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[First Authors Last Name] Page 1 我国控烟政策与立法的现状及面临的问题

刘 娟（201001140484）南华大学公共卫生学院

【 摘要】 分析我国控烟政策与立法现状，提出了控烟立法面临的问题及困难，提出建议及说出心声。

关键词：控烟、政策、立法、现状、问题

2003年5月，第56届世界卫生大会通过了《烟草控制框架公约》，这是联合国系统第一部具有 法律约束力的医药卫生多边条约。2008年 2月，世界卫生组织发布了《2008年全球烟草流行报告》，总结了197个成员国控烟履约的现状和经验，提出了控制烟草流行的 MPOWER综合战略。1本文就我国控烟政策与立法的现状及面临的问题进行了归纳总结。1 我国烟草流行与控制 1.1我国烟草流行

人类吸烟已有悠久历史，烟草原产于美洲，后来陆续流传到了全世界，但吸烟是有害健康的，这一“惊人”事实是在20世纪初由德国的一家保险公司发现的，迄今为止，人们已经对这个议题进行了广泛深入的研究，并确认吸烟有害于健康。目前中国是世界上最大的烟草生产国和消费国。2 1.2我国烟草控制

作为全球最大的烟草生产国、消费国和受害国。我国的卷烟产量已占全球产量的40%，烟民高达3.5亿，还有5.4亿人正遭受“二手烟”危害，每年死于烟草相关疾病者达100万人。我国35岁以上成人归因于吸烟的三类疾病（癌症、心血管疾病、呼吸系统疾病）产生的经济负担高达2237.2亿元，约占疾病经济总负担的六分之一。

目前全球已有17个国家为全面禁烟立法，中国虽开展控烟已近20年，但收效不大。由于缺乏国家统一立法，地方立法比例又小，更由于法律责任、执法机制的不完善，遵守率极低，形同虚设，根本起不到保护大众健康和社会环境的作用。作为全球最大的烟草生产国、消费国和受害国。我国的卷烟产量已占全球产量的[Insert Running title of

[First Authors Last Name] Page 2 40%，烟民高达3.5亿，还有5.4亿人正遭受“二手烟”危害，每年死于烟草相关疾病者达100万人。由于缺乏国家统一立法，地方立法比例又小，更由于法律责任、执法机制的不完善，遵守率极低，形同虚设，根本起不到保护大众健康和社会环境的作用。3我国烟草的控制政策与立法现状 2.1《烟草控制框架公约》的签署

为遏制烟草的流行，中国政府于2003年签署了世界卫生组织《烟草控制框架约》，并于2006年1月正式生效。按照《公约》及其实施准则，缔约方必须立法以防止公众接触烟草烟雾，应在公约对其生效之后五年内实现公共场所全面控烟。4

2.2中国烟草控制有望首度产生地方立法

世界卫生组织《烟草控制框架公约》在中国生效已四年，但中国烟控仍面临严峻挑战，《南昌市控制二手烟草烟雾危害条例(草案)》已成形并将提交立法部门审议，如能通过，这将是中国大陆地区首部大范围控制二手烟的地方法规。2.3控烟立法现状

目前，全国性的控烟立法尚未列入本届全国人大常委会立法规划，也没有纳入国务院2010年立法计划。眼看履约期渐行渐近，如期兑现承诺时间紧任务重，有关部门欲从地方立法突围，为实现全国性立法酝酿氛围。

为自觉履行世界卫生组织《烟草控制框架公约》，由国家发改委联合卫生部、外交部、财政部、国家工商总局、国家烟草专卖局等部门举行的中国政府履行《烟草控制框架公约》启动仪式，在京举行。这是第1个在世界卫生组织参与下的与人类健康相关的国际公约。5

国家工商总局将积极提出立法建议，修改和完善现行烟草广告的规定，查处违法的烟草广告。加强与《公约》缔约方的合作，有效实施对跨国烟草广告的限制。

按照规定，《公约》在我国生效3年后，国内所有卷烟制品要印上不低于包装面积30％的健康警语，5年后要杜绝所有的烟草广告。2.4控烟法规的出台与执行

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[First Authors Last Name] Page 3 从2010年1月开始，由中国疾病预防控制中心指导的“无烟环境促进项目”在南昌、重庆、深圳等7个城市展开，南昌市承诺利用两年左右时间，实现医疗卫生单位、学校、公共交通工具、政府机关等公共场所全面无烟，推动控烟法规的出台与良好执行。2.5全国控烟立法将提速

全国控烟立法小组课题负责人、首都医科大学教授崔小波指出，全国性控烟法迟迟不能出台，与有关部门认识不统一有关。“相当一部分人认为控烟将对经济产生影响，而事实上，控烟带来的社会与经济效益高于烟草业带来的效益。6” 2.6规范烟草生产经营，禁止和限制烟草广告

国家发改委副主任欧新黔在启动仪式上强调要加强对吸烟有害健康的宣传，进一步完善相关法律法规。鼓励通过行政立法和地方立法，严格限制在公共场所吸烟，加强《烟草专卖法》、《未成年人保护法》等法律法规的执法力度，规范烟草生产者的生产经营行为，禁止和限制烟草广告，让青少年远离烟草。2.7烟草业税收改革

针对烟叶税、卷烟消费税存在的问题以及为了加强烟草控制，有的学者提出了一些改革措施，如把卷烟消费税从中央对地方的税收返还基数中独立出来、取消烟叶税并相应提高卷烟消费税税率、将卷烟消费税改为在销售环节征收或在生产及批发两个环节征收等，但是，烟草业税收改革面临很多体制性障碍。7 3 我国烟草控制政策与立法面临的问题 3.1禁烟面临的最大障碍

目前，我国禁烟面临的最大障碍，不是习俗问题，也非立法问题，而是因烟草而生的巨大利益链。如果有关部门仍然舍不得这些眼前利益，禁烟计划也只能是纸上谈兵。中国是世界头号烟草生产国和消费国。烟草所产生的危害，各地政府想必都是明了的，所以有关禁烟的地方性法规并不少，但是真正落实和执行法规的十分罕见，大多数地方的禁烟令都是空转的。地方性法规在地方都无人执行，即便有了全国性立法，结果恐怕还是一样的。3.2立法建议

3.2.1两会声音：尽快制定烟草危害预防控制法 [Insert Running title of

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王陇德认为，目前最大的问题是我国现行相关法律规定与全面履行公约的要求尚存在很大差距：没有一部专门的全国性控烟法律；地方法规中禁止吸烟的场所有限且不统一，可操作性不强，不足以起到应有的法律效果；行业控烟工作存在范围有限、体制不健全的问题。

“因此迫切需要立法。”王陇德说，法律可以为更多人戒烟提供良好的环境保障。王陇德举例说，比如在香烟，包装上印警示语和警告吸烟后果的图片，人看了就会不舒服，这样的香烟就不再适合作为礼物送人，烟草的消费量就会减少。8 3.2.2我们需要怎样的控烟法

中国烟草控制法学联盟负责人解志勇认为，对控烟进行立法，是一个庞大的系统工程，涉及烟草的种植、加工、流通，烟草企业的广告促销及赞助行为，还涉及就业问题和吸烟人群。这些都必须纳入立法考虑。

他强调，法律必须具有可执行性。一部可执行性强的控烟法，执法主体必须明确，执法权限及手段也必须明确，对执法效果还应当建立评估机制。这部法律不是单纯为了执行《烟草控制框架公约》，而是基于我国的实际需要，基于对国民健康的关注和追求，以及基于中国烟草危害的状况制定出来的法律。还有一些专家表示，控烟法应当是一部侧重于倡导的法律。首都经贸大学法学院副教授沈敏荣建议，对吸烟者以教育劝阻为主，对屡教不改者或是恶意违法者再处以高额罚款。3.2.3建议我国加强立法限制烟草

我国作为世界卫生组织成员国，理应遵守《公约》，保护人民群众的身体健康。为此建议：

一、以法律形式禁止误导性的烟草广告，禁止烟草商赞助的国际活动和烟草促销活动，严厉打击烟草私，禁止向未成年人出售香烟，在香烟盒上用30%至50%的面积标明“吸烟危害健康”的警示，禁止使用“低焦油”、“清淡型”之类欺骗性词语；明确禁止在室内工作场所、公共场所和公共交通中吸烟，避免人们被动吸烟。

二、加大戒烟宣传力度，使人们认识到吸烟对自己、家人和社会造成的危害。

三、对烟草实行高税收和高价格政策，禁止销售免税香烟，以减少烟草的消费。

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四、设立出售香烟的专门商店。其他商店一律不准售烟。3.3立法的困难

3.3.1控烟立法现状堪忧

据了解，到目前为止，已有多个国家和数百个地区成功地实施了相应法律，要求几乎所有工作场所和公共场所实现“100%无烟化”。但有关专家指出，目前我国尚未出台全国性控烟法规，而国内现有的禁止在室内公共场所等地吸烟的地方性法规与《公约》第8条及其实施准则的要求存在差距，且法规执行效果并不明显。9 3.3.2控烟立法困难重重

长期的控烟实践证明，立法是保护公众免受烟草危害最有效的措施。世界卫生组织认为，立法是确保公众避免烟草危害唯一可接受的公共卫生和人权策略，因为法律具有约束力、能够建立执行机制、对违法行为可采取处罚措施。但是在我国，控烟立法面临诸多困难。10

中国政法大学副教授、卫生法研究中心执行主任解志勇认为，群众对烟草危害及控烟工作的认识水平不够，政府的支持力度不够，利益集团的抵制等，都对立法工作不利。此外，一些法律工作者对控烟立法也不够了解。有人担心，如果制定出来的法律“看上去很美”，立法内容却缺乏可操作性，对于国家的立法权威是一种损害。参考文献： 1.何平, 代涛, 朱坤, 朱晓丽, 王将军.我国卫生政策研究者与决策者互动交流的现状与对策.中国卫生事业管理.2009(7):467-468.2.李新华.《烟草控制框架公约》与MPOWER控烟综合战略.中国健康教育.2008.24(9):649-656.3.罗良德, 邓发基, 徐成银.《公约》框架下控烟支持环境的构建与探讨.中国卫生资源.2010.13(2):53-55.4.孙勤.由美国联邦大楼控烟行政命令引发的思考.上海预防医学杂志.2010.22(5):277-279.5.杨功焕.我国控烟的现状和未来.法治论丛 2010.25(4).[Insert Running title of

[First Authors Last Name] Page 6 6.王春平, 王俊芳, 马少俊, 梅翠竹, 徐雪芳, 陈爱平, et al.公共场所禁止吸烟政策探讨.现代预防医学.2008.35(3):479-481.7.张雪峰, 陈再芳, 罗健, 汤琴芬, 张甫兴, 黄晓红, et al.“ 健康一二一” 行动对无锡市居民控烟行为的影响.江苏卫生保健.2010.12(5):50-51.8.9.朱桂霞.医院控烟健康教育策略研究.中国健康教育.2008.24(11):873-874.龚金龙.从烟草成上交红利大户看某些控烟政策所产生的负面效果.宏观经济警理与可持镶发展.2009(1):20-22.10.常爱玲.控烟工作中的难点与策略.中国初级卫生保健.2009.23(3):18-19.[Insert Running title of