新型城镇化过程中的政府责任研究_新型城镇化建设研究

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新型城镇化过程中的政府责任研究

纵观现在的内外形势，城镇化是现代化的必由之路，亦是经济发展的驱动力。特别是近年，由美国次贷危机引发的全球性金融危机尚未消退，蔓延欧洲的债务危机亦未得到根本扭转，世界经济复苏的前景仍不容乐观。在此大背景下，为了寻找新的经济增长空间，城镇化被新一届政府寄予厚望。城镇化是社会进步的标志，也是经济社会发展的必然趋势。改革开放以来，中国的传统城镇化取得了瞩目的成就：城镇化水平由1978年的17.92%提高到2007年的44.7%，年均增长0.89个百分点。我国的城镇化处于中期(城市化水平在30-70%之间)的起步阶段，但从总体上看，我国城镇化正在进入加速发展阶段。城乡关系的处理始终是城镇化进程的主要矛盾，这也是世界城镇化发展的一般规律。纵观传统城镇化的历程，不难发现，城乡差距在持续扩大，城乡矛盾在趋于尖锐，资源环境条件恶化的问题也相伴而生。因此，以实现城乡一体化为目标、致力于集约型的可持续发展的新型城镇化呼之而出。政府在中国传统城镇化发展中占据着主导地位，既是政策的提供者，又为政策的有效实施提供了良好的运行环境。然而市场的不足和政府的职能决定了中国新型城镇化的健康有序发展仍然需要政府的有效参与和有限干预。面临统筹城乡发展、构建社会主义和谐社会以及新型城镇建设的要求，中国政府应如何作为是当前的一个关键性问题。

一、城镇化中的难题

城镇化不仅是一个农业人口向城镇转移的过程，其本质上是一个经济过程，而且也是工业化的必然结果。过去三十多年，由于中国推进城镇化的传统模式没有与工业化协同发展，一味地追求速度与政绩的地方政府更是将城镇化演变成为土地面积和建筑物的城镇化，农民工享受不到公共服务和社会保障等方面的市民待遇，致使农民工难以真正融入城市。表面看，随着改革开放和市场经济的不断发展，中国城镇人口比例迅速增加，已经从1978年的18%上升到2012年的52.57%，达到世界平均水平。但事实上，城镇七亿人有近四亿不是完全的市民，真正意义上的城镇化率只有30%，远低于发达国家，也大幅落后于我国工业化率。

为了克服传统城镇化模式的弊端，促进中国经济社会的协调发展，加快推进新型城镇化建设自然就成为新一届政府的必然选择。新型城镇化是人的城镇化。城镇化的关键是提高“人”的生活质量，其目的是造福百姓、富裕农民。新型城

镇化要做到产城融合，让农民工真正融入城镇生活。但是，在现有的经济增长格局和当前的行政体制下，基于地方财政和GDP增长的政绩观，仍有部分地方政府依然认为城镇化是城市建设，是投资上项目。因此，即使在新型城镇化理念的呼吁下，土地城镇化和“造城”城镇化仍乐此不疲，国内一些城市已经出现了“底特律式”的问题。城镇化因为地方政府的自利性而出现严重的“异化”，导致中国当前的城镇化出现了“两个极不对称”，即城市化占用耕地的增长和农村就业转移增长的比例极不对称，城市规模扩张和城市吸纳稳定居民的比例极不对称。甚至有学者担心：基础设施投资和政绩激励相互结合，国内的城镇化有可能会变成大规模基础建设乃至“削山填海”的“造城运动”的代名词，造成要素资源极为严重的错误配置，最终演化为国民经济的一场浩劫。有学者对这种旧型城镇化所产生的严重恶果做了这样的评价：“制造了城镇化率的数字泡沫，放大了户籍壁垒的制度缺陷，暗藏了土地财政的隐性风险，侵蚀了耕地资源的保护红线，引发了攀比冒进的失控开发，催生了商业贿赂的高发多发，扭曲了干部考核的评价导向，漠视了城市自身的弱势群体，割裂了文化遗产的历史传承，恶化了生存发展的环境空间”。特别是近几年城镇化过程中因为征地、拆迁而引发的群体性事件时有发生，由于开发和工业化而导致的生态破坏和环境污染事件更是层出不穷。如何阻止和避免此类“伪城镇化”问题的蔓延和发生就成为主导城镇化的政府必须直面和破解的难题。

二、城镇化中的政府角色

要减少和避免政绩的城镇化、房地产的城镇化，政府首先应对自身在城镇化进程中的角色进行合理而准确的定位，这样才能在城镇化进程中更好地履行政府职能，发挥政府规制和治理的独特作用。

纵览政治思想发展史，从消极的“守夜人”到积极的市场干预者，再到多元合作治理者，尽管各流派对政府的角色定位差别巨大，但在一点上是共通的：无论什么样的国家，政府最根本的角色都应该是公共利益的维护者与公共秩序的保障者。为了达到平衡利益和保持稳定的目的，政府通过角色的调整和职能的转变才有了大政府（积极政府）与小政府（消极政府）之分。从世界范围来看，西方发达国家由于市场机制与社会自治的成熟，加上发展过程中的经验教训，建构责任政府、有限政府已成为共识。但在后发展国家，由于市场与社会治理功能的缺

失或极其有限，积极强势的大政府成为其现代化进程中共有的趋向与特征。

党的十八届三中全会《决定》提出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定作用和更好发挥政府作用”。为此，“必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵”。这也廓清了新型城镇化中的政府责任。

三、新型城镇化对地方政府行为的定位与要求

(一)新型城镇化对地方政府行为的定位

新型城镇化过程中地方政府的行为重点应发生变化，不再是过去的“管理型政府”，而应把提供“低水平、广覆盖、均等化”的公共服务作为基本职能，也即“服务型政府”。“服务型政府”也必然是责任政府，因此地方政府不仅应对中央政府负责，更重要的是要对广大人民群众负责，切实保护人们合法权利，尤其是处于弱势地位、易被社会大众所忽视的群体。

(二)新型城镇化对地方政府行为的要求

依据“服务型政府”的定位，新型城镇化要求地方政府应充分发挥规划、指导、干预、规范的作用，及时有效地解决传统城镇化中的遗留问题，并为新型城镇化的健康发展创造良好的条件和环境。

1.规划作用。制定城市规划是政府引导城市合理发展的一项重要职能，也是建设、管理城市的基本依据。地方政府应依据地区的资源禀赋、地理位置、人口状况、经济社会发展程度等因素，因时因地制宜，科学探索不同的城镇规划模式。当前地方政府应依据主体功能区的要求，合理布局城镇的空间结构，而不是不顾实际、千篇1律地大搞形象、面子T程。

2.指导作用。作为一定地域范围内有着自身利益的相对独立的投资决策主体，地方政府一方面要依照中央政府的政策对新型城镇化过程的具体事务进行指导；另一方面，要基于本地区的实际进行有特色的城镇化建设，因此它的指导作用具有双重性质。

3.干预作用。地方政府应针对新型城镇化进程中可能出现的流动人口利益受

到侵害、资源利用不集约、城镇环境遭受破坏等社会问题，运用法律、行政等手段进行干预，协调各群体、各部门之间的冲突，调动各方面的积极性，保证城镇中经济、社会、资源、环境、居民的和谐发展。

4.规范作用。地方政府不仅要积极推行自身行政改革，规范各部门的行为内容及方式，树立科学的发展观和正确的政绩观，还要通过经济、法律手段规范市场秩序，保护农民在市场中的正当利益。

四、地方政府行为优化的路径选择

地方政府地位的特殊性，决定了其一方面要服从于中央政府的政策安排，顾全大局；另一方面要根据实际，进行科学的、有特色的决策，这是优化地方政府行为的基本前提和要求。

(一)加强宣传教育，树立科学的城镇化发展观和正确的政绩观

科学发展观是新型城镇化的统领，更是中国经济社会推进的指导思想。以人为本是科学发展观的核心，要求地方政府在新型城镇化的推进中以满足人民群众的根本利益为出发点和落脚点，兼顾不同群体的利益要求，尤其是要善待农民，使新型城镇化的发展成果惠及全体人民。全面、协调、可持续发展是科学发展观的基本要求，而新型城镇的建设涉及到城镇发展与农村发展、人口、资源与环境的关系，是诸多因素和因子的共生演化过程，所以地方政府应以信息、规划、产业政策等引导区域发展，同时赋予要素自由流动的权利，努力创建经济高效、资源节约、环境友好、城乡一体化的新格局。对于地方政府官员来说，GDP增长已不再是政绩考核的主要指标，应转移到经济社会协调发展、城乡协凋发展、区域协调发展上来，这才是科学的、正确的政绩观，有利于新型城镇化的进程。

(二)结合主体功能区建设，合理规划城镇空间布局

主体功能区划作为未来引导和约束人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局的总体方案，将成为地方政府实施宏观调控的新途径，对规范空间开发行为有着深远和实质性的影响。对于优化开发区，应优化整合现有的城镇群，鼓励资源集约利用、自主创新、循环经济、清洁生产等，提高城镇发展质量。对于重点开发区，应在优化原有城镇群的基础上继续培育发展新的城镇群，强调经济发展与质量效益、就业与工业化和城镇化、社会和生态环境等，在就业安置、社会保障、教育文化、医疗卫生等方面分别制定鼓励和吸引人口进入和集中的优惠政策。

对于限制开发区，应适度限制城镇发展速度和规模，重点发展好现有的中心城市，实行“内聚外迁”的城市发展与人口政策，即制定居住、就业、社保、教育、卫生等方面补助政策引导当地居民向外迁移或在当地集中生活。对于禁止开发区，应将重心放在生态环境保护方面，实行人类活动超载预警制度，明确核心区、实验区、外围区不同区域的人口容量，同时结合国家出台的就业培训、转移指导、对口支援移民、生态移民等相关政策，以多种方式大力推动人口迁出。

(三)致力于城镇综合治理，实现城镇健康有序发展

健康有序的城镇化，应该是统筹城乡、区域和不同群体利益，与经济发展水平相协调、与资源环境承载能力相适宜，更加注重质量的城镇化。由于地方政府忽视流动人口、不同阶层等的管理，导致社会不稳定因素增多，城镇质量因此而明显下降，成为“问题城镇”。地方政府要推进城镇综合治理，增强服务意识，就应该在着眼于满足全体社会成员的劳动就业、义务教育、基本医疗保健、基本生活保障、基本文化权益等基础问题上，更加关注和解决流动人口的实际问题，努力实现基本公共服务均等化，促使社会和谐稳定。同时，地方政府还应牵头，在不同阶层群体人们之间建立对话机制，促进不同阶层的对话、交流，减少彼此之间敌意，激起富人阶层的爱心、同情心和穷人阶层的责任心、国民感。只有人人团结友爱、互相信任，城镇化才能是健康的城镇化，才是区别于传统城镇化的新型城镇化。

(四)集约利用资源，形成资源节约、环境友好型城镇

近年来，国外学者提出的以可持续发展和资源节约为主旨的“精明增长”、“紧凑发展”理念，越来越为各国所赏识，而中国人口众多、资源相对不足、环境承载能力较弱的现实国情也决定了中国必须走资源节约、环境友好的新型城镇化道路。地方政府可从如下三个方面着手：第一，在城镇规划时重视土地、水等资源的稀缺性和不可再生性，实现资源的优化配置，提高资源的利用效率，禁止耕地资源的继续违法占用；第二，在环境保护方面，建立和完善重大环境质量预警、检测和反馈系统，强化环境污染治理和环境保护力度，强化污染责任制，进一步明确和加强污染者的法律和社会责任感；第三，在宣传教育方面，倡导节俭、文明、适度、合理、环保的消费理念，使节约资源、保护环境变成每个公民的自觉行动，逐步形成健康文明、节约资源、保护环境的消费模式，更至生活习惯。

参考文献：

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