湖北新型城镇化道路研究_新型城镇化道路
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湖北新型城镇化道路研究
省发改委、省政府研究室课题组
2013年第6期 ——经济建设
2011年，湖北城镇化率实现过半，城镇人口超过农村人口，城镇发展实现了具有里程碑意义的变化。怎样看待目前城镇化发展水平以及城镇化发展速度，怎样估价城镇化进程？湖北城镇化何去何从？按照省政府领导的要求，省发改委（省发展战略规划办）、省政府研究室（发展研究中心）组成联合课题组，对新形势下我省城镇化问题进行了实证研究。
一、湖北城镇化发展实现历史性飞跃
第一，城镇化率快速提高。2012年，全省城镇化率达到53.5%，比全国平均水平高0.9个百分点，比2000年增长13.8个百分点。“十五”期间，湖北城镇化率年增速稳定在0.6%左右，“十一五”以来，湖北城镇化步伐逐步加快，年增速分别为0.6%、0.5%、0.9%、0.8%、3.7%和2.1%，年均提高1.43个百分点，呈现出加快发展的态势，尤其是近两年出现了飞跃性的提高。武汉城市圈发展上升为国家战略，一批城市步入同等城市先进行列，为下一步我省城镇化加快发展奠定了重要基础。
第二，城镇体系明显优化。至2011年底，全省有城镇818个，其中省辖市12个，县级市24个（含3个直管市），县城40个，建制镇742个。按城镇规模分，湖北有特大城市和大城市6个，中小城市40个，3万人以上的建制镇46个。2011年，武汉市常住人口首次突破1000万大关。近几年来，随着长江经济带的加速开放开发，高铁时代的全面到来，城镇发展空间得到进一步拓展，沿江城镇带和沿高铁城镇带发展迅速，我省城镇布局得到进一步优化。
第三，城乡一体化建设加快。鄂州等城乡一体化试点、仙洪新农村建设试验区，88个新农村建设乡镇试点等工作，探索出了一条具有湖北特色的新农村建设、城镇化发展路子，在全省城镇化建设中发挥了重要示范作用。如，鄂州市坚持把工业和农业、城市和乡村作为一个整体，统筹构建城乡“四位一体”空间布局、统筹推进城乡产业融合发展、统筹建设城乡基础设施“六网”工程、统筹推动城乡基本公共服务均衡发展，以及统筹推进城乡一体化体制机制创新，加快了城镇化进程。2010年，鄂州城镇化率达到60.5%，位居全省第二。第四，城乡基础设施不断改善。加大路网、水网、林网、电网、信息网、商贸网等基础设施向农村延伸的力度，加快城乡生产要素的流动，促进城乡的互通共荣。城镇基础设施和社会文化设施建设的力度不断加大，城镇的整体功能逐步提升，城镇的服务能力和供给能力进一步增强，城镇供水、燃气、公交、城市道路不断完善，用水普及率、人均城市道路面积、建成区绿化覆盖率、污水处理率等主要指标呈逐年上升态势，大大改善了城镇居民的生产和生活条件。
第五，户籍改革逐步推进。通过改革户籍制度，推进一元化户籍管理制度，取消对农业和非农业户口性质的划分，同时相继出台了一系列政策和措施，促进农村人口在居住、就业、教育、社保、医疗、基础设施等方面逐步享受到与城市人口同样的待遇。这些政策和措施的贯彻实施，促进了人口在城乡间的有序流动。农村人口进入城镇的限制和不公平待遇逐步消除，城镇社会经济的发展对农村人口的吸引力加大，使湖北人口城镇化水平明显提高，城乡结构不断优化。2011年3月，武汉《居住证管理暂行办法》正式实施，开始受理人员登记。这意味着在武汉实施了15年多的外来人口暂住证制度退出历史舞台，居住证开始全面取代暂住证。
近年来，湖北城镇化快速发展，但湖北城镇化仍然存在一些突出的矛盾和问题。突出表现在城镇发展质量不高、城镇结构不合理、异地城镇化趋向明显、城镇户籍人口比率远小于常住人口比率即城镇化率。
二、对湖北城镇化水平的评估
一是从人均生产总值看。2000－2011年，湖北城镇化率与人均国内生产总值之间的相关系数为0.985，存在正相关关系。霍利斯·钱纳里等通过对100多个国家的综合分析，得出在常态发展状况的“发展模型”，其中包括平均的城市化水平。把湖北的数据与这一“发展模型”相比较可以看出，湖北城镇化水平与世界平均水平存在很大的差距。2001年，湖北人均GDP突破800美元，不考虑不变价美元因素，湖北城镇化率比钱纳里模型中的常态城市化水平低19.3个百分点；2003年湖北人均GDP突破1000美元，城镇化率比常态城市化率低22.3个百分点。
二是从工业化水平看。世界工业化和城市化进程表明，工业化是城市化的发动机，城市化是工业化的促进器。工业化与城镇化必须同步推进、协调发展，才能成为经济发展的动力。据经济学家分析得出,城市化率与工业化率之间的合理比例范围是1.4－2.5∶1。过去10年，湖北城镇化水平与第二产业增加值比重高度相关，走出两条近似重合的曲线。2000－2011年，湖北城镇化率与二产业增加值的相关系数为0.976，为显著正相关关系，说明我省城镇化率与二产业关系密切，湖北城镇化率与第二产业比重是基本适应、基本同步的。
三是从发展阶段看。按国际通常的划分城市化水平的标准，人口城市化的过程一般可以分为四个阶段：第一阶段为城市化的起步阶段。在这一阶段中城市人口比重达到25%，农业劳动力就业比重达70%-80%。第二阶段为城市化加速发展时期。这一阶段，城市人口比重从25%上升至50%，非农产业比重达50%－70%。第三阶段为城市化强化时期。这一阶段，城市人口比重由50%上升至75%，第三产业比重达到50%。第四阶段为城市化的稳定时期。这一阶段，城市人口比重超过75%，经济发展进入后工业化社会。据联合国《城市化展望》2012年5月的统计，2011年，世界城市化平均水平为52%，其中发达国家平均水平为77.7%，欠发达地区平均水平为46.5%，最不发达地区平均水平为28.5%；中国为50.6%。我省城镇化率虽然超过50%，但刚刚接近世界平均水平，离发达国家的平均水平还有较大空间。四是从非农就业来看。1980-1999年，湖北非农就业比重上升了29个百分点，同期城镇化率上升了22.9个百分点，说明城镇化率滞后于就业结构转变。进入新世纪后，湖北非农就业比重比较稳定。2000－2011年，湖北非农就业比重只上升了2.3个百分点，而同期城镇化率则上升了12.1个百分点。到2011年，非农就业比重为54.3%，高于城镇化率3.5个百分点。这说明，湖北城镇化与非农就业结构存在一定程度上的偏离。
五是从城镇户籍看。我省现在城镇化率为51.8%，2010年为49.7%，这是按照半年以上常驻人口占总人口的比重进行统计的，如果按照城镇户籍占比进行统计，我省的城镇化率只有31%（2010年第六次人口普查数据）。这意味着到2010年，我省有18.7%、约1000万生活在城镇里的人没有城镇户口，不能享有城镇居民待遇。这部分生活在城镇里的人，没有真正城市化。进城农民并没有成为真正的市民，一些农民坐地被城市化，成了“扛锄头的市民”。农民离开乡村到城市就业与生活，但他们在劳动报酬、子女教育、社会保障、住房等许多方面并不能与城市居民享有同等待遇，在城市没有选举权和被选举权等政治权利，未能真正融入城市社会。在城镇化率过半的情况下，也存在“半城市化”、“浅城镇化”现象。从这个意义上讲，我省的城镇化率被高估。
六是从生活模式看。安居才能乐业。随着国家“三农”政策的不断加强，新农村建设、农村社会保险体系的完善以及农村土地价值的重塑，使农民工降低了对非农业户口的估值，受此影响，农民工愿意转化为非农业户口的人数占比并不如预期的那样高。既不愿意改变农民身份，又希望到城市居住和就业。这种情况，决定了这部分人口生活就业的“两栖”性。
这部分“两栖”人在城镇和农村之间进行季节性迁陡，他们中的很多人需要在城乡准备两套生活资料，还要支付两地间的交通费用，相应增加了生活成本，也增加了不稳定因素，导致生活质量降低。同时，两地都要对“两栖”人投入公共服务资源，增加了投入，也增加了管理的难度。
综合以上的分析，尽管我省名义城镇化率过半，但和同类发展水平国家和地区比较，与全国平均水平比较，我省城镇化水平是滞后的，城镇化质量并不高，离真正城镇化还有一定的差距，进一步加快城镇化发展的任务很重，城镇化发展方式问题越来越突出，转变城镇化发展方式迫在眉睫。
三、加快湖北城镇化发展的对策建议
湖北城镇化进程过半以后，将进入城镇化强化阶段，必须要遵循城镇化发展的规律，探索湖北城镇化持续发展的正确路径。
（一）推进“四化同步”。“四化同步”既符合城镇化发展一般规律，又符合湖北经济社会发展实际，是推进湖北城镇化必须遵循的重要原则。
一是两化融合。我们既不能走发达国家工业化完成之后再搞信息化的老路，也不能跨越工业化阶段孤立地搞信息化，因为信息化离不开工业化，可以说没有工业化就没有信息化，信息产品在一定意义上也是工业产品，或者说要通过工业品来传递信息。例如，计算机是信息产品，同时又是通过工业生产线生产的。当前，湖北面临工业化和信息化双重任务，唯一可行的选择就是工业化与信息化并举，利用省内科教资源优势，通过工业化促进信息化，通过信息化带动工业化，推动信息化和工业化深度融合，加快工业化进程。
二是产城结合。城镇化发展不是简单的“造城”运动，不是简单的“盖房子”，应避免城镇产业空洞化，尤其要避免制造业的空洞化。要大力发展特色产业，通过特色产业的发展，发挥资源、交通、区位优势，为城镇化发展提供强有力的经济支撑。发展个私经济，引导农民向城镇有序流转和聚集。充分利用公共投资的导向作用和基础设施的带动作用，引导乡镇企业向小城镇集中，发展一批产业集聚、集约经营、规模经济明显的工业园区和特色产业区。高度重视服务业的发展，提高城市对劳动力的吸纳消化能力。
三是以工促农。从国际上看，一些国家在工业化、城镇化进程中注重同步推进农业现代化，较快地迈进了现代化国家行列。也有一些国家在推进工业化、城市化过程中，由于忽视农业和农村发展，落入“中等收入陷阱”，农业衰退、农村凋敝、农民贫困，城市人口过度膨胀，工业化难以为继，城市化质量难以提高，结果经济社会发展长期徘徊不前，甚至造成社会动荡。当前湖北进入工业化、城镇化“双加快”阶段，农业现代化相对落后，是整个发展当中的一块短板。必须以城镇为依托，培育和发展农业产业化龙头企业，推进农业现代化。
（二）推进体制机制改革创新。城镇化是一场深刻变革，会带来生产方式、生活方式的巨大变化。要真正实现城镇化，必须着眼于打破城乡二元结构，加快建立与新型城镇化相适应的体制机制。
一是突破城乡户籍束缚。城镇化的核心是人的城镇化。真正的城镇化率应当是户籍人口的城镇化率。因此要充分考虑农村转移人口的当前利益和长远生计，注重从制度上促进基本公共服务全覆盖和均等化，努力解决农村转移人口在劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购、社会保障等方面的实际问题。户籍制度改革，不是简单地变换市民身份，而是让具有在城市谋生能力的群体连带家属转变为城镇人口，真正转变居住地和生活方式。当前的重点是要解决城镇化过程中有稳定工作的农民工及其家属在城镇的定居问题。
二是突破土地资源制约。加速城镇化必须破解土地瓶颈制约。第一，存量土地挖潜，加大对闲置土地的处理力度，优化土地利用结构；第二，城镇建设走集约、节地、提高土地利用率的道路；第三，推动集体建设用地使用权进入市场流转，建立城乡统一的建设用地市场流转机制，建立城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩、城镇建设用地增加规模与吸
纳农村人口进入城市定居规模相挂钩、新增城市建设用地指标与当地土地开发和整理数量相挂钩的机制。
三是创新城镇化建设投融资机制。城镇化需要大量的基础设施、公共服务设施建设来满足新增城市人口的巨大需求。而巨额的投资，政府财政远远不能满足，必须探索有效的金融支持路径。进一步完善政府引导、市场运作的多元化投融资体制。积极争取国家政策性银行、商业性银行和国际金融组织贷款，吸引社会资本全面参与城市基础设施建设。丰富直接融资手段，探索基础设施资产证券化、基础设施投资基金、发行市政债券等城市建设融资手段，提升金融对城镇化的支持能力。鼓励有实力企业参与小城镇建设和村庄整治。
（三）转变城镇化发展方式。针对“半城镇化”的状态，必须采取有力措施，切实改变城镇化进程中重人口流转数量而轻人口生活质量的倾向，通过城镇化发展方式的转变，做实城镇化。要把环境保护和生态建设放在推行新型城镇化的突出位置。在城镇建设中努力做到先保护后开发，先配套后施工。突出抓好节能减排，积极构建城市节能减排产业体系，遏制高耗能、高污染行业，加快重点能源消耗企业的节能技术改造。加大环境整治力度，严控主要污染物排放总量，提高污水、垃圾、废气的处理能力。要努力改善生态环境，结合城镇规划，根据功能定位以及生态环境容量，对城镇建设规模、发展形态和开发方式进行分区控制；加强城镇湿地生态系统、绿地生态系统和城镇绿化建设。
（四）改进和加强社会管理。在城镇化的过程中，必须加强城镇社区管理，尤其是加强针对增量市民的服务和管理，逐步适应以城镇人口为主体和核心的社会管理。要针对流动人口和留守人口作出妥善安排。这部分人口，解决得好，将是发展的根基和源头活力；否则，就将是发展的陷阱，城市化、现代化的陷阱。城镇化涉及城建、经济和社会发展的各个方面，涉及人口、资源和环境的各个层次，必须加强对城镇化进程的综合管理。要建立强有力的推进机构，加强制度建设，构建制度化的区域合作机制。要打破行政壁垒整合行政区划，适度合并村、镇。要积极探索符合城镇经济社会发展特点的行政管理体制，建立与城镇密集区特点相适应的城镇区划体系。■
课题组组长：
肖安民 刘良谋
课题组副组长：
刘月明 谢高波
课题组成员：
马金钟 秦思敏 胡水兵
曾令成 赵海涛 胡建斌
王 琳 喻 颖
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