以城管暴力执法为例探究市容管理与摊贩生存的和谐共处之道_城管加强市容管理
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鱼与熊掌是否不可得兼？0936603709行政管理陆月明
——以城管暴力执法为例探究市容管理与摊贩生存的和谐共处之道
中大东校公共教学楼与宿舍区之间的马路边，每当华灯初上，陆陆续续从四面八方聚拢起八九家卖杂货的摊贩，向过往的学生兜售消费物资。有时误过饭堂时间，自己也会顺路解决就餐问题，犹记得去年广州亚运会前夕的某一晚，我曾亲眼目睹城管暴力执法的场面。当晚，一群身穿城管服、手执电棒的执法人员跳下公车，来势汹汹以迅雷不及掩耳之势驱赶营业小摊贩。期间的快、准、狠以及“高执行、高运作、高效率、高效果”，与现行政府的“三低”（低执行、低效率、低效果）形成了南辕北辙的状态。以市容管理为主责的城管执法与以弱势群体为代表的摊贩生存权，两者是否难于得兼？在城管暴力执法屡见不鲜、小摊贩暴力维权逐渐兴起的今日，两者为何形成本是同根生，相煎何太急的恶性循环？
5月3日，辽宁省辽阳市发生城管与当事人冲突事件，当事人周晓明被欧当场死亡。5月13日，哈尔滨城管暴力执法惹民愤，遭数百民市民围殴。
5月21日，深圳小贩李勇与城管发生冲突被殴打受伤，事态一度僵持约数小时，再度引发人们对城管执法方式的质疑。
作为街头官僚的典型代表，在担任输送政府政策的执行角色中，城管执法为何越来越多的遭受到各方面的质疑，本文就以城管暴力执法为例，试图探究市容管理与摊贩生存的和谐共处之道。
一，城管身份界定以及执法环境分析
1，城管执法人员的街头官僚属性
“街头官僚”一词，最早出现于美国行政学家李普斯基1977出版的街头官僚伦理论一文，他指出，街头官僚是处于低最低层执政单位同时也是和最前线的政府工作人员，包括警察、公立学校教师、社会工作者、公共福利机构工作人员以及收税员等等。
街头官僚作为公共政策链条上的最末端执行者，在实际的政策执行过程中，又拥有较大的“政策再制定”的功能①。其对政策的再决定以及执行状况，直接影响并成为一个政策成败与效果认定的重点。这种自由裁量权以及面对面的公众服务，给政策执行效果带来了二元性质。一方面，作为低层政策执行者，“街头官僚”往往是最有效用价值的；另一方面，他们可以凭借赋予的自由裁量权恣意妄为，有意无意发展出一整套应付上层管理者和直接服务对象的“应对机制”，从而对影响着政策目标的达成。
鉴于城市管理职能的多项化和综合化，我国推行组建出一个跨部门的联合执法机构，城管综合执法机构应运而生。城管执法人员作为我国最底层的行政执法人员，是政府雇员中直接和公民打交道的公务员，也从属于“街头官僚”的体系。受客观环境和服务对象的制约，要求城管人员必须当即作出决策，这种自由裁量权影响着政府政策目标的实现。因此，政府立志于整顿城市形象和市容市貌的努力并没有因为城管的出现而得到良好治理，相反，城管以及相伴随出现的矛盾和冲突日益成为公共关注的焦点。
2，执法环境分析
（1）政府价值追求偏离 ① 姜蜜，张明金；城管执法人员公共性取向缺失问题研究——基于公共选择视角下的街头官僚理论；政法论坛；2009年10月；
传统的政绩观下，城市政府变样追求城市审美和城市形象，将市容管理和弱势群体生存权完全割裂开。在这种上有所好的城市审美和城市市容下，再通过官员升迁机制的刺激下，势必衍生出市容管理和摊贩生存的利益冲突，而身为直接与公民接触的城管人员，在扭曲的价值体系引导下，必然会和底层摊贩产生矛盾和冲突。
在上文的引子中，随着亚运会的临近，政府迫切要求改善城市形象，提升市容市貌。在政绩体制的压力下，处于基层的城管人员必然采取极端手段驱使摊贩，以贯彻相关的法规达到提升市容的目的。
（2）城管体系的不完善性
城管综合执法是相对集中的行政处罚权的产物，行政处罚的职能和责任的横向转移，并没有和相应的原有管理机构人员、编制、经费等其他职能的转移。导致职权、管理体制、强制手段的不明确，这带来了城管管理的混乱。
再者，处罚权和管理权分属不同的职能部门，管理和处罚的割裂，造成管罚脱节、监管失效，给城管执法带来了难度和执法工作的被动。
再从法律规范和城管队伍性质来看，没有专门的法律条文规范城管执法，在自由裁量权的范围内城管执法更容易产生暴力冲突。而城管身份的不确定性，不利于建立完善的权责体系、问责方式，缺少有效的监督方法和保证有利的行政执法秩序。
（3）城管个人因素
作为政府公务员的城管队员，承担着诸多的社会角色。个人修养和道德观点的不同，体现出执法过程中的力度和措施。可以从以下角度分析城管个人因素：1，工作态度消极，缺乏职业道德心；2，缺乏耐心，应对执法过程中的挫折容易冲动，情绪比较极端；3，城管执法过程中，受管制惩治传统观点的影响深远。
（4）社会监督和利益表达机制的缺失
城管执法的对象是弱势群体，靠摆摊维持生计，虽未经相关部门审核允许，但也是服务大众依靠劳动合法所得，除了未获取营业证以外，也并没有大的违规，却面临生计困境。在次情况下，城管强制驱赶没收其劳动工具，使矛盾爆发变得不可避免的。
而政府在制定决策的时候，这些弱势群体没有途径参与制定和影响政策。因此，政府往往在充分考虑了“各方面的利益和需求”，特别是政府自身形象建设和政绩建设的利益，却唯独缺少了弱势群体的表达和呼吁。在缺少利益攸关方的参与下，其制定出一些明显违背公共利益和政府公共属性的政策。
二，市容管理与摊贩生存的共处之道
传统意义上市容管理和摊贩生存是鱼和熊掌不可得兼的对立关系，政府通常是基于城市形象建设、城市市容环境以及部分摊贩卫生食品安全的层面来论证摊贩买卖活动的不合理性。市容管理是否就一定会与以小摊贩为代表的弱势群体生存权相冲突，要研究这个问题，我们必须明确几个维度：
（1）小摊贩的街头营业是否对城市形象建设造成负面影响？
（2）经营便捷式食品的摊贩是否存在食品卫生安全的隐患？
（3）城市公民是否认为摊贩行为造成了市容环境上的障碍？
从城市形象层面看，不能否认，小摊贩乱停、乱摆、乱买现象的存在，确实给城市形象建设带来了巨大的挑战。但从城市形象的构成来说，城市形象的组成要素包括城市景观形象、城市功能形象、城市经济形象、城市文化形象、城市政府形象、城市市民形象、城市市容形象和城市潜能形象等若干子形象②。这些因素综合体现城市形象的自然性、独特性、象征性、多样性和差异性几大特征。
小摊贩作为城市景观的一部分，反映出城市某些特定的属性。例如，经营的特色小吃、② 陈柳钦，城市形象的内涵、定位及其有效传播，湖南城市学院学报，2011年1月
地域物品，既满足当地居民的需要也可以从中体现城市的特性和文化。所以，小摊贩的街头营业和城市形象建设不是单纯的相互排斥，而是可以统一的。
引用城市经营理论，将小摊贩的合理规划列入城市形象的建设的一部分，针对乱停、乱摆、乱买现象，加强引导和政府财政支出，指定区域内允许小摊贩的经营活动。对于摊贩的谋生方式，城市政府不必惶恐城市形象的缺失。另一方面讲，热热闹闹的街头营业，也是城市形象的表达方式之一。
从食品安全角度看，缺斤少两、食品安全在流动性极高的摊贩营业活动中是必不可少的现象。是否将摊贩行为固定或是设定为铺位后，食品安全以及相关问题就得到良好的解决，从中国现状食品安全领域看，想通过城管执法解决小摊贩的食品安全问题，是完全背道而驰的政策。
在毒馒头、假奶粉、双汇病死肉质等等社会食品安全事件屡屡见报的今天，政府针对摊贩营业活动中的食品安全问题，就显得避重就轻。经营食品类的摊贩来说，其卫生食品安全是存在一定问题，问题是这些并没有造成社会群体性的安全隐患。即使是要解决这类问题，也不应该是以冲突暴力形式。
从公民利益的角度分析，市容管理表达的是城市全体公民的利益，包括弱势群体的利益；小摊贩生存权表达的是弱势群体生存权利，孰轻孰重？存在不同权重方式的比较。从数量、影响范围看，全体性利益高于群体性利益，不能因为弱势群体生存权利而让其凌驾于公众利益上。从性质、影响程度看，生存权时是最为基本、最容易受到利益伤害的自然权利，所以要充分考虑到弱势群体生存权。权重比较中，当数量权重与性质权重发生矛盾时，后者比前者重要，也就是说，弱势群体的生存权高于市容管理权。
其次，小摊贩的营业活动也满足了市民消费的需求，双方在市场买卖活动中各取所需、互利双赢，将摊贩的街头营业视为市容管理障碍是片面的做法。
要探究市容管理与摊贩生存的和谐共处之道，可以从以下方面入手：（1）抑制街头官僚的“经济人”取向，建构其公共性取向,采取适当措施强化对城管执法人员等街头官僚的外在控制；(2)加强城市管理综合执法体系的改革，注重管理权和处罚权的统一和反馈机制；
（3）转变旧的政绩观和形象观，树立城市政府正确的价值体系，其改革之路任重而道远；
（4）加强对城管人员的培训和管理，规范城管执法人员的招聘系统；（5）提高民众参与度，建立社会监督和部门监督体系；（6）完善社会保障体系，弱势群体的身份认定，小成本经营牌照的发放，摊贩营业活动的时间空间地点限制；（7)合理利用摊贩营业活动作为城市形象建设的特色。
城市政府的“刚性”管理应逐渐从“柔性”管理转变，不能带着有色眼镜看待摊贩的经营活动，城管暴力执法并不是解决突发问题的有效途径，政府通过认知摊贩营业以及城管暴力执法的原因，可从中获取让两者和谐相处的方式举措。
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