安徽省区域城镇协调发展若干问题的探讨_安徽区域协调
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安徽省区域城镇协调发展若干问题的探讨
成祖德（安徽省城乡规划设计研究院，合肥，230022）
本文从区域城镇协调发展的内涵出发，分析了安徽省区域城镇群体协调发展的现状以及存在的问题，提出安徽省区域城镇协调发展的战略目标以及重点战略任务，并对安徽省实现区域城镇协调发展的相应保障措施作了较深入的探讨以及思路的创新。[关键词]区域 协调发展 战略 保障措施区域城镇协调发展的内涵
区域城镇协调是指区域内部城镇的和谐及与区域外部城镇群的协调共生。区域城镇协调发展是通过内在性、整体性和综合性的发展聚合，在区域内部城镇形成一个有机整体，相互促进、相互协同的关系，通过良性竞争与紧密合作，与区域外部城镇协调经济社会关系，创造最佳总体效益，形成优势互补、整体联动的经济、社会、文化和生态可持续发展格局，从而达到一种区域内外城镇群体高度和谐的协调发展高级阶段。从空间地域结构的角度来看区域城镇协调发展包含区域内部城镇和区域之外城镇群体的协调发展。此外，它还包括区域城镇之间的产业结构的协调发展、区域基础设施的协调发展、区域环境保护和资源开发的协调发展，以及区域各种行政关系的协调发展。区域城镇协调发展的根本目标就是实现区域整体和谐发展。
2.安徽省城镇协调发展的现状特征与问题
2.1全省城镇化水平地域差异明显
根据安徽省2004年统计年鉴计算得到,用非农人口占总人口的比重来分析安徽省各地的城镇化水平，可以看出全省城镇化水平地域差异明显，城镇化水平呈现较明显的东高西低的差异。马芜铜地区是本省城镇化水平较高区域，是皖江城镇带的领跑者。皖中城镇群和皖南旅游城镇群中仅中心城镇合肥市和黄山市城镇化水平较高。以阜阳、亳州市为重点的皖西北城镇群城镇化水平较低，急需重点培育中心城市，提高区域城镇化水平。
2.2城镇行政区与经济区不一致
根据场强辐射力模型和断裂点计算公式，分析安徽省17个地级以上城市的经济强和弱的辐射半径、强和弱的辐射范围（见表1）。在这17个城市中，其强辐射范围有合肥、芜湖、马鞍山、铜陵、蚌埠、黄山、淮南、淮北、巢湖等9个城市大于行政范围，其余8个城市的强辐射范围小于行政范围。从弱辐射范围来看，大多数城市的辐射范围大于其行政范围，只有阜阳、六安等2个城市辐射范围小于其行政范围，说明这2个城市尚不能起到市域中心的作用。比较计算出的辐射范围与行政区范围可见，安徽省城市的辐射范围与其行政范围不一致。
2.3中心城市的核心作用不突出,难以成为区域经济发展的核心
从安徽省域来看，省域的中心城市-合肥市人口仅150万人左右，规模偏小，很难带动全省区域经济的发展，加上我省省域城镇体系结构不尽合理，缺乏特大城市，使区域经济缺乏核心，难以有效地推动区域经济的发展。因此我省在推动城镇化发展时，要注重中心城市的战略突破。
2.4省内区域城镇协调机制不健全
安徽省近年来编制了不同等级层次区域的城镇体系规划以及合肥都市圈、皖江城镇带、京沪铁路安徽段沿线城镇带、马芜铜城镇群等城镇协调规划，但由于没有专门的区域城镇协调规划管理机构和区域城镇协调发展法规来保障规划的实施，仅由省有关部门使用有限的权力去协调城镇间错综复杂的各方面问题，规划实施效果不够显著。
2.5区域一体化过程中存在行政管理体制分割的问题
近年来，安徽省与长江三角洲地区的经济联系越来越密切。同时，安徽省与周边其他省份也形成了一定的经济联系网络。但由于受行政管理体制的分割，区域合作缺乏政府的有力推动和区域城镇协调机制的引导。因此，通过制度创新，促进区域一体化协同发展，整合市场与资源，提升区域整体竞争力，是确保安徽省跨越式发展的必由之路。
3安徽省区域城镇协调发展战略
3.1战略目标
以科学发展观为指引，坚持五个统筹发展，重点加强省内城镇协调，优化城镇等级规模结构，完善城镇职能结构，调整城镇地域空间组织，划分经济协作区；加强与省外相邻、相关地区的协调发展，核心在与长三角地区的协调发展；坚持城乡协调发展，重视城乡空间发展的协调，加强对区域性基础设施统筹安排，构建区域“无地界”基础设施体系；划分用地分区，防止城镇无序蔓延，保护城乡生态环境。最终实现安徽省区域内部城镇的和谐及与区域外部城镇群的协调共生，从而达到区域内外城镇群体高度和谐的协调发展高级阶段。
3.2重点战略任务
（一）重视省内区域空间结构的协调
经济协作区是以大中城市为核心，与其紧密相连的广大地区共同组成的经济上紧密联系、生产上互相协作、在社会地域分工过程中形成的城市地域综合体。区域空间结构的协调发展表现为通过不同的城市经济协作区的协调发展，实现区域整体和谐发展。
充分考虑安徽省现状中心城市及其影响范围和各级中心城市的发展潜力，将安徽省划分为皖北经济协作区、皖中经济协作区、皖江经济协作区、皖南经济协作区四个经济协作区。皖江经济协作区以长江为纽带，由马鞍山、芜湖、铜陵、池州、安庆、宣城、宁国等城市和当涂、和县、无为、芜湖(湾址)、繁昌、铜陵、青阳、枞阳、东至、怀宁、望江、宿松等县的城镇组成。皖北经济协作区包括宿州、淮北、阜阳、亳州、蚌埠、淮南各市和凤阳、寿县等县的城镇组成。皖中经济协作区由合肥市、六安、巢湖市、滁州市为次中心，以及肥东、肥西、舒城、庐江、长丰等县的城镇组成。皖南经济协作区由黄山市徽州区、黄山区、休宁、歙县等区、县的城镇组成。四个经济协作区在经济上要加强彼此协作，又要加强自身的协调发展。安徽省各经济协作区之间的城镇群，特别是合肥都市圈、马芜铜城镇群、合巢芜城镇群应加强与长三角基础设施的一体化建设。而在安徽省的区域城镇群（带）内部，以及城镇密集区内部的城镇间要强化区域性大型基础共建共享的思想，构建区域“无地界”基础设施体系，对区域内的大型基础设施合理布局，共同投资、共同受益，实现多赢。
（二）加强与相邻相关区域的协调
1.东向发展、全面融入长三角，与长三角地区的协调发展
随着长三角连绵带的外扩，东向发展、全面融入长三角，与长三角协调发展，是提高安徽省城市竞争力和实现经济腾飞的重要战略。
（1）实行梯度融入战略，塑造新的城市经济增长极。以近临长三角和交通优势明显的合肥经济圈和马芜铜城市群为重点，实施东向发展战略，加强跨省区域合作，逐步推进梯度融入长三角步伐。
（2）突出比较优势，建设面向长三角的“四大基地”。建设面向长三角地区的能源、原材料和化工产业基地；农副产品生产、加工和供应基地；劳务输出基地；旅游休闲基地。
（3）打造与长三角接轨的基础平台。一要着重搞好与长三角接轨的交通基础设施建设。尽快着手进行长三角轻轨线的延伸规划，力争实现与长三角的无障碍流动。二要以信用建设和接轨为重点，形成吸引长三角地区要素流入的良好发展环境。三要着力数字并轨。加快数字安徽建设，尽快缩小安徽同长三角间的数字鸿沟。
2.加强区域协作，与周边省份的协调发展
随着我国经济发展重心由沿海逐步向内地推移，长江流域经济带的开发开放，以及“中部崛起”战略的提出与实施，给位居长江中下游地区的由安徽省和豫、鄂、赣、湘构成的中部五省地区带来难得的发展机遇和强劲的推动。中部五省应按照“合理分工、相互协作、共同发展”的原则，打破区内各省之间的封锁和利益局限，集分力为合力，加强横向联系，建立统一规范的大市场，促进生产要素合理流动和组合，共谋进步。
（三）关注城乡协调发展
1.协调城乡空间，实现城乡空间和谐发展
城乡空间协调发展的是统筹城乡经济社会发展和改变城乡二元经济结构问题的重要空间战略，重点在保持城镇和乡村各自特色，建立城乡协调、城乡一体的新型关系，促进城乡空间和谐发展。首先要建立跨城乡、跨地区的城乡统一市场，促进城乡生产要素的有序流动与城乡劳动力就业协调。其次，要统一考虑城乡两个层次产业结构和地域结构，强化产业发展的协调，建构分工协作、组合有序的城乡地域分工和经济体系。再次重视生态环境的协调，统筹安排污染性工业布局，对基本农田、自然湿地、野生物种及其生活环境、大型水库、湖泊、水源地和其他禁止建设区统一划定保护范围，制定保护措施。此外，要兼顾城乡各方利益，加强规划建设的协调，把城乡居民点、工业布局、区域基础设施作为整体进行统一规划和建设。
2.加强城乡用地的空间管治,保护城乡生态环境
实现安徽省城镇间的整体协调发展，要形成良好的城乡生活空间，走可持续城乡协调发展的道路。可将安徽省划分为城镇建设发展区、区域绿地、乡村发展区三种用地分区进行分类指导：第一，城镇建设发展区应根据城镇规划留足发展建设用地，高效利用土地，积极引导企业向园区集中，严格控制城镇对长江和淮河水系等的污染。同时，在城镇密集区应为各城镇规划设置环城绿带。第二，对区域绿地进行管制，把对区域生态环境会产生重大影响的的各自然保护区、风景名胜区、森林公园、大型水体等划为区域绿地，实施严格保护。第三，乡村发展区应适度控制工业企业布点，通过撤村并点，减少分散的自然村落数量，促进农业产业化、规模化经营，并对山、水、田、林、路进行综合规划。实现区域城镇协调发展保障措施的探讨
4.1设立“城镇协调规划管理办公室”,健全区域城镇协调机构
区域城镇协调发展涉及到各城镇之间的关系和矛盾的协调，在现有体制下只有建立超越省内各城镇的从长期稳定的协调机构才能胜任这一工作。建议安徽省政府设立“城镇协调规划管理办公室”这一实体性执行机构，受省政府直接领导，与省城镇化工作领导小组合署办公，受省政府直接领导，业务上可由省建设厅、省发展改革委员会指导。
4.2探索构建安徽省城镇群体发展地区的城市管治体系
城镇群体发展地区城市管治体系的组织形式可以是自上而下的,也可以是自下而上的,这种协调组织与一般的行政组织在性质、目标和组织结构上有着本质的区别。
在现阶段，安徽省城镇群体发展地区的城市管治比较可行的策略是：垂直职能重新分配和管治体系的组织重构，两方面结合，形成以“城镇协调规划管理办公室”为龙头，半官方的城市联合协调组织为补充的比较完整的管治组织体系.4.3完善区域城镇协调发展法规
国外一般都有相应法律、法规来保证区域协调机构的权威性和协调规划的实施。要构建完善的区域城镇协调机制，应在国家及安徽省现有法规的框架下，建议由安徽省人民代表大会制定并颁布省域城镇体系规划、各城镇群（带）协调发展规划的条例，确立区域城镇协调发展的执行机构，确定区域城镇协调发展规划在区域协调中的法律地位，以及规划的审批与实施主体，使区域城镇协调工作既有机构保障，又有规划依据。
4.4建立和完善区域城镇协调机制
综合运用政策手段、规划手段、经济手段、科技手段等，建立和完善区域城镇协调发展机制。
⑴政策手段：要从区域协调整体出发，逐步制定省域城镇体系、城镇群（带）、都市圈、都市区等的产业、土地、人口、环境、投融资等方面的区域性政策，为地方层次的规划和发展调控提供战略性政策框架。⑵规划手段：一方面，除了制定省域城镇体系规划外，还要针对重点区域，如开展城镇群（带）、都市圈、都市区等的区域城镇协调发展规划。另一方面，区域城镇协调发展的专项规划和下一层次规划应充分落实上一层次的区域城镇体系规划、城镇群（带）规划、都市圈规划、都市区规划等城镇协调发展规划。在具体建设政策和决策上要突出落实区域城镇协调规划，规定凡跨区域项目，必须纳入所在区域的城镇协
调发展规划或不违反规划所确定的原则，否则不予核发各类许可证，重大项目选址一定要通过“城镇协调规划管理办公室”。
⑶经济手段：充分发挥市场机制的作用，在地方与地方之间建立基础设施的共建共享机制，以提高资源配置效率，充分发挥规模经济效益。在有条件的区域，可以试行通过区域内城镇参股的形式设置区域内城镇间交通基础设施建设协调基金，用来引导跨境交通设施的规划和建设投资。
4.5推行区域城镇共同制度
制定产业、土地、人口、环境、投融资等方面区域共同遵守的制度，为地方层次的规划和发展调控提供战略性政策框架，为生产要素在区域内的自由流动与合理配置提供制度保障。
⑴建立跨区域协调用地的新机制：为了保证土地的合理开发和有效保护，建立跨区域协调用地的新机制，建立以土地用途管治为核心的规划管理制度，根据各区域土地资源分布不均和区域经济发展不平衡的现状，实行跨地区调剂建设用地指标和占补平衡的政策，在更大的区域范围内实现用地平衡，既有效保护耕地总量，又能满足城镇建设发展用地的需要。
⑵实施环境保护考核制度：为了避免区域内城镇群之间的恶性竞争，遏制区域内生态环境的恶化，应推行在城镇密集区（带）实施绿色GDP核算和环境保护考核制度。
⑶建立区域交通设施建设和管理一体化制度：为了提高区域交通体系的整体效率，对于不同投资主体建设的交通设施，应加紧制定同一收费和管理政策。特别是在城镇密集区（带）推行公共交通跨境经营政策、公共交通统一定价政策、区域公交一卡通政策、机动车异地处理政策、多方式联运政策、高速公路统一收费政策。
4.6建立区域城镇协调发展规划和实施的监督机制
为了确保区域城镇协调规划对城镇协调发展发挥综合调控作用，规划的审批、实施和调整都必须通过法定程序。实行规划公示制度和听证制度，大力提倡公众参与规划编制、审批、实施和调整的全过程，加大全社会对规划的监督力度。强化规划行政主管部门的监督职能，增强区域城镇协调规划的监察力量，对强制性指标和指导性指标实行动态监控与督查。此外，应从经济、社会、环境、基础设施及城镇间的合作等方面设定规划目标和监测变量，建立规划实施考评办法，以便对规划的实施效果进行评估。
参考文献：
1．斌、张兆刚、霍功编著 中国三农问题报告[J]，中国发展出版社，2004年
2．傅崇兰、陈光庭、董黎明等著 中国城市发展问题报告[J]，中国社会科学出版社，2003年
3．《理论动态》编辑部编 树立和落实科学发展观[J],中共中央党校出版社，2004年
4．连玉明主编 中国城市蓝皮书[J] 中国时代经济出版社，2003年
作者简介：安徽省城乡规划设计研究院院长、教授级高级工程师
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