加强章程建设普法学习_年普法学习计划
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加强章程建设，推进学校依法办学自主管理
摘编于教育部《依法治校实施纲要辅导读本》
前言：为贯彻落实党的十八大精神，进一步推动《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》的实施，当前全国各级各类学校都在全面落实依法治国要求，大力推进依法治校，构建政府、学校、社会之间新型关系，加快建设现代学校制度。
所谓依法治校，就是要在依法理顺政府与学校关系、落实学校办学自主权的基础上，完善学校章程和各项制度，健全学校内部治理结构，进一步落实师生主体地位，实现学校管理与运行的法制化、科学化、规范化，依法保障学校、举办者、教师、学生的合法权益，形成依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度。
我们要通过学习提高对依法治校内涵的理解，要通过制定完善学校章程，建立健全现代学校制度，推进学校依法办学自主管理。本次学习结合区教育局制定下发的《南开区学校章程制定办法（暂行）》的条款内容，重点领会章程的含义、制定章程的原则、章程的内容、制定学校章程的程序、制定学校制度的要求。为各单位依法制定具有自身特色的学校章程、具有科学性、可操作性的学校制度奠定基础。
一、章程的含义
（一）章程的一般概念。章程是一个组织、社团经特定的程序制定的关于组织规程和办事规则的纲领性文件，是一种根本性的规章制度。它规定了一个组织和社团的组织规程和办事规则，其属下所有组织和成员予以承认、共同遵守，因而是组织和社团的最高行动准则。章程的制定要通过合法的程序，在制定过程中要广泛征求相关者的意见和建议，并由组织的最高决策机构通过方能正式生效。它的起草、修订乃至废止都要经过一定的程序，对一个组织和社团来说，章程具有法定的权威性和广泛的约束力。
（二）学校章程的内涵。学校章程是学校根据《教育法》、《义务教育法》、《教师法》、《未成年人保护法》、《民办教育促进法》等法律法规的规定，按照《全面推进依法治校实施纲要》的要求，经过内部起草、民主讨论、协商和审议，并经教育主管部门依法审定和核准，形成的规范和决定学校的宗旨任务、办学目标、内部治理结构、决策程序、组织规程、民主监督机制以及重要管理制度、办学活动基本准则等重要事项
和办事规则的根本性制度，是学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则。学校要以法律法规和章程为依据，制定内部管理制度及规范性文件、实施办学和管理活动、开展社会合作。
学校章程是随着办学自主权的产生而产生的。在我国，学校章程是教育管理体制改革的产物。1995年，《教育法》提出，学校有按照章程行使自主管理的权利。2010年，《教育规划纲要》明确要求：“学校要建立完善符合法律规定、体现自身特色的学校章程和制度。”
（三）章程的地位和作用
1、章程的地位。章程是学校依法自主办学的总宪章，是学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的的基本准则。学校应当以章程为依据，制定内部管理制度及规范性文件、实施办学和管理活动、开展社会合作。学校应当公开章程，接受举办者、教育主管部门、其他有关机关以及教师、学生、社会公众依据章程实施的监督、评估。根据法律法规的规定，章程在学校办学管理中的作用包括：一是章程在学校的制度体系中具有基础性、准则性作用，是学校校内的“宪章”;二是章程具有规范和统领校内及管理制度的功能，是学校行为的基本准则；三是章程是学校接受外部监督、实施自我监督的基本依据，是联系学校与教育主管部门、社会关系的桥梁及纽带。
2、制定章程的作用
第一、章程的制定标志独立法人地位的实质性落实。法人组织是建立现代学校制度的基础。法人是一种享有民事主体资格的组织。《民法通则》第36条规定：“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。”这些要通过学校章程加以确认。
第二、章程的制定是关于学校决策权力的制度安排。制定章程的重要任务，就是要明晰关于学校重大事务的决策机制，确定各利益相关方面既相互支撑又相互制衡的决策机构及其议事规则，形成民主决策的制度体系。切实保障教职工参与学校民主管理和民主监督的权利，保证教职工对学校重大事项决策的知情权和民主参与权。
二、制定章程的原则
（一）法治原则
1、章程的制定要落实依法治校精神。章程制定要遵循法制统一的原则，遵守法律的原则与规定，以中国特色社会主义理论体系为指导，把握社会主义办学方向，将依法自主管理的理念落实到具体规范当中。要落实依法治校的精神，全面贯彻教育方针，坚持教育为社会主义现代化建设服务，为人民服务，与生产劳动和社会实践相结合，培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人。严格按照教育法律的原则与规定，开展教育教学活动，尊重学生人格，维护学生合法权益，形成符合法治精神的育人环境，不断提高学校管理者、教师的法律素质，提高学校依法处理各种关系的能力。要在依法理顺政府与学校的关系、落实学校办学自主权的基础上，完善学校各项民主管理制度，实现学校管理与运行的制度化、规范化、程序化，依法保障学校、举办者、教师、学生的合法权益，形成教育行政部门依法行政，学校依法自主办学、依法接受监督的格局。
2、章程的制定要以国家法律法规为依据。尽管人们常把章程比喻为学校的“宪章”，但这只是就其在本校规章制度体系中的地位和作用而言的，它的制定工作要在相关法律法规的规定范围内进行。根据“法律优先”原则，上一层次法律规范的效力高于下一层次法律规范。
这一原则要求，在上一位阶法律规范已有规定的情况下，下一位阶的法律规范不得与上一位阶的法律规范抵触；上一位阶法律规范没有规定，下一位阶法律规范作了规定的，一旦上一位阶法律规范就该事项作出规定，下一位阶法律规范就必须服从上—位阶法律规范。具体来说，学校的章程制定要以《教育法》以及《义务教育法》、《职业教育法》、《教师法》、《未成年人保护法》等为根本依据，而涉及章程的具体条款，还要以该条款相关的专项法律法规为根据。凡是法律法规有规定的都要以法律法规为准；凡是法律没有规定的，则要以国家相关政策为指导。
（二）改革原则
1、章程要反映教育改革的最新成果。制定章程不应成为学校现有制度规范的集合和汇编，或者现有体制的重复描述，而是要成为学校改革的一部分，使学校管理体制改革与章程建设相互促进，以改革为制定章程提供动力与内容，以章程建设作为改革的切人点和系统集成的载体。因此，章程的制定工作要在建设现代学校制度的框架下进行，把它作为建设现代学校制度建设的重要措施来落实。
2、章程的制定要为深化改革开辟道路。章程不应成为进一步改革和发展的桎梏，而应把制定章程看成是推动学校进一步发展的契机和动力。目前，建构一套顺应发展的现代学校制度，最关键的是要有基本一致的价值取向、相互认同的文化理念和共同遵循的行为规范。学校章程的制定是学校发展目标、发展道路、发展战略、发展措施的顶层设计，因此要着眼于长远、着眼于全局，为进一步深化改革搭建平台。尤其是有关学校办学定位、发展方向、内部治理结构等问题，必须有一个清晰的勾勒和描述，才能争取到更多的共识与改革正能量。
（三）自主原则
1、章程的制定要充分体现学校的主体性。章程是学校的根本大法，它必然要体现制定者的意愿和根本利益。因此，学校要协调和发挥好起草小组、教职工代表大会、校长办公会议、党组织等权力部门的作用，同时要征得举办者、管理部门和社会各界的广泛支持，使学校章程成为沟通各种利益关系的渠道和桥梁。
2、章程的制定要充分落实办学自主权。依法自主办学是学校的基本权利。因此，章程要着力完善学校自主管理、自我约束的体制、机制，反映学校的办学特色。要扩大普通高中及中等职业学校在办学模式、育人方式、资源配置、人事管理、合作办学、社区服务等方面的自主权，这些权利及其所体现的法制精神，都要在章程制定过程中得到充分的体现。
三、章程的内容
（一）法定内容。法定内容是指章程必须载明的内容，这些都是由相关法律法规明确规定的。
（二）自主内容。是指学校在法律、法规、规章和政策的范围内，依法独立运作、自主管理、自我发展、自我约束的一种可能性。学校的法人地位决定了学校在教育活动中享有法人资格和自主性质，并承担相应的法人义务，这些都要通过学校章程加以确认。
（三）制度要件。即现代学校制度的内涵与要求，主要包括角色机制、治理结构、民主管理体制、教科研体制、评价机制、社会合作制度等建立现代学校制度所必需的制度和要求。
四、章程的制定程序
章程制定工作应当包括以下几个环节：
（一）成立组织。章程起草是一个专业性很强的工作。在起草之前，应当按照民主、公开的原则，成立专门起草组织开展章程起草工作。
（二）深入调研。应当深人研究、分析学校的特色与需求，总结实践经验，广泛听取政府有关部门、学校内部组织、师生员工的意见，充分反映学校举办者、管理者、办学者，以及教职员工、学生的要求与意愿，使章程起草成为学校凝聚共识、促进管理、增进和谐的过程。从章程制定工作启动时起，学校就可以通过设立专题网页、专用电子邮箱、校园意见回收箱等方式，全面接收师生员工的建议和意见。
（三）征求意见。章程形成草稿之后，应当在校内公开征求意见，可以用听证会、研讨会、向全校公布章程草案等方式听取各方意见。尤其涉及关系学校发展定位、办学方向、培养目标、管理体制，以及与教职工、学生切身利益相关的重大问题，应当采取多种方式，征求意见、充分论证。
（四）协商沟通。我国学校具有体制上的隶属关系，制定章程必然会牵涉教育主管部门等相关机构。因此，在章程起草过程中还需要与这些机构进行充分的沟通和协调。
（五）教职工代表大会讨论。学校章程草案完成之后，校长或学校章程起草负责人要向教职工大会或代表大会做关于学校章程草案的报告，就章程起草情况与主要问题向教职工代表大会作出说明。教职工大会或教职工代表大会在充分讨论和审议后予以表决。如果表决无法通过，可以在会后进行再研究和完善，等条件成熟的时候再提交下一次教职工代表大会讨论表决。
（六）校长办公会审议。章程草案获得教职工代表大会讨论通过后，起草组织部门应当将章程及其起草说明，征求意见的情况、主要问题的不同意见等，以及教职工代表大会上提出的意见和建议，提交校长办公会议审议。校长办公会议必须就各方提出的意见作出是否采纳的决定，对不能纳入章程的意见和建议作出解释，并将征求意见情况通过相关途径作出说明。
（七）学校党支部审定。章程草案经校长办公会议讨论通过后，要由学校党支部讨论审定。主要对贯彻党和国家政策法律情况、学校的决策机制、内部治理结构、师生权益的保障等重大问题作出审议，体现党对社会主义办学方向的引导和保障作用。
章程草案经讨论审定后，应当形成章程核准稿和说明，由学校法定代表人签发，报核准机关核准。
五、制定学校制度的要求
制度的性质决定了制度建设的程序。不按程序制定的制度难免出现重大纰漏和瑕疵，必须重视程序问题。
（一）制度制定的一般程序。学校规章制度一般都是由有关职能部门负责起草、法制工作部门（办公室）负责审查，经教职工代表大会、校长办公会或校党支部会议审议通过后，由学校公布实施。因此，规章制度的制定程序涉及立项、起草、审查、决定、公布、解释和废止等诸多环节。
制度制定的科学性、民主性要求。一是规章制度在起草工作之前，应进行深入的调研，并进行可行性论证，只有各方面都比较成熟的规章制度项目，才能列入年度规章制度工作计划。二是应成立专门起草小组来具体进行起草工作，不宜随意指定人来“操刀”。起草小组应具有广泛性，避免“挂一漏万”、畸轻畸重的情况发生。三是起草过程中要广泛听取有关部门、教职工和学生的意见，还应征询社会代表、家长委员会代表的意见，听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会等多种形。对于涉及教职工或学生切身利益的规章制度或有重大意见分歧的制度，起草小组应当举行听证会。
3.制度制定要严格规范。一是规章制度由学校法制工作部门（或办公室）负责审查，对于涉及重大问题有关部门不能达成一致意见的，应当举行论证会并报上级主管部门解决。二是审查结束后有关部门要形成规章制度草案的起草说明，提出提请学校有关会议审议的建议。在决定和公布阶段，必须明确规定制度草案须经教职工代表大会、校长办公会或党支部会议等有关会议按规定的程序进行审议。三是经审议通过的规章制度应及时进行公布，同时还应该允许教职工和学生查阅、复制。应汇编成册发至处室和年级组，并在网上长期刊载，以便于学习和执行。四是做好学校规章制度的修改和废止。随着教育改革发展情况的不断深化，以及学校工作的发展和变化，现行的规章制度未必符合实际，对于已实行的规章制度要及时进行修改和废止，以保证学校规章制度体系与法律体系的一致性，保证学校规章制度与客观现实的一致性。
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