内容提要_标准摘要

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内容提要：改革开放30年来, 在党中央、国务院的领导下, 我国财政政策发生了历史性变化, 并在建设中国特色社会主义、提高社会生产力、综合国力和人民生活水平等方面发挥了显著作用。展望未来, 我国财政政策必须以科学发展观为指导, 进一步深化改革开放, 重视调整经济结构和提高发展质量, 强化环境保护和资源节约, 支持区域协调发展, 更好地改善民生和促进社会和谐, 加快全面建设小康社会进程。

关键词：改革开放；财政政策；科学发展

改革开放年来, 通过持续推动改革, 财政政策在不同时期发挥了极其重要的作用努力消除制约经济社会发展的制度约束, 促进建立市场导向的动力机制建立完善适应不同时期发展要求的财税制度体系, 促进形成全国统一、竞争有序的市场环境有效实行国民收人分配调节, 推动地区和城乡协调发展, 维护社会公平与正义加强和改善财政宏观调控, 促进经济结构调整和发展方式转变, 提高经济增长质量与效益加大财政统筹经济社会发展力度, 努力实现“ 五个统筹” , 推动科学发展与社会和谐等等。因此, 认真回顾与总结财政政策的演变历程和有益经验, 展望财政政策趋势与走向, 可以为我国今后的改革开放、发展与稳定提供启示与借鉴。

一、财政政策年的简要回顾

财政政策是实现政府职能和改革目标的重要手段。依据不同时期改革、发展的要求, 财政政策在不断进行适应性调整。

（一）党的十一届三中全会至邓小平同志“ 南巡讲话”期间的财政政策

从1978年实行改革开放到1992年的14年间, 财政政策的主要特征是放权让利, 调动各级地方政府、企业和个人发展生产的积极性, 探索建立以物质利益为导向的新型经济发展动力机制, 并初步进行了财政参与经济宏观调控的尝试。

1.通过“ 让利” , 解放生产力。一是通过农产品价格体制改革, 以及农村经济组织方式改革, 对农民、农业和农村让利, 逐步取消在计划经济体制下通过工农产品剪刀差积累国家建设资金的方式, 农村经济尤其是农业生产得到很大的发展。二是通过利改税、承包经营责任制、税利分流、国有企业改制, 以及一系列减免税措施, 取消了原来在计划经济体制下, 国有企业折旧、利润作为财政收人的做法, 让利于企业, 使企业勃发了生机和活力。三是通过对开发区财政体制的调整, 以及对外商投资企业的一系列财税政策优惠, 促进了对外开放。这些改革朝着破除制度约束的方向迈出了坚实的步伐, 为建立物质利益导向的经济发展动力机制奠定了基础。

2.通过“ 放权” , 推动建立经济发展动力机制。一是放权于农民, 通过推进农村联产承包责任制, 提高农民的积极性二是放权于企业, 把利润从财政工具中分离出去, 使之成为一个独立的、促进企业经营机制改革的工具三是放权于地方, 通过包干等形式, 形成下放税收管辖权等的转型期财政体制, 促进地方经济发展四是放权于职工。通过行政事业单位、国有企业工资制度改革, 更好地体现按劳分配原则,调动了广大职工的积极性。

3.探索运用财政政策参与宏观调控。分别于1978、1982和1987年针对经济运行面临的不同问题,采取财政政策措施调控宏观经济运行, 并尝试财政政策与货币政策的协调配合, 形成了紧财政、松货币财政与货币政策实行双紧等政策组合, 为我国宏观调控积累了成功的经验。

(二)党的十四大至十六大期间的财政政策

邓小平同志“ 南巡谈话”和党的十四大以来, 围绕着建立社会主义市场经济体制, 财政政策突破了“ 让利、放权” 的传统改革方式, 着力规范政府与市场的关系、政府间财政关系, 努力推进形成平等、竞争、有序的全国统一大市场。

1.建立与市场经济体制相适应的财政政策体系。1992年以来, 我国充分利用财政部门与世界银行、亚洲开发银行等国际组织密切的合作, 借鉴国际经验以1992年颁布《企业会计准则》、1994年实施分税制财政体制和新税制为标志, 进行了一系列的制度创新, 从不同层面形成了全国统一的、与市场经济接轨的财政政策体系, 为国民经济的健康发展打下了良好的制度基础。

2.理顺政府与市场的关系, 推进社会经济的协调发展。1998年开始实施的公共财政框架建设, 按照市场经济条件下政府与市场的关系, 较好地解决了财政越位、缺位与错位的问题, 在进一步规范税收、收费、基金等公共收人秩序的同时, 财政政策的重心, 开始向教育、医疗、社会保障等社会事业发展的关键领域转移, 较好地推进了社会发展领域的改革。

3.大力推动国有企业改革, 支持培育多样化的市场主体。按照党的十四届三中全会精神, 财政大支持国有企业改革, 促进理顺企业产权关系, 逐步建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。十五大召开后, 按照调整国有经济布局、提高国有经济控制力的总体要求, 推动了政企分开,大力支持国有企业改革重组, 不断提升国有企业的竞争力。与此同时, 大力支持民营经济和个体经济发展, 培育适应市场经济要求的市场主体, 促进市场公平竞争。

4.成功运用财政政策进行反经济周期调节。分别于1993、1998年实施了适度从紧的财政政策和积极财政政策, 成功实现经济“ 软着陆” , 抵御了亚洲金融风暴, 取得了世界公认的成就。

(三)党的十六大以来的财政政策

2002年11月, 党的十六大提出全面建设小康社会的战略目标, 之后又相继提出了“ 五个统筹”、“ 建设社会主义新农村”、“ 构建社会主义和谐社会”和贯彻落实“ 科学发展观”等重大战略思想和部署。围绕这些战略部署, 我国基本形成了较为完整的财政政策体系, 使我国国民经济发展更为科学, 整个社会转型更加和谐。

1.促进经济平稳健康发展。2005年, 我国实施以“ 控制赤字、调整结构、推进改革、增收节支” 为主要内容的稳健财政政策, 经济运行呈现出增长较快、结构优化、效益提高、民生改善的良好局面.2008年下半年以来, 为抵御国际经济环境对我国的不利影响, 中央决定实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策, 宣布了4万亿元投资和在全国所有地区、所有行业全面实施增值税转型改革等十项扩大内需、促进经济增长的重大措施。此次重启的积极财政政策将实施重点放在加快民生工程、基础设施建设、生态环境建设和灾后重建等方面, 着力于提高城乡居民特别是低收人群体的收人水平, 扩大内需特别是消费需求, 促进结构调整和发展方式转变, 促进经济平稳较快增长。财政政策再一次勇担反周期调节的使命和促进经济平稳健康发展的重任。

2.加大财政支持统筹发展力度, 促进城乡和地区协调发展。通过制定西部大开发、振兴东北老工业基地、促进中部崛起、推进少数民族地区发展等一系列政策, 大力支持区域协调发展。通过进一步降低农民负担, 深化农村税费制度改革、加大农业发展和农村基础设施建设投人等, 促进城乡统筹发展。通过不断完善和加大转移支付, 促进区域间基本公共服务均等化, 加大了对中西部等困难落后地区的财政支持力度。

3.调整优化支出结构, 大力推动社会事业发展。按照科学发展观要求, 坚持以人为本, 着力解决广大人民群众关心的社会发展问题, “ 民生财政”特征日益突出, 财政在教育、社会保障、医疗等领域的支出重不断增加, 社会文教支出占总支出的比重由1978年的13.1%上升至2006年的26.8%。重点支持社会主义新农村建设, 着力形成农民收人可持续增长机制, 有力地促进了社会主义和谐社会建设。以科技创新和节能环保为主题, 加大科技投人, 创新科技管理体制, 大力支持自主创新和科技进步。加大对环境保护的投入, 推动节能减排, 初步形成了有利于资源节约型和环境友好型社会建设的财税政策体系, 有力地促进了经济发展方式的转变。

4.进一步扩大开放, 提升国际竞争力。为了兑现加人WTO后的一系列承诺, 围绕着进一步提升国际竞争力问题, 我国财政政策进行了一系列调整。一是统一了内外资企业所得税法, 改善了更有利于市场平等竞争的税制环境。二是改革完善出口退税制度, 促进了外贸增长方式的转变。三是形成了多样化的国际财经对话、交流机制, 扩大了我国在财经领域的话语权和国际影响力, 使国内发展和对外开放更加协调。

二、财政政策在改革开放中发挥了重要作用

回顾改革开放年历程, 财政政策发挥了多方面的重要作用。概括起来, 主要有三个方面一是推进改革;二是促进发展;三是扩大开放。财政政策发挥的作用不仅范围广泛, 而且在各个方面都具有先导性、前提性和保障性等特征。

(一)推进改革

1.担当经济体制改革的先行者, 为改革开放铺路搭桥。改革开放初期, 财政政策以打破高度集中的计划经济体制为切人点, 以调整利益分配格局增量为特征, 通过向地方放权, 为企业发展松绑, 传统体制出现松动, 从而为以后计划、物价、工资、国有企业等方面的改革奠定了基础。通过对“ 分灶吃饭”财政体制和分税制财政体制等的改革, 规范了中央与地方的分配关系, 调动了地方理财和发展经济的积极性。通过实施两步“ 利改税” , 赋予了国营企业更多的经营自主权通过“ 税利分流”改革, 明确区分了政府的社会管理者身份与财产所有者身份。30年来, 财政政策成为改革的先行者, 为各项改革创造条件,为经济体制改革的整体推进铺路搭桥。

2.承担改革成本, 协调各种利益关系。一是配合价格改革, 提供价格补贴, 促进社会主义商品经济的发展。1979年以来, 为配合副食品、部分工业消费品的价格改革, 国家财政根据消费品价格上涨对居民生活的影响程度, 通过调整职工工资或实行价格补贴予以弥补。一年间, 国家财政用于价格改革和价格补贴的财力累计达3500亿元。1978年, 政策性补贴支出占财政支出的比重仅为0.99%,1980年该比重上升9.58%,在20世纪80年代, 该比重一直维持在12%以上。正是由于财政勇于承担改革成本, 价格改革才得以顺利进行。二是支持国企改革, 剥离企业办社会职能, 推动建立现代企业制度。1998年以来国家财政在财政政策的制定和财政资金的分配上大力支持国有企业实施政策性关闭破产, 使一大批长期资不抵债、亏损严重、扭亏无望的国有大中型企业, 以及资源枯竭的煤炭、有色金属矿山和军工企业平稳退出了市场向地方政府移交了大量的中小学校及公安、检察院、法院等社会职能单位, 切实减轻国有企业的办社会负担积极推进厂办大集体改革试点, 逐步划清厂办大集体与国有企业之间的产权关系实行国有企业主辅分离、辅业改制, 不断提升国有企业的竞争力积极采取财政扶持政策, 支持重要国有企业重组改制。在国家财政政策的大力支持下, 国有经济结构调整取得了显著成效, 保持了稳步高速的发展势头, 国有资产总量稳步增并持续向基础行业和支柱行业集中。三是剥离不良资产, 支持金融改革和银行改制。1998年发行2700亿元的国债充实国有银行资本金;2000年将四大国有银行的14000亿元左右坏账剥离给财政出资成立的资产管理公司, 由后者负责处置这些债务;2004年以450亿美元外汇储备向建设银行、中国银行注资。此外, 还允许银行在税前消化一部分不良资产, 包括所得税收益返还。四是取消农业税和各种收费, 促进农村改革的不断深化。农村税费改革取得实质性进展, 特别是年实施了“ 两减免三补贴”等财政支农政策, 取消除烟叶以外的农业特产税,加快减免农业税改革试点步伐, 全面推行粮食直补, 对粮食主产区实行良种补贴, 对农民购置农机具给予补贴, 促进了粮食增产和农民增收。

3.维护稳定, 为改革创造良好的环境。如建立了国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险、城市居民最低生活保障三条保障线, 加大对收人分配的调节力度, 推进劳动工资制度改革, 加大扶贫开发支出, 完善社会救助体系等, 为社会稳定做出了重要贡献, 为各项改革的顺利推进创造了良好的环境。

(二)促进发展

1.参与宏观调控, 促进经济持续、稳定发展。根据经济运行态势的变化, 政府有效地运用各种财政政策手段, 对国民经济运行情况进行科学、有效、适时、适度的宏观调控。1993年实行适度从紧的财政政策, 成功地使宏观经济实现了“ 软着陆”.1998年,针对紧缩趋势, 及时实施扩张性的积极财政政策, 每年拉动经济增长1-2个百分点.2005年针对经济局部出现过热的态势, 顺应时势调整财政政策取向, 实施了以“ 控制赤字、调整结构、推进改革、增收节支” 为核心内容的稳健财政政策, 不仅保持了宏观经济的稳定, 更重要的是优化了经济结构, 增强了经济发展的后劲。2008年四季度, 中央根据国际国内经济形势的变化情况, 重启了积极财政政策, 出台了扩大国内需求等多项有力措施, 加快民生工程、基础设施投资建设、生态环境保护建设和灾后重建, 以促进经济社会持续、稳定的发展。

2.促进经济结构优化和经济发展方式转变。为了推进经济结构调整, 财政政策通过不断创新,有力地促进了经济结构优化。1979-1987年,调整的重点是农、轻、重的比例关系, 加快农业和轻工业的发展, 加强农业的基础地位, 调整轻工业与重工业之间的比例, 改善能源供应。

1988-1996年,通过调整投资结构和贷款结构, 集中支持重点产业和重点企业, 在消除经济过热的同时, 使得农业、能源工业、原材料工业、交通运输业等产业增加了有效供给。1987年以后,以促进科技进步和技术创新为导向, 加大了对纺织、煤炭、建材、钢铁、汽车和石化等6个结构性矛盾比较突出的工业行业以及基础设施建设的投人。此外, 财政政策还通过大力支持产业技术升级、加大科技创新投入, 完善科技税收优惠政策, 建立促进节能减排等措施, 有效地促进了经济增长方式从“ 粗放型向集约型转变”。

3.加大财政投人力度, 促进各项社会事业发展。各级财政不断加大对教育、科技、文化、卫生、体育等事业的投入, 支持了科教兴国战略的实施, 保证了法定支出增长的需要, 促进了社会全面进步。特别是1998年以来实施的公共财政体制框架建设, 使财政职能实现重大的战略性转型, 使社会领域成为公共财政的支出保障重点, 同时还使促进经济社会的协调发展成为财政政策的目标。例如, 财政用于教育的支出由1978年的75.05亿元增加到2006年的5411.59亿元, 增加5336.54亿元, 增长71倍.年均增长16.52%.4.着力促进区域和城乡协调发展。一是促进区域协调发展。制定并实施了一系列促进区域经济发展的财政政策, 如支持西部大开发战略的财政政策, 振兴东北和支持中部崛起的财税政策, 逐步形成了分工合理、特色明显、优势互补的区域发展模式, 增强了区域发展的协调性。二是统筹城乡发展。财政投人更多地向基层倾斜、向农村倾斜、向中西部贫困地区倾斜, 推进农村税费改革、规范减负, 不断完善强农惠农的财政政策体系, 加大农业基础设施建设和农田水利建设投人, 提高农业综合生产能力, 大力支持社会主义新农村建设。同时, 加大支持农村社会事业发展, 以建立新型农村合作医疗制度为始, 向人人享有基本医疗卫生服务的方向迈进以实施农村义务教育“ 两免一补” 为标志, 向实现城乡教育公平转变以建立农民最低生活保障制度为标志, 向基本实现覆盖城乡的社会保障制度方向努力, 让城乡居民共沐公共财政阳光、共享改革发展成果。

(三)扩大开放

1.提供政策支持, 全力服务于开放型经济。一是运用减免税等财政政策, 配合区域推进的开放步骤与格局, 促进积极有效地利用外资。针对经济特区、开放沿海与内陆城市、经济技术开发区、保税区、高新技术开发区等建立起一系列税收优惠政策。二是运用出口退税、关税等财政政策, 支持和配合我国外贸发展战略。20世纪80年代我国开始对出口商品实行退税, 30年间根据形势需要不断调整和完善出口退税政策。90年代开始较大幅度降低进口关税总水平, 调整进口商品减免税政策, 按照加人WTO的承诺, 我国的平均关税水平从2001年加人时的15.3%逐步降低到2007年的9.8%。这些措施有力地促进了对外贸易发展, 也使我国在世界贸易中的地位大大提高。三是运用直接投资、税收减免等财政政策, 积极配合我国开展对外经济技术合作。中央财政先后设立了对外承包工程保函风险专项资金、对外承包工程项目贷款贴息资金、对外经济技术合作专项资金等, 逐步形成了支持企业“ 走出去” 的财政政策体系, 有力地支持了企业境外投资, 完善了内外联动、互利共赢、安全高效的开放型经济体系。新时期在科学发展观的指导下, 为节约资源、保护环境、优化出口结构, 分期分批调低和取消了部分“ 两高一资”产品出口退税率, 适当降低了纺织品等容易引起贸易摩擦的产品的出口退税率, 同时提高了重大技术装备、产品、生物医药产品的出口退税率。对外资的税收优惠政策逐步向产业及中西部地区倾斜, 通过两税合并使所有境内的内外资企业

处于一个公平的竞争平台上。

2.积极参与国际协调, 扩大中国的影响力。紧紧围绕国家战略和发展规划, 通过与世界银行、亚洲开发银行、国际农发基金、全球环境基金、欧洲投资银行等国际金融组织开展全方位合作, 推动了制度创新。一是引进优惠资金, 弥补经济发展资金不足, 支持交通、农业、能源、城建环保、教育、卫生等领域的重点建设项目, 解决制约经济发展的瓶颈;二是引进国际先进技术, 提高了我国民族产业升级换代水平;三是通过世行和亚行技术援助和培训项目, 培养了改革开放所巫需的大批技术管理人才;四是支持中国扶贫事业, 加快了中国减贫进程;五是利用国际资金, 引进国际发展经验, 推动中国机制、制度创新;六是我国已经逐步从单一的借款国向借、贷、捐款国的多重角色转变, 在国际经济舞台上的地位和作用日益凸显。同时, 通过与世界有关国家和经济体在财经领域开展政策对话和务实合作, 参与区域和国际多边论坛并在其中发挥积极作用, 共同维护全球和区域经济金融稳定。利用国际金融组织平台宣传中国的发展成就和发展经验以及发展理念, 促进与发展中国家在减贫和发展领域的交流合作, 增进与世界各国、各地区的相互理解和交流。积极参与国际规则的制定, 推动国际金融治理框架改革, 扩大我国在世界经济问题上的话语权, 维护了我国的核心利益和发展中国家的整体利益, 进而推动国际经济秩序向公正合理的方向发展。

三、新时期财政政策展望

在新形势下, 我国面临着全新的发展要求。今后的财政政策, 必须以科学发展观为指导, 充分考虑对国际国内形势变化, 抓住社会经济发展的关键环节, 重点在以下方面发挥作用。

(一)深化改革开放

当前, 中国经济社会发展进人了一个关键时期, 财政改革面临的任务也十分艰巨。为了促进深化改革, 提高开放的质量, 财政政策仍将主动承担必要的改革成本, 形成一系列促进改革深化的财政政策。同时, 财政将继续加快自身改革, 实现财政制度创新, 建立并完善适应市场经济发展要求的公共财政框架。

(二)促进科学发展

除了要继续围绕社会经济协调发展, 执行好现有的财政政策外, 促进科学发展的着力点, 一是要放在积极扩大内需, 特别是在消费需求上, 通过加强公共服务基础设施建设, 完善税费制度等, 改善扩大内需尤其是消费需求的宏观环境通过推进城市与农村的教育、卫生和社会保障、廉租住房保障制度等社会事业的发展, 逐步实现“ 学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居” , 以稳定居民消费预期,扩大居民即期消费通过深化收人分配制度改革, 形成农民收人的持续增长机制、完善企业职工最低工资制度和工资正常增长和支付保障机制、以及居民收人稳定增长机制, 逐步提高居民收人在国民收人分配中的比重, 提高劳动报酬在初次分配中的比重通过继续完善实施事业单位绩效工资制度和规范公务员津贴补贴制度, 逐步提高低收人群体收人, 积极培育中等收人群体, 形成“ 两头小、中间大” 的橄榄型收入分配结构, 推进消费需求的增长。二是要加快社会主义新农村建设, 加大财政支农投入力度, 逐步提高“ 三农”支出的比重, 加快完善财政支农资金稳定增长机制进一步完善农村补贴机制, 形成良种补贴、农机具购置补贴, 粮食直补, 农民培训, 扶贫开发资金的持续增长机制研究建立综合性的支农投入政策, 调动地方政府和社会资金建设新农村的积极性综合运用财政贴息、保费补贴、以物代资、以奖代补等财税政策措施, 创新中央财政投人示范和激励机制, 形成多元化的支农投人格局。加强农村基础设施建设和加快农村社会事业发展, 扎实推进农村综合改革, 促进粮食稳定增产、农业生产发展和农民增收。

(三)强化环境保护

为实现经济发展方式的转变, 财政政策需要在如下几个方面进行制度创新一是制定完善符合科技发展规律和规范、稳定、长效的财政科技投入政策, 加大财政投入力度。二是综合运用财政补贴、贴息、税收优惠等多种政策工具, 支持发展低能高效产业, 促进清洁生产, 大力发展可再生能源、新能源和替代能源, 支持重点节能工程、污水管网、污染减排监管体系等, 推进资源节约型社会建设三是通过整合各类专项环保资金, 并实施“ 以奖代补”办法, 推进生态环境保护, 促进环境友好型社会建设四是制定有利于资源、能源以及土地节约集约利用的税费政策, 建立重点研究完善资源税费的制度, 把高污染、资源消耗大的商品纳人消费税征收范围, 征收环境保护税, 完善矿山企业安全费用、矿区环境和生态恢复资金制度, 提高污水和垃圾处理等城市公用事业收费标准等。

(四)优化产业结构

在产业结构调整中, 在第一产业, 要加大对现代农业的支持力度。建设现代农业技术体系, 改善农业基础设施, 大力发展优势特色、安全高效农业, 推进农业产业结构优化升级。在第二产业, 要完善促进高新技术产业发展的财政政策, 适当提高高新技术产品的出口退税率, 支持提高重大技术装备国产化水平, 加快发展先进装备制造业。在第三产业, 要制定和完善加快服务业发展的财税政策, 大力支持金融、保险、物流、信息、文化和法律服务等现代服务业发展。另外, 对从事社会化服务和吸纳就业能力强的小型服务企业, 适当给予政策扶持对关系国民素质和国家发展潜力的教育、科技、文化等基础服务业, 进一步加大扶持力度。

(五)支持区域协调发展

一是完善促进西部大开发、东北老工业基地振兴、中部崛起等相关优惠政策, 鼓励东部地区加快发展。二是国家一般预算、政府性基金投资、外国政府和国际金融组织贷款安排继续向中西部地区倾斜,着力改善这些地区的基础设施状况, 提高其对基本公共服务的保障能力。三是健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制。进一步明晰中央与地方的事权和支出责任, 完善中央和地方政府之间的收人划分办法。同时, 健全地方税体系, 增加地方税收收人规范非税收人管理, 提高地方财政收入质量。四是完善转移支付制度。增加一般性转移支付规模, 清理整合专项转移支付。探索建立县乡政府最低财力保障机制, 促进基本公共服务均等化。五是推进主体功能区建设。加大对限制开发和禁止开发区域基本公共服务和生态建设的转移支付力度。完善资源枯竭地区转移支付制度, 促进资源枯竭地区经济转型。