城镇化融资机制研究陈铮_创新城镇化投融资体制

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湖北省城镇化融资机制研究

[摘要]城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在。本文以湖北省为研究对象，以解决城镇化建设资金需求为目的，分析目前湖北省城镇化融资面临的困难，并基于传统融资模式，引入资本市场，提出了依托资本市场，建立多元化、多层次、市场化的投融资体制，增加融资渠道，推动城镇化投融资。

[关键词]湖北省；城镇化；融资机制

党的十八大报告提出“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”，2012年年底召开的中央经济工作会议也指出：“城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在，要围绕提高城镇化质量，积极引导城镇化健康发展”。政策背后，体现了我国社会经济发展的现实诉求。

城镇化是一个系统工程，不是简单将居民从农村户口转移到城市户口，它涉及经济发展、产业布局、提高居民收入水平以及居民能否在城市安居乐业的大问题。在各个国家城镇化发展历程中都遇到各种各样的问题，对这些问题的解决直接决定了城镇化的成败。透过城镇化建设的复杂表面看过去，背后却是一系列看不见的资金在流动，城镇化推动的问题首先表现在资金缺口大，本文将对城镇化进程中的融资机制问题进行探讨，以提出有效的融资机制支持城镇化进程。

一、我省城镇化历史、现状及计划

我省作为中部大省，肩负着中部崛起的历史使命，积极响应中央政策。我省于2010年制定的《关于制定湖北省经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中强调我省将“大力推进城镇化，坚持走新型城镇化道路，协调推进新型城镇化和新型工业化”。经过多年的城镇化建设，目前我省已初步形成了以省会武汉为中心，以长江经济带为主线，以中小城市为主体，以县城（市）和小城镇为依托，大中城市和小城市共同发展的城镇体系。以改革开放初期为参照基点，我省城镇化率由1978年的15.4%上升到2012年的53.5%，提前完成我省在《关于加快推进新型城镇化的意见》中规划的“到2015年，全省城镇化水平达到52%以上”的目标，城镇人口由1978年的703.22万人上升到2012年的5779万，取得了较大的进步。

根据“纳瑟姆”曲线，城镇化水平达到30%而继续上升至70%的区间，是城镇化率上升最快的发展阶段，此阶段的突出特点就是公共服务、基础设施和公用事业的社会需求急剧增长，亟需大规模公共投入。湖北省2012年城镇化水平为53.5%即属于城镇化的加速期，并且在未来的二十年里还将继续处于上升阶段，这对我省各级政府的融资能力是一个巨大的考验。

二、我国传统城镇化融资问题

目前，我国城市建设资金缺口巨大，特别是根据我国城镇化建设目标和新型城镇化建设的要求，国开行预计未来 3 年我国城镇化投融资资金需求量将达 25万亿元，而现阶段财政资金难以独立承担城镇化建设重任，城镇化建设资金缺口约为 11.7 万亿元。从人均城镇化转化成本计算，如果要在 2020年达成城镇化率达到 60%的目标，单就城镇人口转化，就需要投入20万亿元，投入资金中的大部分需要地方政府筹集，而目前地方财政收支不平

衡，负债高企，城市建设资金缺口巨大。

为何在城镇化过程中，地方对资金如此饥渴？本文以为主要有以下三个方面的原因：一是08年金融危机期间为配合中央政府的经济刺激计划配套的地方项目资金导致地方政府大量举债，由此形成了后期的还本付息压力；二是地方官员的政绩驱动进行的类似“移山造城”的盲目城镇化运动；三是金融机构的参与起到了加速形成“重资产泡沫”的作用。目前城镇化中的诸多投资中，与民生关联不高的投资活动往往超前，而与民生紧密相关的投资支出却往往滞后，这与现在的城镇化主要由强势政府带动而非市场力量带动、现行行政体制有关。

以08年4万亿投资为例，2008年金融危机时期我国推出的4万亿元大投资，以我国城镇化为契机，转危为机，深入推进了城镇化进程，在此次大规模财政政策刺激中，中央是领军投资主体，地方政府提供配套资金为本地区包括城市建设在内的投资筹资。中央投资资金来源包括国债、铁路建设债券、财政支付和大型银行配套贷款等，但地方政府由于财政收入寥寥，不能满足于大规模投资需求，而且政府限于法律约束，不能直接从银行贷款或者从资本市场发债融资，从而各地政府纷纷成立政府融资平台公司，并以土地出让金为保证来筹资。这种融资模式成为了后续城镇化建设过程中的主要资金来源。

根据融资模式可以将传统城镇化融资方式分为四类：财政投资模式、土地储备制度融资模式、国内外贷款模式、证券市场融资模式。

财政投资模式：财政投资主要包括政府从财政收入中的拨款，税收中的基础设施建设税以及某些专项资金。虽然财政投资在基础设施投融资中逐渐力不从心，在我国现阶段，它依然是城市基础设施投融资的重要组成部分。

土地储备制度融资：指地方政府依照法律程序，运用市场机制，对通过收回、收购和征用等方式取得的土地，进行前期开发、整理，予以储存，以满足城市各类建设用地的需求，确保政府垄断土地一级市场的一种管理制度。土地储备制度主要通过 “土地收购——土地储备——土地出让”来实现融资。

国内外贷款模式：从实践经验看，城市基础设施主要运用国内政策性银行贷款和国外政府贷款以及国际金融机构贷款。通过向世界银行、亚洲开发银行等国际金融机构贷款以及外国政府如德国、日本等国家的贷款，由于城市基础设施的融资规模大、回收期长等特点，这种融资方式一般手续复杂，需要较长时间的审批和可行性论证，并且国际金融机构和外国政府往往会附加苛刻的条件，因此，限制了此种融资模式的适用性，但国内贷款较国外贷款相对容易，在自筹资金中，主要资金来源还是靠国内银行贷款。

证券市场融资模式：在基础设施传统融资模式中，具有固定利率的长期债券是最适合的融资模式。基础设施项目通常在一个较长的时期内产生可预见的稳定收益，这种特征与具有固定利率的长期债券的筹资特点一致。由于我国债券市场的先天缺陷，证券市场融资多以发行国债的方式为基础设施筹集资金。

三、湖北省城镇化资金需求及融资机制

我省“十二五”规划要求，坚持统筹城乡区域协调发展，加快武汉城市圈“两型”社会综合配套改革试验区、鄂西生态文化旅游圈建设，加快湖北长江经济带新一轮开放开发，实行协调推进、联动发展，大力推进城镇化进程，积极推进城乡一体化发展。与我国其他省份一样，在城镇化过程中，政府自有资金远远不能满足资金需求，为解决城镇化资金问题，我省采取的主要融资方式为：政府资金投入（含土地买卖收入）、政策性金融投入（主要是由国开行执行）、地方政府融资平台借入，由于我省并未纳入地方债发行试点，所以暂时还不能采取在资本市场进行债券融资。

根据2012年统计数据显示，2012年，全省固定资产投资呈较平稳增长态势，全社会累计完成投资16504.17亿元，增长27.6%，全省基础设施建设完成投资3656.09亿元，增长11.9%，占全省投资的比重为22.8%。

从资金来源角度来看，2012年，全省投资资金来源为17393.79亿元，增长25.7%，其中：国家预算内资金826.55亿元，占比重为4.8%；国内贷款2070.02亿元，占比重为11.9%；利用外资138.74亿元，占比重0.8%；自筹资金12448.86亿元，占比重71.6%；其他资金来源1908.04亿元，占比重11.0%。按资金来源占比排序，依次是：自筹资金（含政府融资平台融资与政府土地买卖收入等）、国内贷款、国家预算内资金。由此可见我省国家预算内资金根本无法满足固定资产投资需求。

从资金来源增速与投资增速的比较来看，资金来源增速低于投资增速，随着我省城镇化的深入推进，这种资金紧张趋势只会越来越严重。如果不改变现有融资渠道，扩宽资金来源，将会严重影响我省城镇化的推进与发展。

四、融资机制创新建议

在全国深入推进城镇化的背景下，我省城镇化建设也将需要大量稳定的、持续的资金支持，但由以上分析可知，单凭政府力量难以满足，这就需求在传统融资模式基础上创新融资机制，扩宽资金来源渠道，引导社会资本广泛参与城镇化建设，以为城镇化的快速发展提供可持续性的资金保障为出发点，形成多元化、多层次、市场化的投融资体制，增加融资渠道，盘活社会资源，以下为基于现有融资机制可以选择创新的融资方式：

1、资产证券化，基于土地储备制度融资的局限性和土地融资的不可持续性，可以采取资产证券化，简称ABS（Aet-backed Securitization），是指以目标项目所拥有的资产为基础，以该项目资产的未来收益作保证，通过在国际资本市场发行高档债券或国内资本市场发行债券等金融产品来筹集资金的一种证券融资方式。ABS模式的目的在于通过其特有的提高信用等级的方式，使原本信用等级较低的项目可以进入高档证券市场，并利用该市场信用等级高、债券安全性和流动性高、债券利率低的特点，大幅度降低发行债券和筹集资金的成本。同样这种融资方式也适用于未来有可持续性收益支持的项目，比如基础设施领域的收费公路、桥梁等。

这种证券化的直接融资模式对城镇化过程中的金融支持具有重要意义，通过引入这种市场化的融资方式可以拓宽融资渠道、降低融资成本、强化约束信用，这是相对于传统的以银行为代表的间接融资方式的优势所在，我省可以在适当的时机推出此类债券，扩大融资渠道。

2、积极推行市政债券模式

所谓市政债券是指地方政府及其代理机构或授权机构发行的一种债券。1994年，我国推行财政体制改革，中央与地方政府实行“分税制”，自此地方政府成为一个相对独立的主体，但是，从我国财政运行的现实矛盾来看，地方政府缺乏筹集资金的权利，却面临艰巨的基础设施建设任务，事权和财权不匹配，因此，地方政府在基础实施建设过程中往往难以解决自身财力不足的问题，因此我省应借鉴其他国家、地区经验，以政府为主体通过适度举债筹集建设资金，缓解资金矛盾。市政债券大体上分为一般责任债券和收益债券，前者是以地方政府的财税收入作为偿债的保证，一般适用于无项目收益或现金流的情形；后者是以特定项目的未来收入作为款款的保障，因此具有一定的风险。

我国的市政债券发行仍处于探索阶段，2010年发行了市政项目建设债券用于市政道路、公共交通等城市公共基础设施项目建设，类似于市政债券中的收入债券。2011年，经国务院同意，上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点，随着政策的开放，我省应积极争取市政债券发行主体资格，这将对缓解我省城镇化资金紧张有重大意义。

3、积极发展城市基础设施信托

信托融资是指利用信托方式筹集资金，这将是未来解决城镇化建设资金缺口的一种重要方式。城市基础设施信托是将社会闲散并期待增值的资金集中起来，委托信托投资公司管理、运作，投资于某个特定的城市基础设施建设项目，共同分享投资收益。在这个过程中，信托公司是作为项目的投融资中介，以其专业、经验和理财技能参与安排融资计划。

具体而言就是信托公司通过发行信托计划，采用信托贷款、股权投资合作开发等方式募集资金参与投资市政工程、公共设施、水务系统、道路交通或者能源通信等基础设施项目。实践中常见的是各地信托投资公司与地方政府或其融资平台合作，为其解决建设中的融资难题。基础设施信托产品具有风险小、收益稳定、回收期较长的特点，收到居民及机构投资者的青睐，能吸引巨大的社会资本。

4、扩大公私合作领域

公私合作融资模式由来已久，简称ppp模式，是指在提供公共品的过程中，政府公共部门与民营部门合作，让私人部门参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门职能的管理模式。这种模式的好处在于既能让政府更有效地实现公共职能，又能适当满足私人部门的盈利要求。该模式并非现在才兴起，而是兴起于20世纪90年代，在其他很多国家的城市基础设施建设、公用事业和公共服务领域有着广泛的运用。

城市基础设施项目融资就是这种模式的应用。我国运用比较成熟的有BOT（建设—经营—转让）、BTO（建设—转让—经营）、BOO（建设—拥有—经营）、LBO（租赁—建设—经营）、BBO（购买—建设—经营）等多种形式，这些形式的特点是建成的项目一般都具有稳定的现金流，建设者或经营者可以通过租赁或授予特许经营权的方式获得项目未来一段时间的收益。这种方式可以吸引社会资本参与到城市基础设施的前期建设中来，以减少政府投入或为政府臵换和融通资金。现在我省公私合作领域还比较窄，在后期应该扩大并深化合作领域，如教育、养老、医疗、卫生等，这种合作方式既可以弥补政府公共服务的不足与低效，又可以缓解政府在此类项目上的资金困难，而且通过引入市场竞争机制，可以提高政府的公共服务效率及全社会的福利水平。

城镇化资金缺口的解决不仅仅在于模式的创新，还需要在融资模式之外构建相应的配套措施，以更好地发挥融资渠道的效用，促进金融系统更好得服务于城镇化建设。比如为了增进农村经济活力与效率，确定土地确权流转制度；为了吸引民营资本进入公共建设领域，完善风险分担机制；为了增加城镇化资金来源，支持民间非正式金融的正式化；为提高融资效率，围绕农业现代化、城镇化开发金融产品，开展产品流程创新，为确保专款专用，建立良好的资金使用质量监管机制等。

以上城镇化融资机制的创新在解决短期内城市融资问题时具有较大作用，而从长期来看，要彻底解决城镇化资金需求问题则需我省能变外部筹资为内部筹资，变外部输血为内部造血，提升自身经济实力，优化本省产业结构，建立良好的资金循环体系为城镇化建设提供源源不断在资金流。

[1]参考文献：

1、付敏英、汪波：《城镇化大型产业园区开发融资模式选择与方案设计研究》，《财经理论与实践》，2012年第7期。

2、李晓杰：《创新城镇化投融资机制的若干思考》，《华北金融》，2013年第3期。

3、刘良谋、张学峰：《新形势下推进湖北城镇化建设的思考与建议》，《政策》，2011年第10期

4、江易华、程琼：《湖北省城镇化现状及对策分析》，《湖北工业大学学报》，2011年12

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[2]作者简介

作者：第一作者：韩民春；第二作者：朱森林 通信作者：朱森林

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