扬州城管模式_扬州城市管理
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随着城市现代化进程的加快，如何有效管理城市已经成为全世界城市管理者具有挑战性的课题。由于我国与外国城市的历史条件、区位条件、人口因素、经济水平、社会文化及着政治制度等方面存在着差异，受这些因素影响，我国的城市管理者和专家学者在不断寻找适合自己特色的城市管理方式和管理手段，并通过长期实践探索中形成了一些很有价值的成功经验和城市管理模式，对于扬州市具有重要的借鉴意义。
一、构建数字化城管新模式的必要性
任何一个城市的发展，都要经历从无到有、从小到大、从落后到先进、从工业化到现代化的过程。而城市管理在伴随着城市发展和不断进步的过程中，传统城市管理模式已越来越不适应城市现代化和发展的需要，创建一个全新的城市管理模式已经成为时代发展的必然。
(一)城市发展的客观要求。城市建设的发展过程中，随着城市发展阶段的不同，对城市管理都会提出不同的要求。特别是到了城市现代化发展阶段，由于立交桥、地下通道、停车咪表、信息亭等过去城市没有的城市部件大量出现，造成了维修、更换任务量的成倍增加。又由于城市建设任务加重和人口快速增长，施工扰民、私搭乱建、违章悬挂广告牌匾、店外占道经营、路边市场垃圾堆放等，都成为城市管理的重要内容。另外，由于地下管网事故增加而引起路面塌陷、人为因素造成电话亭或自动售货机破损、汽车拥有量快速发展造成占路停放等过去很少出现的现象逐渐多了起来。这充分说明，城市现代化发展程度越高，城市管理的任务越重，对城市管理水平的要求也就越高。因此，创新城市管理模式，是城市发展对于管理的迫切要求，是提高城市管理水平的重要途径，是城市建设和发展规律的客观需要。
(二)市民群众的迫切需求。随着城市现代化建设进程的加快和群众生活水平的提高，市民群众对城市管理的要求正在从满足温饱向方便、快捷和促进生活质量提高的方向转变。因此，现代社会的管理内容与过去相比大不相同，要求也越来越高。一是群众生活富裕了，搬进新房的多了，对相对安静的居住环境、住房采光、噪声扰民等方面的要求越来越高；二是开私家汽车的多了，对解决城市交通拥挤问题的要求越来越高；三是马路宽了，城市部件越来越多，行人的安全和道路的维护、保养和更新任务越来越重；四是城市文明程度提高了，市民对流浪乞讨、“牛皮癣”、游商、占道经营、乱停乱放等现象越来越反感，要求治理的呼声越来越高。因此，不断满足市民群众的各类迫切需求，解决城市管理中的各种复杂问题，是城市管理者迅速提高城市管理水平的原动力，而提高城市管理水平最有效的途径就是要创新城市管理模式。
(三)建设秀美、和谐新扬州的必然要求。市第五次党代会提出今后五年全面建设秀美、和谐的新扬州。秀美的新扬州，就是打造绿杨城郭，加快构建和完善“沿路、滨水、环城”的城市绿色空间，让扬州人民和子孙后代都能呼吸新鲜空气，喝上干净的水，吃上放心的食物，在碧水蓝天的环境中生活，进一步彰显“人文、生态、宜居”特色。和谐的新扬州，就是以人为本，人与人、人与社会、人与自然和谐发展，统筹协调各方利益，有效管理社会事务，人民群众积极性、创造性充分发挥，全市上下心齐气顺劲足，社会政通人和。扬州市作为国家卫生城市、国家环保模范城市、国家园林城市、中国人居环境奖和联合国人居奖城市，在改善人民生活环境质量、城区文明程度、提升市民文明素质、城市安全运行和投资环境和塑造城市形象方面，都迫切需要用现代化的城市管理来支撑。因此，推进城市管理全覆盖、精细化、经常化，让人民的居住环境更美好，让群众生活得更方便、更舒适、更满意，是凸显政府在城市管理中的社会管理和公共服务职能，密切联系群众的重要体现，是维护人们群众的切身利益和确保社会和谐稳定的迫切要求，是落实中央提出的科学发展观和构建社会主义和谐社会两大执政方略的具体体现。
二、探索扬州市数字化城管创新模式
在推进数字化城管新模式试点工作中，我们认真贯彻建设部有关文件精神，学习借鉴北京东城区等先进经验，结合扬州市实际，按照以人为本、全面协调、可持续科学发展和构建和谐社会的要求，立足城市管理体制、机制和方式的创新，理顺市、区两级政府与专业管理部门的城市管理职责，切实发挥市、区两级政府的社会管理与公共服务职能，借助数字城市网络和技术，建立城市部件、事件数据库，构建城市管理协同工作平台，整合现有城市管理信息资源，形成市、区政府监督协调、部门和街办(乡镇)规范动作、市民广泛参与，各司其职、各尽其能、相互配合的城市管理联动新机制，积极探索具有扬州特色的数字化城管模式。
(一)创新建设模式。2005年7月，扬州市被建设部列为全国首批10个数字化城市管理试点城市（区）。建设扬州市数字化城市管理系统如何符合扬州城市管理的实际，如何依托数字城市基础信息(GIS共享)平台、电子政务网络和人口、房产、企业法人等数据资源，对市区两级政府城市管理职能进行优化重组，对现有的城市管理资源进行整合，建立管理、监督和执行职能分离的城市管理体制和工作流程，走出一条具有扬州特色的中小城市数字化管理的新路子，是扬州市建好数字化城市管理系统的重要课题。
2005年7月，扬州市在广泛调研的基础上，充分借鉴北京市东城区等试点城市的成功经验，并结合扬州实际情况，与中国测绘科学研究院GIS研究所联合编制了总体建设规划方案。确定了统一标准、整合资源、条块结合、分步实施、全民参与的建设原则。2005年11月18日，总体方案通过了以崔俊芝院士为组长的专家组评审论证。2005年12月8日，扬州市政府第33次常务会议审议通过了《扬州市数字化城市管理系统总体方案》，确定扬州市数字化城市管理的“一级监督、二级指挥、三级管理、四级网络”的建设模式。重点强化市级监督中心和指挥中心的建设，明确为专门机构，定编制、配人员，形成相互独立的“两个轴心”；监督中心仅建在市级，将监督权、评价考核权、奖惩权上收，实行高位监督；市、区两级分别设立指挥中心，将市管和区管有关单位统一整合到同一系统中，强化市、区两级
城管指挥职能；明确市、区、街办(乡镇)三级管理责任，负责部件和事件的协调和处置；在市、区、街办(乡镇)、社区四级建立信息网络，负责问题的收集和处理结果的反馈。这样，既保证监督有力、指挥顺畅，又达到管理到位、执行快捷的要求。
(二)创新运行规则。我们按照实施数字化城管的要求，结合本地情况，对城市部件、事件进行了调查、分类与编码，明确城市部件分公用设施、道路交通、园林绿化、房屋土地等六大类127小类，城市事件分市容环境、宣传公告、施工管理、突发事件、街面秩序、房屋建筑等八大类80小类，目前数据采集区域已达141平方公里。在此基础上，按照职能划分责任，确定了部件“先属主，后属地”、事件“先属地，后属主”的运行规则，各司其责，分别管理和处置。对于发现的问题，凡属于市处置的由市指挥中心直接指挥协调处理；属区处置的问题由市指挥中心下达到区分指挥中心，转至责任单位处理；突发事件则由市指挥中心报到应急指挥系统处理。通过近一阶段的实施，我们认为这一规则责任清楚、主次分明，有利于处置效率的提高。
(三)创新构建方式。扬州是国家信息化试点城市，信息化基础较好。我们依托已有的地理信息、人口信息、企业法人等数据库，实现数字化城管系统与电子政务平台各系统的无缝对接，建立起链接市直148个部门单位、16个街办、107个社区的网络平台，实现实时在线沟通。这样，数字化城管系统就成了“数字扬州”的一个组成部分，而“数字扬州”又成为数字化城管系统的统一基础平台。依据上述组织架构要求，我们将指挥中心设在市、区两级，而监督中心仅设在市一级，区一级不再建分中心。此举既提高了运行效率，又节约建设成本约1700万元，而且以后每年还可节约运营费用近700万元。目前，市级实际投入专项建设资金4000多万元，区级投入600多万元。
(四)创新联动机制。上下左右联动是数字化城管系统重要特点，又是其快捷、高效运转的重要条件。在系统建设时，我们对短信、电话、网站、彩信等沟通方式给予了技术支撑，特别是将城管热线“12319”与公安“110”、政府“12345”公开电话等涉及的城管信息整合到数字化城管监督中心平台上来，与城管监督员采集的信息一同管理、一同立案、一同处置、一同督查、一同考评，扩大了广大群众对数字化城管的参与度，促进了系统发现的问题与市民投诉问题的有效解决。为加快问题的协调处理，我们还建立了联席会议制度，定期分别召开区和市各有关部门联席会议、监督中心与指挥中心的联席会议。通过剖析典型案例，不断调整完善部门联动处置的职责和流程规范，疑难问题得以快速有效解决；应用综合数据对部事件发生变化情况进行系统分析，研究不同时段、不同区域规律性变化情况和共性问题，为政府实现精细管理提供科学依据。
(五)创新应用技术。在平台建设中，我们积极运用最新信息技术，保证数字化城管系统的先进性：采用新的移动技术，全面支持移动办公与部门协同；采用卫星遥感技术，实现同一位置不同时段的地图对比，直观体现城市管理的信息变化情况；采用GPS卫星定位与基站定位相结合，实现城管监督员的精确定位；采用3．5G无线宽带数字传输技术，实现可
移动的视频监控；部分区级平台采用650纳米光纤传输技术，构建全光纤网络，实现数据的高速传输；增加了督察功能，为市、区领导配备手持终端，便于能随时随地掌握数字化城管有关数据和管理动态。
(六)创新应急处置。为提高解决问题的能力，我们注重处置力量的创新。推进城管重心下移，充实力，强基层处置力量。将市管道路和部分管理力量下放到各区；明确各街办(乡镇)除有一名领导分管外，建立健全城管科，配备2名专职人员，同时成立一支10---30人的应急处置队伍。按照“行政执法、条块结合、以条为主”的要求，加强职能部门的处置力量。市城建、规划、国土、环保、园林等部门也都分别建立了一支10--30人的应急处置队伍。专门成立了城管治安分局，强化了数字化城管系统运行中的治安保障。组织社会力量参与管理。对风光带绿化养护、部分路段侏洁等一些专业维护，我们采取市场化运作，实行政府花钱购买服务；推行街巷、社区及其内部单位的“市容环卫”责任区制度，组织沿街商家向社会公开承诺“门前四包”管理责任，自觉接受各方监督；定期开展“环境美化日”活动，发动和组织志愿者、“老年护绿队”、“城管小卫士”参加城市管理，扩大城管的社会参与面。
三、着力提升数字化城管系统应用成效
自今年6月，扬州市数字化城管新模式正式开通以来，整个系统运行正常，效果明显。到10月底，累计处理城市管理问题案卷40058件，结案39110件，其中部件问题8254件，占20.6%；事件问题31804件，占79．4%，结案率达97．63%。
(一)管理效能显著提高。扬州市数字化城管系统由无线数据采集、呼叫中心受理、协同工作、大屏幕指挥、部件在线更新、地理编码、综合评价、构建与维护、数据交换、基础数据资源管理、视频监测与处理、卫星影像比照等12个子系统组成，并明确了城市部件和事件管理、处置的部门和单位，将城管信息的采集、上报、处理、结案到综合评价等工作机制进行系统再造，各区、市各相关职能部门的职责更加清晰、制约更加紧密、考核更加科学，管理意识进一步提高，管理效能进一步改善，初步改变了“难事无人管、好事多头管”的状况。过去，支干道路灯、地灯损坏不易被及时发现，有群众投诉也不能及时修复。数字化城管系统运行后，这类问题在规定时间内也都能被及时发现并得到解决。
(二)问题发现能力显著提升。扬州市数字化城管系统新建了56个视频监控点，又整合有关部门的监控资源，形成了118路视频监控网络，做到了中心城区主干道全覆盖。同时，聘请了250多名数字化城管监督员，深入城市的大街小巷，查找问题、协同管理；广大市民群众通过“12319”城管热线和中国扬州门户网站中的“寄语市长”等途径积极参与，大量城市管理问题得到了及时发现。正式运行5个多月来，平均每天发现城管问题271件，“12319”数字化城管热线开通以来，已接听社会公众电话1418个，立案1041个，城市管理问题的发现率从过去的10%左右上升到了现在的90%以上；一些严重影响市容的流动摊点、占道经营、暴露垃圾、乱贴乱画等城市管理老大难问题得到了及时发现、及时处置，实现了城市管理问题由被动受理向主动发现转变。
(三)城管处置能力显著增强。数字化城管系统运行以来，我们充分整合和发挥了每个万米网格单元的四股管理力量，即城管执法力量、数字城管应急处置力量、“门前四包”自治管理力量、社区信息员力量，他们积极实施举报、制止、查处等职能，形成了管理的合力。现在，处置城市管理问题已由过去每月1000多件，提高到7000多件，处置时间从过去的一周缩短到了现在的12小时。在管理中，我们还大力推进执法力量进街道、进社区，提高现场处置能力和效果，初步改变了“看得见的管不了，管得了的看不见”的现象。过去社区内违章建筑时有发生，群众举报不断，影响邻里关系、社区和谐。执法力量下基层、进社区后，发生在居民身边的违章建设等问题得到了及时发现和处置，群众这方面的来信来电已明显减少。
四、完善数字化城管新模式的对策建议
扬州市数字化城管新模式的实施才刚刚开始，如何科学应对和及时、有效地处置各类突发公共事件，是当今政府必须认真研究的一个重大课题。在加强应急管理能力建设工作中，建议着重加强以下四个方面的能力建设。还有许多亟待完善、改进的地方。在今后的工作中，我们将坚持不断创新，坚持依靠群众，进一步提高扬州市数字化城管新模式的应用水平。
(一)扩大管理覆盖区域。扬州市数字化城管系统运行以来覆盖面积不断扩展，已从24平方公里直至目前的53平方公里。我们将进一步扩大数字化城管覆盖范围，争取在今年年底前扩大至65平方公里，明年上半年力争将整个建成区全部纳入，今后还将向周边乡镇延伸，实现城市管理“全覆盖、经常化、高水平”。
(二)建立公众参与机制。进一步发挥市长信箱、政府公开电话、“寄语市长”互动窗口、电子网络的作用，以及采取短信(彩信)有奖参与和“城管一日”、“城管进学校”等新形式，充分调动广大群众参与的积极性。同时，逐步减少监督人员，公开城管有关制度、办法和标准等方面信息，增强城管工作的透明度，拓宽群众参与城管的领域。不断提升、完善市民维护城市环境、保持优良秩序的行为规范，进一步提高广大市民素质与文明程度。
(三)建立科学考核机制。扬州市要抓紧制定《数字化城管考核考评办法》等，建立起一套科学、高效的考核机制；将数字化城管工作纳入各区、各职能部门的年度管理目标，与作风考评、绩效考核及奖惩挂钩，进一步强化各级城管职能和责任意识。城市管理的两个“轴心”要做到职责明确、功能清晰，充分发挥城市管理监督和指挥作用。
(四)发挥社会监督作用。现代城市管理要从社会系统工程的角度出发，充分发挥政府机构、各类组织和社会成员管理主体的作用，逐步建立起以政府为主导，有企业、非营利组织、新闻媒体和社会公众等多元主体参与的城市管理模式。鼓励全社会积极参与意识，逐渐形成了基层单位和群众参与、职能部门齐抓共管的“大城管”格局，这是强化社会监督、提高城市管理水平和效率的重要手段。
(五)创新城市管理技术和手段。高效率的城市管理依赖着大量、及时、准确的信息流通。通过信息化改变信息流程，带动管理流程再造，实现管理结构的扁平化，减少管理的层级障碍，提高管理效率，是实现城市管理现代化的有效途径。只有建立了完备的管理信息平台，才能不断提高城市管理的透明度、公正性和有效性，促进城市管理现代化。
扬州数字化城管新模式运行以来所引起的强烈反响远远超出了我们的预想，群众欢迎，专家赞扬，领导肯定，媒体关注。10月14日，江苏省委书记李源潮在详细了解了扬州开展数字化城市管理情况后，对这一城市管理模式给予了充分肯定，他指出，扬州的数字化城市管理模式很科学、很现代、很先进，不仅仅是手段的创新，更重要的是形成了发现问题、处置问题、监督评价、考核奖惩一整套体系，有了这套体系，城市的管理就走上了科学化、规范化的轨道，值得推广。11月16日，建设部充分肯定了扬州数字化城管对城市管理问题的高发现率和高处置率，将向全国推广数字化城管“扬州模式”。提出“大中城市要以扬州模式为参考，在市级分设‘监管中心’和‘指挥中心’管理机构，区级设立指挥中心，实行‘统一接纳、分别派遣、区级受理’的模式”。江苏省副省长仇和表示江苏将推广扬州数字化城管模式，提高城市管理效率，提升城市管理水平。回顾扬州市创建新模式的过程我们感到，保证新模式创建成功的因素和条件是多方面的，关键要有科学严谨的建设方案，要有一个优秀敬业的团队，要有一流的专家咨询队伍，更要有领导的高度重视和强烈支持，这是城市管理新模式成功的有力支撑。扬州市通过实施数字化城市管理，促使城市管理由被动管理型向主动服务型转变，由粗放定性型向集约定量型转变，由单一封闭管理向多元开放互动管理转变，从而实现对城市的“科学、严格、精细、长效管理”，取得了明显的社会效益和经济效益。
