城市管理执法过程中怎样形成长效机制的问题的研究_城市管理长效机制

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城市管理执法过程中怎样形成长效机制的问题研究

摘要：改革开放三十多年，中国的经济建设取得了举世瞩目的成就。城市化进程也以前所未有的广度和深度展开，但随之产生的一系列社会问题正在制约着城市发展，成为城市化进程继续健康和可持续推进的瓶颈。为了解决这些问题，国家采取了多项措施加以

改善。城市管理执法部门作为国家采取的行政执法措施，在促进城市规范有序发展的过程中发挥了积极作用。同时，作为一个新生事物也存在许多不足之处。过去的经验

证明，缺乏系统的长效机制是执法过程中的一块短板，它直接影响到工作效果，这个

问题亟待解决完善。建立一个城市管理行政执法的长效机制，不仅可以实现有限行政

执法资源的优化配置，还可以提高行政执法效率，同时，也能建设一支更专业 更有

素质的行政执法队伍，为和谐社会的建设贡献更多的力量。

关键词：城市管理行政执法城市化进程长效机制城市发展

一、目前城市管理执法工作的法律依据

1996年10月1日《中华人民共和国行政处罚法》颁布施行，对于规范行政处罚的设定

和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维持公共利益和社会秩序，保护行政管理

相对人的合法权益起了很好的促进作用。行政处罚法是为了规范行政处罚的设定和实施，保

障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他

组织的合法权益，根据宪法规定制定的法律。《中华人民共和国行政处罚法》的出台，标志

着行政执法这种执法类型以法律的形式正式确立了下来，这项法律不仅规范了执法者的执法

行为，也保障了被执法主体的合法权益，促进了社会的稳定和发展。这部法律也成为城市管

理执法部门的基本执法依据。

我国行政处罚法第十六条规定：“国务院或者经过国务院授权的省、自治区、直辖市人

民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚

权只能由公安机关行使。”依据这条法规，经国务院批准进行相对集中行政处罚权试点的城

市所成立的“城市管理行政执法局”，其根本职责、任务就是集中行使有关行政机关的行政处

罚权。

2002年8月，在杭州、哈尔滨、青岛、苏州等进行相对集中行政处罚权试点的城市，在撤并有关行政机构的同时，都成立了一个新部门——城市管理行政执法局。城市管理行政

执法局的建立表明城市发展过程中产生的问题已经影响了社会经济的发展，这样就要求必须

依靠专业化的城市管理行政执法力量解决这些问题，保障良好的社会经济发展环境。

2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》是为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展制定的法律法规。

城市管理执法局根据这项法律的规定，也履行着部分行政执法权。

我国城乡规划法第四十四条规定：“在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县

人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以

及交通、市容、安全等的，不得批准。

临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除。

临时建设和临时用地规划管理的具体办法，由省、自治区、直辖市人民政府制定。”④

另外，根据各城市颁布的地方性法规，各地的城市管理执法局执法内容不尽相同，不过

大致都包括了市容环境卫生、城市规划管理（无证违法建设处罚）、道路交通秩序（违法占

路处罚）、工商行政管理（无照经营处罚）、市政管理、公用事业管理、城市节水管理、停车

管理、园林绿化管理、环境保护管理、施工现场管理（含拆迁工地管理）。⑤

城市管理执法局的工作要求细致，工作内容广泛，需要不断的学习，不断的总结经验，逐步完善执法程序。

二、城市管理行政执法工作现实状况

城市管理行政执法局虽然是个新设机构，但它成立的过程却是一个不增编、反而减员的重组过程。城市管理行政执法局一般统一行使市容、规划、园林、市政、环保、工商、公安

交通等部门的全部或者部分行政处罚权。这就需要城市管理执法局的执法人员不断学习掌握

各行业的专业知识，对所行使执法权的各个行业都有一个详细的了解，特别是各行业在社会

经济发展过程中发挥着怎样的作用。城市管理执法局的行政执法权涉及城市管理各个部门，由于城市管理部门之间的搏弈，综合行政执法的制度优势往往很难实现，经常是各部门将管

不好、不好管的、面对弱势群体的让城管来管，如街头游商（有店面的归工商行政管理部门）、违章建筑（有执照的归规划部门）等等，而较易规范的则留在本部门。在许多地方城管也成了各类 社会矛盾的焦点。这样的话，不仅没有解决好以前社会生活中的问题，反而形成了

新的问题，比如一些弱势群体和城市管理执法者之间产生的暴力执法 暴力抗法等事件。这

些事情的发生不仅降低了行政执法的工作效率，也损害行政执法人员在人民群众心中的形

象，同时也影响着公众对政府的信任。这样的状况已经违背了当初成立城市管理执法局的初

衷，这个状况必须得到改变。那么改变的前提就是找出产生问题的原因：

第一、行政执法权涉及行业多、专业性强、工作量大；

第二、行政执法地位不明确，执法过程中多属从属地位；

第三、没有专门的法律法规，执法工作缺乏完整系统法律体系做依据；

第四、缺乏社会认同，社会群众对城市管理执法局的工作性质和作用了解有限；

第五、没有建立国家垂直管理体系，各地各自为政，具体执法范围有待规范。

城市管理执法局是一个年轻的部门，需要一个成长的过程。但是对现实存在的问题也必

须有清醒的认识，争取通过社会各界的共同努力，让城市管理执法局的工作更规范，更有效

率。

三、存在问题的解决办法

解决城市管理行政执法过程中存在的问题，应该从内部和外部两个方面考虑。

内部问题的解决是一个自己完善的过程，是一种自觉行为。比如业务考核 专业培训 人

员素质 队伍管理，通过这些方面工作的完善，打造一支业务水平高 执法能力强的行政执法

队伍。

外部问题的解决需要做两个方面的工作，一个是积极宣传城市管理执法局的执法内容和

执法形式，让公众对行政执法工作有清楚的了解，另一个就是针对执法过程中出现的问题，特别是社会反响不仅比较强烈的问题进行认真总结分析，降低实际工作和公众期待之间的落

差。

第一、城市管理执法局的行政执法内容广泛，针对这个特点，除了内部假期各专业的学习之外，好可以通过交流学习和举办专题讲座来提升执法人员对各行业的了解，从而让执法

人员在工作过程中能做到有的放矢，为建立一支学习型行政执法队伍努力。同时，建立城管

联合执法体系。加大与交警、公安、工商、环卫、交通、公用事业等部门的协调配合，联合执法，形成合力；

第二、协调和其他行政执法部门的执法内容，明确各部门的执法范围，改变执法过程中的从属地位，树立独立的行政执法者形象；

第三 国家考虑逐步建立和完善城市行政执法的相关法律，让城市管理行政执法人员也

能有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，更积极高效完成执法任务；

第四、积极广泛的开展社会宣传工作，让公众清楚行政执法人员的服务对象、工作内容、执法形式和监督体制，在取得公众信任的基础上号召人民群众参与行政执法工作，让行政执

法工作事半功倍，也能从根本上改变城市管理执法人员在人民群众心目中的形象，为行政执

法工作创造一个良好的社会环境。夯实基层城管体系。充分发挥街道办事处、乡镇和社区、村在做好城管工作方面的基础性作用。建立健全街道、社区、居民小区和城区各单位的城管

网络体系，确立街道、社区城管协调队伍，明确职责，设立城市管理信息采集员，专门负责

收集市容整治及违章建筑信息并上报；

第五、城市化进程的不断发展，要求必须建立一支专业化程度高 业务素质强的城市管

理行政执法队伍，目前这种各地各自为政的状况必须得到改变。那么，最直接最有效的措施

就是成立一个直属于国务院的城市管理行政执法部门，这样做能让城市管理执法局的发展实

现正规化，达到和城市化进程同步的目标。配合国家制定的专门法律，城市管理执法局就能

形成系统的组织体系和法律体系，这样的行政执法配套措施能更好的为创建和谐社会做出贡

献。

四、城市管理行政执法长效机制的建立

在这里，有一个问题需要独立提出，特别分析。这就是城市管理行政执法过程中怎么形

成长效机制的问题。如果说前面的想法还只能是个愿景的话，那怎么能在现有的条件下尽量

发挥城市管理行政执法的最大作用，建立一个符合目前状况的长效机制是向今后的愿景过度的必须的步骤。什么是长效机制？简单的讲就是让执法效果长期发挥作用的工作方法。从社

会经济发展的层面讲，那就需要提高生劳动产力、扩大内需、降低失业率、缩小贫富差距。

从城市管理行政执法的层面讲，就是尽量减少社会不和谐事件的发生，并且长期保持在一个

低频率内。简单的讲，一个是要完善体系组织建设，另一个就是不断创新的执法形式。现在，就例举几个各地在行政执法过程中新的执法形式的实践。

案例

一、山东某地城市管理执法局 当地为了既能有效的管理流动买菜摊贩，又能方便

居民的生活，让买菜的摊贩在规定时间 规定地点经营，然后联系环保部门再对经营环境进

行清扫，这种做法得到了社会各界的认同。

案例

二、天津市城市管理执法局 和平区综合执法新兴中队的队员发现西康路沙市道口

有一对老年夫妇在路口摆摊，卖小孩衣服和儿童用品，经劝说，把摊撤了。可转天在巡查中

发现又摆出来了，反复几次后，了解到老两口是孤老户，生活十分困难，不得以出来卖东西，维持生活。占路经营是违章行为，是不允许的，但这二位老人依靠摆摊来维持生活，应当从

根本上帮助他们解决实际困难。于是他主动与居委会和街道办事处取得联系，通过反复协商，在附近的一个封闭市场给老人找到一个临时摊位，并和市场商量，在摊位费用上给予了照顾。

案例

三、山东省济宁市城市管理执法局 济宁市城市管理综合执法局大力加强城管文化

品牌建设，进一步丰富城市管理综合执法宗旨、理念、方法、精神、主题、目标等方面的深

刻内涵，培养执法管理人员高尚品格和价值追求，提高城管执法队伍整体素质、执法水平和

服务质量，促进城市管理综合执法工作水平进一步提升。近年来，济宁市城市管理综合执法

局引导全局人员围绕建设城市管理文化品牌，开展讨论和梳理，确立了“我为人民管城市，执法为民爱城市”的城管宗旨；“以人文本、为民服务”的城管理念；“以法育人，以理服人，以情动人”的城管方法；“敢于担当，容于责备，甘于吃苦，乐于奉献”的城管精神；“建设城

市管理文化，提升市民文明素质”的城管主题和“以优良的作风素质赢得尊重，以科学的工作

方法赢得理解，以实际工作成效赢得认同，努力实现城市形象、城管队伍形象新提升”的城

管目标。

另外，其他一些城市还采取了柔性执法的做法，在发现问题，解决问题的过程中避免使

问题升级，让问题有一个缓冲，给彼此更多的空间和时间协商，这样做能最大限度减少暴力抗法和暴力执法事件的发生，创造和谐的社会环境。精诚所至，金石为开。通过前面的案例可以找出这样几条经验：

第一、确立一套严格、规范的执法程序，保证执法结果经得起检查和监督。不管事件的大小，从立案到结案都必须做到调查取证 法律文书的送达和备案都有据可查；

第二、探索新的执法模式，改进行政执法工作方式，这些案例说明，行政执法应该采取堵疏并举的做法，在严格执法的同时，还要考虑怎样从根本上解决一些弱势群体的实际问题，坚持建立一支服务型的行政执法管理队伍，坚持以人为本的工作理念，树立城市管理行政执法者的新形象。城管执法工作要适应新的发展趋势，必须坚持“执法就是服务”的理念，用心用情服务人民，努力把工作做好，让社会满意，让群众满意，全力构筑良好的执法环境；

第三、将城管集中治理与日常巡查相结合，将城管专项执法与协管日常疏导相结合，形成城管工作时间上的连续性。同时，完善市、区、办事处(乡镇)、社区(村)四级城管考核体制，完善门前“三包“责任制，将城管考核纳入各级党委、政府和有关职能部门综合考核评比范畴，做到城管工作上下联运，层层落实，实行长期抓、共同管，形成城管工作体制上和空间上的连续性。

五、城市管理执法局在新的发展阶段践行其他社会责任的思考

作为社会的一支行政执法力量，在完成好自己部门工作的同时，还必将担负起更多的社会责任。特别是在发生突发状况的情况下，比如抗震救灾、抗洪抢险等事件，城市管理执法局作为社会应急力量能迅速进入现场，开展积极有效的救援工作。包头市城市管理执法局就在这个问题上做了许多有益的尝试，且成效显著，积累了宝贵的经验。

2012年7月、8月，黄河大堤内蒙古段出现了险情，包头市城市管理执法局和各分局迅速组织精干力量，赶赴抗洪抢险一线。期间，大家不畏各种困难，圆满的完成此次任务，工作成绩得到社会各界认可，特别是当地人民群众，这也成为包头市城市管理执法局一次成功的实践。另外，包头市城市管理执法局还尝试着让工作人员被纳入民兵的行列，平时参加民兵训练，提高人员的组织性和纪律性，发生社会突发状况时，又能作为一支应急力量完成好各项任务，这是今后城市管理执法局的发展方向。包头市城市管理执法局创新改革不仅得到了各级政府部门的支持，也得到了广大人民群众的赞许。

新阶段的城市化进程已经展开，在就对城市管理执法局提出了更高的工作要求，这也是城市管理执法局的发展动力，相信他们会为社会经济的发展做出更大的贡献。

参考文献：《中华人民共和国行政处罚法》

②《中华人民共和国行政处罚法》

③《中华人民共和国城乡规划法》

④《中华人民共和国城乡规划法》

⑤《中华人民共和国城乡规划法》