欠发达地区建立财政支出绩效评价体系的探讨_地方财政支出绩效评价
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欠发达地区建立财政支出绩效评价体系的探讨
财政监督处课题组
财政支出绩效评价是指运用科学、规范的绩效评价方法，对照确定的评价标准，按照绩效的内在原则，对财政支出行为过程及其效果进行的科学、客观、公正的衡量比较和综合评判。在市场经济国家，开展财政支出绩效评价工作，已成为政府加强宏观管理，促进提高政府资金运行效率，增强政府公共支出效果的关键手段。在我国，随着社会主义市场经济的不断完善，以及公共财政框架的逐步建立，推动建立财政支出绩效评价工作体系已成为财政改革所面临的一项重要课题。
本文拟从分析欠发达地区财政资金管理中存在的主要问题和加强财政支出绩效评价入手，探讨如何借鉴发达国家和国内发达地区的成功经验，在公共财政框架内，逐步建立和完善财政资金绩效管理体系，使有限的财政资金尽可能发挥最大效益的具体途径。
一、欠发达地区财政资金管理上存在的主要问题
近几年来，各地在财政支出管理监督方面陆续采取了一些重大改革措施，如部门预算、财政集中核算、国库集中支付、政府采购、财政支出绩效评价、绩效审计等，这些改革在规范财政支出程序、减少资金流转环节、加强财政监督和提高资金使用效益等方面发挥了积极作用。很多地方都对其中的一些改革措施进行了探索，也取得了不小的成效。但是，随着社会主义市场经济体制的逐步完善和改革开放的不断深化，财政资金管理上的一些问题，主要是财政资金效益不高的问题仍很严重，而对于一些经济欠发达地区来说，各种情况可能更甚。
（一）财政收支矛盾极为尖锐，财政支出压力增大。“无米成炊”是欠发达地区财政资金管理上面临的最大问题。由于经济和社会发展水平滞后，欠发达地区经济总量、财政收入、人均可用财力远远低于发达地区，而保“吃饭”、基层政权运行经费、社会保障、义务教育、公共卫生、环境保护等各种法定支出所需资金并不比发达地区少，基础设施建设、招商引资、扶工支农等，为加快发展所需支出的资金需求更要比发达地区巨大和急迫，这种状况在欠发达地区财政紧张的情况下不可能得到根本解决。为此，欠发达地区只能在“一要吃饭、二要建设”的理财思路下，根据上级财政的要求和本地财力的实际情况，将有限财力分散投向急需的各个方面，这种“僧多粥少”的状况短期甚至长期内依然存在，很难达到统筹区域经济、统筹城乡经济协调发展效果。
（二）财政资金分配、投向决策机制不健全。在现行的财政管理体制中，财政预算内资金的分配主要以预算的形式作出，由政府提出、人大审批，而欠发达地区由于资金紧张、不可预测因素多等原因，普遍存在着预算刚性不强、执行过程随意性大等问题；而财政预算外资金和体制外资金的投向主要由所在部门、单位或政府决策者决定，普遍缺少科学的论证和评估。由于财政资金分配和投向的决策机制不健全，形成部门千方百计编大支出预算，不从财力考虑把该做的和不该做的事都编入经费预算。财政部门面对几倍于财力的需求，采取“大刀阔斧”地挤水分。供需双方的博弈标准不同，指导思想和结果孑然不同。产生的财政资金实际效益会不同。
（三）财政资金管理监督机制不完善。长期以来，我国财政资金实行分散管理体制，资金的跟踪问效监督机制一直没有建立。财政资金拨到单位帐户后，实际上已经脱离了财政部门的监督，无法对资金的使用情况进行有效的跟踪监控，只能依赖于使用单位的报告，在事后进行审查监督，处于被动状态。财政资金被挤占、截留、挪用、闲置等现象时有发生，地方政府出于地方财政资金不足的现状，对于这种现象也是“睁一只眼闭一只眼”。在对专项资金管理方面，财政和计划等相关部门主要是对项目进行申报和下达，而对项目的前期调查论证、实施中的监督检查、验收评估等重要环节却没有人力、精力过问，缺乏必要的全程
监控。而审计部门的监督主要也是事后监督。这就往往造成了放任不管或管理不到位等弊端。
（四）财政资金管理监督的法律法规体系不健全。从国外财政支出绩效评价工作的发展实际看，财政支出绩效评价工作要取得实效，必须得到必要的立法支持，而且要制度化、经常化。而我国公共投资部门虽然也提出要完善项目投资决策程序，对国家重点投资项目要从立项决策、建设决策、竣工验收直到财政支出绩效评价，实行全过程管理。但迄今尚未出台全国统一的有关财政支出绩效评价工作的法律法规，使我国财政支出绩效评价工作缺乏法律约束和制度保障。目前，我国的财政管理监督法律主要有《预算法》、《会计法》和《政府采购法》等，其中《预算法》是1994年颁布的，在很多方面已不适应改革和发展的客观要求。而关于财政监督的法律法规新近虽出台了《财政违法行为处罚处分条例》，但一级政府一级财政，财政工作主要由当地政府主管，对于各级政府及部门的财政违法行为，基本上是“大事化小，小事化了”，很少追究或从轻追究违规单位和责任人的行政责任、经济责任或法律责任，没有真正触动责任人的切身利益，从而无法达到严厉打击资金违规违纪现象的目的，很难真正体现其威慑力。对虽不存在严重违规违纪问题，因决策失误等因素造成财政资金效益低下的责任人则更缺少有效的制约措施。
（五）财政支出绩效评价工作没有明确的管理机构。西方许多国家和世界银行等国际组织都设有公共支出绩效评价机构，作为公共投资财政支出绩效评价执行主体。而在我国，缺乏这样一个有权威性的财政支出绩效评价综合管理机构，即使一些地方开展了财政支出绩效评价的初级工作，也可能是分散在各管理部门进行，各部门又主要是从技术性能、项目工程管理方面进行财政支出绩效评价，指标、方法和组织程序差异大，难以形成统一的、全面的财政支出绩效评价。标准不统一，使财政支出绩效评价结果差异大，缺乏可比性，难以保障财政支出绩效评价结果的客观公正性。这是目前财政支出绩效评价工作发展滞后的重要原因。
（六）财政支出绩效评价工作缺乏科学、规范、合理的方法指标体系，财政支出绩效评价结果约束乏力。长期以来，中国政府工作人员遵守的潜规则是“过程导向”，即只要遵照上级领导的意图，按照例行程序做事，即便出现了不良后果，也与个人关系不大。但是，财政绩效评价力图倡导的是“结果导向”，它不仅要求财政资金能办事，更要求把事情办好。目前，各有关部门的财政支出绩效评价主要是通过若干固定的财务、技术和工程管理指标进行全过程评价，其中，侧重于技术和工程及资金使用的合规性评价，对财政资金的使用效益评价不足。同时，各部门评价指标设置呈平面化和单一性特征，并且缺乏一套建立在严密数据分析基础上的科学、统一、完善的指标体系，不能满足从不同层面、不同行业、不同支出性质等方面进行综合、立体评价的要求。由于缺乏科学、规范的方法、指标，影响财政支出绩效评价结果的公正合理性。这种技术性缺陷正是我国财政支出绩效评价工作发展缓慢的直接原因。财政绩效评价对各地来说，都是一个崭新的课题，因此要建立一套科学的评估体系困难不可小觑。同时，由于财政支出绩效评价工作体系不健全，缺乏法律规范，财政支出绩效评价结果许多时候只是作为各有关部门项目建设档案保存，或作为有关部门加强新上项目管理的借鉴或参考，对于财政资金支出项目中的成绩、问题与相关责任，对项目执行过程中的各个环节责任人并没有任何直接约束，不仅使财政支出绩效评价工作流于形式，而且影响了财政支出绩效评价工作的权威性，制约着财政支出绩效评价工作的深入开展。
种种问题表明，目前欠发达地区对财政资金的管理和监督模式难以提高财政资金使用绩效，已不能充分满足效率财政与效率政府的要求。当前，只有紧紧抓住“评价”这个重点，尽快在财政支出分配、管理、监督体制改革和创新上走出一条新路，管好、用好每一分钱，实现财政资金绩效的最大化，才有希望逐步走上快速发展的路子。
二、建立欠发达地区财政支出绩效评价体系的紧迫性
（一）财政支出绩效评价问题是建设高效政府的关键问题。抓住财政资金绩效这一关键，将是推动高效政府建设的一条捷径。首先，政府行政要以财政资金为基础，不管是管理公共事务、履行公共职能，还是促进经济和社会发展，所有行政行为都必须依托项目为载体，用一个个具体项目来落实，政府效率的高低实际上反映了财政资金的绩效状况；其次，财政资金绩效是财政效率的核心，也应该是评价政府效率的标准。部门在使用财政资金时，是否能最大限度地发挥财政资金的绩效，从而满足公共需求，增进公共利益，无疑应该成为政府效率的“镜子”。
（二）财政资金绩效管理对欠发达地区意义更为重大。目前的状况是，不少欠发达地区在财政形势非常严峻、连“吃饭”问题有时都难以保证的情况下，想方设法筹集资金投入建设，谋求更快发展，为此，“跑部（省）钱进”、“适度举债”来争取资金成为必然的选择。然而，通过各种途径得到的极为有限的财政资金，由于缺乏系统、规范、有效的管理监督机制，在分配和使用过程中，一些相关部门和单位挤占、截留、挪用、闲置甚至骗取财政资金等违规违纪现象屡见不鲜，盲目投资、个人决策、重复建设、损失浪费、管理被动和监督不力等问题客观存在，使财政资金效益不高的顽症在很大范围内存在，严重影响着欠发达地区的财政效率，阻碍着政府效率的提高，制约着当地小康社会发展步伐，挑战着党和政府的执政能力。和发达地区相比，欠发达地区在基础设施、思想观念、发展水平和发展速度等方面都明显滞后，财政支出压力巨大，财政收不抵支矛盾非常严重。然而，在经济的起步和发展阶段。更需要政府资金恰当支持和引导。在现阶段，要解决好极为有限的资金和“吃饭与建设”的巨大需求之间的矛盾，欠发达地区必须解决患得患失的心态，在取得上级财政最大支持的同时，勇当财政支出管理改革的先锋，强化财政资金绩效管理，让每一分财政资金都用在最恰当的场合，发挥出最大的效益，才有可能尽快实现经济落后而管理不落后的目标，在“生存和发展”的夹缝中走出一条绩效评价的路子。
三、欠发达地区建立财政支出绩效评价体系的途径
当前，我国正在进行公共财政框架建设，也就是包括财政资金分配、管理和监督在内的基本制度建设。在这一框架内，实现公共财政目标是核心，财政资金绩效是主线，科学合理的资金分配、管理和监督是提高财政资金绩效的三个基本环节。
那么，欠发达地区应该从哪些方面入手建立财政资金绩效评价体系呢？笔者认为，长期目标应是建立配套完善、科学合理、权责分明和监督有力的财政资金绩效评价体系，近期则应由易到难，由急到缓，分步实施，多点突破，整体推进，逐步提高财政资金绩效管理水平，使有限的财政资金尽可能发挥最大的效益，确保各类公共利益的不断增进。
（一）以绩效为中心，树立和强化绩效财政理念。近几年来，效率财政、效益财政和绩效财政的提法广为社会各界关注，湖南省提出“效益财政”的思路和具体措施，并开始建立财政资金绩效评价体系；广东省提出加强财政绩效监督的要求后，财政及时开通了人大对财政支出的实时在线监控系统；深圳针对市民最为关注的政府重点投资项目绩效问题，加大了项目绩效审计力度。从各地的情况来看，对财政资金实行绩效管理是一项很复杂的系统工程，由此会引起一系列的观念碰撞和利益冲突，阻力很大，难度也很大。因此，有必要从解放思想入手，通过多种手段加大财政资金绩效管理必要性和紧迫性的宣传，使社会各界尤其是各级领导干部真正树立和强化建设绩效财政的理念，才有可能在财政绩效管理上取得突破。
（二）坚持“先简后繁，先易后难，由点及面”的原则，稳步推进财政支出绩效评价工作
财政绩效评价工作政策性强，涉及面广，业务性突出，操作难度大。因此，必须坚持“先简后繁，先易后难，由点及面”的原则，以具有典型性的财政支出项目绩效评价为突破口，通过试点，总结经验，逐步有序地建立项目—单位—部门—综合等四个层次的评价类型，积极稳妥、循序渐进地推进此项工作。评价具体财政支出项目的绩效，要以经济性、效率性和有效性为评判标准，以科学、客观、公正和实事求是的态度和作风，以定量分析与定性分析相结合的方式，科学、规范地进行权衡比较和综合判断。现阶段财政支出绩效评价工作的实施范围应当以社会各界都比较关注的重大项目建设资金、大宗拨款及教育、水利、社会保障、基础建设等财政支出为主。
（三）深化预算改革，逐步将绩效预算引入部门预算中，在所有政府资金的分配和投向上实现科学决策。“绩效预算”是以成本核算为基础，按政府部门所完成的各项职能进行预算，将部门预算建立在客观公正的绩效评估体系基础上的一种预算方法。它将市场经济的一些基本理念融入公共管理中，从而有效地降低政府提供公共产品的成本，提高财政支出的效率。首先，要摸清所有政府资金（包括预算内外、体制外资金）的底数，并纳入预算管理范畴，通过预算统筹主要的资金分配和投向，逐步使财政资金管理从分散走向民主集中；其次，要合理界定财政支出的范围和界限，逐步淡出市场更能发挥作用的职能范畴，改变财政“越位和缺位”的问题，切实按照公共财政的要求调整和优化财政支出结构；再次，要建立科学合理的绩效预算体制。要通过发挥专家库、“智囊团”等的作用，科学民主决策，细化、优化预算项目，充分听取专家意见，减少决策失误，使在财政资金绩效管理体系中居于首要环节的预算分配充分发挥制约作用。要在完善部门预算，统筹安排资金的基础上，转变预算理念，逐步由管人向管事过渡，从目前“人员-职能-经费”的预算管理模式向“公共品-公共成本-预算”的模式转变。最后，要强化预算执行的刚性和执行中的绩效考核，以绩效考核结果作为下年度预算编制的重要依据。
（四）完善资金管理机制，逐步建立和不断完善区分不同类别的财政资金绩效评价标准体系，对财政资金实行绩效评价。首先，可以建立专门的财政资金绩效评价机构，根据不同类别的资金性质确定不同的绩效评价标准，做好评价财政资金绩效的目标。现行财政体制下，财政资金可区分为行政经费、事业支出、公共服务支出和专项资金支出等。对行政经费的绩效评价，可以把各级党委、政府目前进行的年度目标责任制考核项目和人大进行的行风评议项目结合起来，并将考核评议结果作为拨付行政经费的主要依据，从而使考核评议真正起到奖优罚劣的效果；对事业支出的绩效考核指标设计，应确定具体的事业项目绩效考核目标，事业项目目标完成情况来核定支出，达到政府“花钱买服务”的目的；对公共服务类支出，应根据财政效率原则，对那些更适应私人部门经营的事业，推行市场化管理，如再就业培训、市政环卫等、可以交由私人公司承包经营，政府只负责审查和评价绩效考核结果，作为履行合同的依据，达到优化公共服务的目的；对专项资金支出，应实行项目化管理，准确制定合理的绩效指标和评价方法，实施标准化管理，严格项目决策审查、在充分论证的基础上合理确定项目目标，并根据项目目标安排资金铁责任制。建立项目单位主动控制项目支出。其次，要完善财政资金的全程跟踪问效机制。严格按项目目标、项目程序、项目权限、审查拨付资金。实现监督关口前移，及时发现并纠正资金使用中存在的问题，确保有限资金的使用绩效，最大限度地减少损失浪费。
（五）充分发挥人大、政协、财政、审计、监察部门、中介机构和舆论监督等的作用，建立全方位的财政项目资金公开制度，逐步实现“透明财政”。首先，财政资金从根本上说都是纳税人的血汗钱，欠发达地区的财政资金更是来之不易，政府是代表人民的管理者，任何“暗箱”操作行为都是违背纳税人意志的。因此，和财政资金有关的各类信息应该也必须公开。其次，让纳税人拥有知情权，并参与财政资金的监督，也是保证财政资金得到有效监督的最佳途径。长期以来，财政资金的分配、使用等支出情况一直属于保密信息，纳税人对财政资金的数量、流向、使用效果一无所知，这也是财政资金使用效益低下的重要原因。一
纸审计报告如不通过新闻媒体公之于众，是不可能引出“审计风暴”的，这是公开的力量，当然，财政资金的监督涉及到许多专业知识和技能，“民考官”终究还是存在着太多的技术障碍。另外除了纳税人的监督外，更需要专业部门的实时监督和及时处理，并将监督情况向公众公开。因此，除了要发挥财政部门绩效监督的主力军作用外，其他相关的资金管理部门都应根据各自职责，从各自角度出发，对财政资金的使用绩效进行全方位的跟踪监督，尽可能地堵塞管理上的漏洞，确保财政资金的安全高效。
林珺
组长：孙天宇 成员：肖荣执笔：单跃忠
