，县乡财力弱化。权力特别是财权集中在市级政府的后果是县财权减少，事权却无法推卸。“市管县”的体制下市级政府上提财权，下压事权的空间很大。县域财政的财源结构单一，财政实力弱；同时财权与事权不对称，财权及财力向上集中，事权及责任不断下移，县级财政处于“小斗进，大斗出”的尴尬境地，个别地市成了县财力的“抽水机”。转移支付制度不完善，中央财政和省市级财政对县乡财政转移支付的规模较小，分配不规范，各种转移支付形式之间缺乏协调。

4、“小马拉大车”的城乡格局使市难以带县。在我国现有的地级市中，除了一部分本身经济实力较强，对周边县具有天然的辐射带动作用的市以外，还有很大部分是在“合并、升格”的大趋势中通过行政指定的方式形成的，经济实力有限，辐射带动作用不强，出现“小马拉大车”的局面，有些市级政府基本上无暇顾及所辖县域经济发展。

（二）省直管县的优势

1、我国宪法为“省直管县”提供了法律依据我国《宪法》第三十条规定，我国地方行政管理层次主要分为省（自治区、直辖市）—县（市）—乡（镇）三级。宪法只对直辖市和较大的市管辖县有所规定，因而一般地级市对县的管辖缺乏法律依据，因此，推行“省直管县”体制是对我国宪法精神的回归，是依法行政的具体表现。

2、制度上得到保障

过去计划经济体制下的政府是高度集权的全能政府，政府为巩固其高度集权的需要就必须加强计划，增加管理层级。然而市场经济打破了传统的管理模式，资源配置由政府主导型转向了市场主导型而政府则把主要职能转向宏观调控，我国社会主义市场经济的建立与逐步发展完善为实行“省管县”提供了制度保障。

3、明确分工，各尽职能

随着我国社会主义市场经济的进一步发展，地级市指导县级市的可能性也越来越小，大多数的地级市唯有起到中转站的作用，即存在的作用仅局限于上下信息的传递和财物的管理，这与高度分散化的市场决策力格局很不协调，因此需要从公共行政层面进行权利与责任的重新分配，使公共行政权力“零距离”地接近自己服务的对象，即改传统的金字塔结构模式为科学的扁平式行政结构，节省运行成本，将行政决策力还给地方，使其利用地

方特色发展县域经济[4]。

4、物质和技术保障

在社会主义市场经济体制下，政府的职能有管理者向服务者转化，政府的服务性工作大大减少，现代交通、网络通信技术的普及和科学管理水平的提高缩短了省与县的距离,使得两者之间的沟通变得极为便利。

5、实践的证明

改革开放以来，“七分山、三分地”的浙江省经济迅猛发展成为我国经济的佼佼者与体制改革不无关系。浙江省虽然名义上实行的是“市领导县”的管理体制，但是实际上除了宁波之外，其他的县财政和党政一把手都直接由省管理。通过推行行政性分权来反应省市、县三者关系，下放给县(市)以较大的财权，下放部分省属企业使得省政府直接控制的利益规模减少，从而较为公平、公正地实施了区域经济的社会管理。另外，省政府通过持续行政管理权，相继赋予市和经济较为发达的县以较大的行政管理权[5]。使得强县能够享受市级待遇。这一切都极大调动了基层和群众的创新创业热情，促进了浙江省的市场化进程和经济的迅猛发展增强了政府管理和协调区域经济和社会发展的能力。

（三）浙江省发展省直管县的优势

浙江是2002年开始推动省直管县的，成效非常明显，县域经济得到了很大的发展，有30个县进入全国百强县。为什么呢？浙江的客观条件比较有利于实施省直管县体制。

第一是所辖的县较少。目前，浙江有11个地级市，66个县，大致只有一些省份的1/2至1/3。

第二是面积较小。全省10.18万平方公里，80%的县位于以杭州为中心200余公里的半径内，即使在交通条件较差的20多年前，多数县在半天路程之内。

第三是地级市实力较弱。目前浙江仅11个地级市，国民收入仅占全省的23.5%，所以浙江经济的主体是县。可以说，县域经济的发达是“省直管县”的一个根本原因。县级区域经济发达到一定程度才需要扩大其权力，提高其自主力，权力大小要与经济发展程度相匹配，否则权力资源的浪费，并且容易造成权力的滥用。并不是每一个省区都像浙江一样有发达的县域经济、县域经济独成单元，这样的经济基础为省直管县的推行创造了良好的经济环境。

三 浙江省推行该政策取得的成就以及原因

（一）浙江省推行省直管县的成就

党的十一届三中全会召开以来，地处东南沿海的浙江省获得了迅速发展，从相对落后的小省发展成为经济总量排名全国第四的富裕强省。浙江省统计局最新发布的2008年数据显示，全省生产总值(GDP)达到21486.9亿元，人均GDP超过42200元，按年平均汇率折算突破6000美元；城镇居民人均可支配收入接近23000元，农村居民人均纯收入高达9258元，自1985年以来连续23年位居全国各省区第一。浙江县域经济发达，其比重约

占全省经济的60%。在国家统计局主办的“百强县”评比活动中，浙江连续3年（2003-2005年）以30席的优异成绩名列榜首[6]。领跑全国的县域经济，富足康乐的农民生活，不断缩小的城乡差距以及城乡一体的和谐社会，构成了世人所津津乐道的“浙江现象”或“浙江奇迹”。

（二）取得成就的具体原因

这些鲜明的数据的背后是浙江省在推行省直管县所取得的成就，有省直管县良好的政治环境，对于县域经济的发展起得作用是不容忽视的，主要体现在两个方面：

1、还财于县，藏富于民

“省管县”财政体制促进了城乡统筹发展并推动了和谐社会的建设。统筹城乡发展是和谐社会建设的必由之路。“省管县”财政体制充分体现了还财于县、藏富于民。还财于县，有利于县域经济的充分发展，并为县域的城市化进程提供雄厚的物质基础和持续的动力源泉，从而为实现城乡一体的统筹发展目标创造条件。藏富于民，有利于强化县域居民的致富热情，并为农村居民的市民化理想开启机遇之窗，进而在根本上解决长期困扰我国的“三农”问题，实现社会和谐发展。浙江省管县财政迄今25年的坚持、执着与践行，不仅为浙江县域经济的发展壮大准备了坚实的制度基础，也为浙江城乡的统筹发展提供了可靠的制度保障。数据表明，2008年浙江城乡居民收入之间的比值为2.45:1，显著低于同年全国城乡居民收入3.31:1的平均比值。实践证明，浙江县域经济的蓬勃发展，既促进了城乡统筹，也推动了和谐社会建设。

2、还权于县，县级财政自主权适应县域经济发展要求

“省管县”财政体制下县政府相对独立的财政自主权与县域经济发展要求相适应。“省管县”财政体制的逻辑结果，必然是县级财政自主权的相对独立。相对独立的财政自主权，为县域经济的起步和起飞储备了宝贵的发展资金。浙江“省管县”财政体制的安排，不仅还财于县，同时也还权于县。也就是说，县在获得发展资金的同时，还拥有了探索适合自身实际发展道路的自主权。在“省管县”财政体制下，县级财政向省和县负责与分成，不需要向市负责与分成，这不但大幅减轻了县的财政负担，而且极大地调动了县的发展积极性，从而促进了浙江县域经济的繁荣[7]。浙江相对独立的县级财政符合县域经济的发展要求，因此必然会促进县域经济的顺利发展。

参考文献：

[1]王红茹,张俊才,张一彪等.“省管县”改革:地方权利再分配[J/OL].中国经济周刊,2006

[2]王秉安,洪文生.县域经济发展战略研究:理论与实践[M].福建:福建行政学院经济管理研究所,2007

[3]胡锦涛.在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告[R].中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编,北京:人民出版社,2007

[4]孙学玉,伍开昌.当代中国行政结构扁平化的战略构想[J].中国行政管理,2004

[5]卓勇良,关于省直接管辖县(市)的若干研究[J].经济社会体制比较,2003

[6]中华人民共和国民政部.中华人民共和国行政区划册[M].北京:中国地图出版社,2003

[7]高英雄.河南“强县扩权”中市县博弈永城成为“异类”[EB/OL].新浪网.2007