城市更新之外的他径：深圳非农建设用地合作开发_世联最新深圳城市更新

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城市更新之外的他径：深圳非农建设用地合作开发

作者：城市更新组 发布时间：2015-11-26 14:39:58

编者按

城市更新项目一直是深圳市开发商获取土地的主战场，但除了城市更新模式外，如果有条件，开发商与村股份公司合作开发非农建设用地也不失为更好的一个选择。笔者结合自身法律服务经验，对深圳非农建设用地的概念、利用方式、合作开发模式与城市更新模式的比较、合作开发程序进行整理介绍，以期对读者有所裨益。

一、深圳非农建设用地的概念

在深圳，非农建设用地是城市化转地过程中为满足原农村集体经济组织生产发展或生活需要，根据《深圳市宝安、龙岗区规划、国土管理暂行办法》（深府（1993）283号）、《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》（深府（2004）102号）等规定，按照一定的标准划定给原农村集体经济组织的建设用地。除非农建设用地外，深圳还存在征地返还用地，是指政府征收原农村集体所有的土地后，返还给原农村集体经济组织的建设用地，征地返还用地的利用模式与非农建设用地基本相同。

基于深圳城市化的快速发展和土地资源的稀缺，1993年和2004年，深圳市分别对特区外的土地即宝安和龙岗两区所谓农村集体经济组织全部成员转为城镇居民后，原属于其成员集体所有的土地属于国家所有。在这次城镇化的过程中，为了对原集体土地权利人和村民予以补偿，宝安和龙岗两区分别出台了相关的政策性文件，划定出一定面积的非农建设用地返还给原村集体和村民作为工商、居住和公共设施用地。根据《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》深府[2004]102号文件，按照“工商用地指标1平方米/人、居住用地1平方米/户、公共设施用地2平方米/户”的标准返还非农建设用地，但当时的补偿工作并未完全落实到位，有些村股份公司的返还非农建设用地无地可落，指标悬空，形成了所谓非农建设用地指标。因非农建设用地指标可以抵扣地价，在市场上也是炙手可热，明码标价进行交易和转让。

二、非农建设用地的规范性文件

非农建设用地涉及土地、规划、城市更新、集体资产管理等多方面的内容，深圳市以及宝安、龙岗、坪山、龙华、光明等区涉及非农建设用地的规范性文件非常繁杂。但总体而言，最为重要的规范性文件主要有以下三个：

1、《深圳市宝安、龙岗区规划、国土管理暂行办法》（深府〔1993〕283号）

2、《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》（深府〔2004〕102号）

3、《深圳市原农村集体经济组织非农建设用地和征地返还用地土地使用权交易若干规定》（深府〔2011〕198号）

三、深圳非农建设用地的利用方式

为了盘活非农建设用地的开发利用，深圳市和各区出台了一系列的关于非农建设用地利用的政策性文件，归纳而言，非农建设用地主要有以下两者利用途径：

1、如果非农建设用地与征地返还用地属于空地的，则股份公司可以转让、自主开发、合作开发、作价入股等方式进入市场交易。目前，村股份公司将非农建设用地与开发商进行合作开发，由村股份公司提供非农建设用地，开发商投入全部开发建设资金，并将建成后的一定面积的物业分配给村股份公司，属于比较常见的方式。

2、对于建成区的非农建设用地，如符合城市更新条件的，可申请进行更新改造。对于与规划相冲突的非农建设用地，按规定也可申请调入城市更新项目的范围。

四、非农建设用地的合作开发和城市更新模式的比较

1、对象不同

合作开发的非农建设用地对象除应当为空地外，在用地类型上也有所限制。根据深府（2004）102号文，划定给村股份公司的非农建设用地有三种类型：（1）工商用地；（2）居民住宅用地（含一户一栋的住宅用地、统建楼用地）；（3）公共设施用地。只有工商用地才能进入市场交易和合作开发，而居民住宅用地和公共设施用地不能进入市场交易。但如采取城市更新模式，则可以包括建成区的居民住宅用地和公共设施用地。

2、程序不同

非农建设用地的合作开发相对程序比较简单，除履行村股份公司的合作方筛选、内部决议程序外，还需要报街道办、城建局、国有资产管理部门、规划国土部门等行政部门审批。总体而言，正常情况下一年左右是可以完成签署土地出让合同的程序。

城市更新模式则耗时长久，从纳入城市更新单元计划、产权核查、搬迁补偿、专项规划审批、产权注销到实施主体确定，往往需要2-3年的时间。为了规避如此复杂的程序，对于规划为居住或商业的用地建成区土地，不少村股份公司在已经划定的非农建设用地范围自行拆除建筑，成为“空地”后按规划申请非农建设用地的上市交易。

3、地价补缴标准不同

非农建设用地用作商品性质上市交易的，需补交地价。根据深府〔2011〕198号文，非农建设用地和征地返还用地的空地申请进入市场交易的，按照以下规定缴交地价：工业类用地，按照公告基准地价的10%缴纳地价。居住类和商业、办公类用地，建筑容积率在3.2以下部分（含3.2），按照公告基准地价的10%缴纳地价；建筑容积率在3.2至4.5之间的部分（含4.5），按照公告基准地价的30%缴纳地价；建筑容积率超过4.5的部分，按照公告基准地价的100%缴纳地价。原农村集体经济组织非农建设用地和征地返还用地落在建成区，符合城市更新有关规定的，需按照《深圳市城市更新办法》第三十六条第一款规定的标准计收，即建筑容积率在2.5及以下部分，不再补缴地价；建筑容积率在2.5至4.5之间的部分，按照公告基准地价标准的20%补缴地价；建筑容积率超过4.5的部分，按照公告基准地价标准补缴地价。

4、村股份公司分配物业是否纳入开发成本的税收认定不同

在非农建设用地进行合作开发模式下，村股份公司与开发商是合作开发关系，村股份公司提供土地，并在物业建成后，将对应面积的返还物业登记至村股份公司或村民名下，该返还物业是合作开发的收益分配，所以不仅不能纳入项目开发成本，反而会发生房地产转移登记的税费，成本较高。

在城市更新模式下，村股份公司和开发商存在搬迁补偿关系，村股份公司一般是采取作为物业原权利人与申报主体签署《搬迁补偿协议》的方式获得回迁物业，该回迁物业成本可以纳入项目的开发成本，抵扣土地增值税，且回迁物业登记在村股份公司或村民名下时，不会发生房地产转移登记的税费，税务上较为有利。此外，为了避免城市更新项目烂尾，无法向村股份公司及村民补偿物业，政府主管部门对搬迁补偿回迁房的选房、建成和分配等都进行监管，不完成回迁房物业的分配工作，不核发其他对外销售的商品房的预售许可证，以约束开发商，但在非农建设用地合作开发项目中则无此监管要求。

五、非农建设用地合作开发的程序

开发商与村股份公司进行非农建设用地合作开发时，首先，需要核查村股份公司是否获得了国土规划部门关于非农建设用地的用地批复文件，确认村股份公司对非农建设用地的合法权利。此外，需要特别注意合作开发程序的合法性。就程序而言，具体包括股份公司的内部程序和政府主管机关的外部审批程序。

（一）村股份公司内部的决策程序

1、资产评估：村股份公司委托合法资产评估机构进行评估。

2、制定交易方案：非农建设用地的交易方式可以采取以下几种：土地交易市场招拍挂；竞争性谈判；非农建设用地的项目公司股权集体资产产权交易（即进产权交易所公开交易集体股权）。目前，竞争性谈判是最普遍的方式。

3、方案公示：将交易方案在原农村集体经济组织范围内进行公示。

4、集体资产部门审查：村股份公司应将土地交易方案、资产评估报告及股东大会拟表决事宜等相关资料报送街道集体资产管理部门审查。

5、股东大会表决：村股份公司股东大会对交易方案进行表决。

6、交易结果备案：非农建设用地合作开发交易结果应当报所在街道集体资产管理部门备案。

（二）行政主管部门的外部核准备案程序

目前，深圳市没有对非农建设用地合作开发的外部核准和审批程序进行统一的规定，但是龙岗、宝安、龙华、坪山、光明等各区均各自出台了相关的政策进行要求，且具体程序并不完全一致。以坪山新区为例，非农建设用地合作开发的外部核准程序包括：

1、规划国土部门负责审核规划技术指标、用地政策和土地使用权交易等方面监管和审批。

2、街道办事处负责核准交易准入条件。

3、区城市建设局对合作建房项目进行备案。

4、区土地整备中心对非农建设用地合作开发项目的用地要求进行审查备案。

5、区发展和财政局负责核准协商交易受让主体。

（三）缴纳土地出让金，签署土地出让合同及其补充协议

1、村股份公司与规划国土部门签署土地使用权出让合同，并缴纳出让金；

2、村股份公司与合作方合作设立项目公司；

3、村股份公司申请变更土地使用权出让合同签约主体；

4、项目公司与规划国土部门签署出让合同补充协议；

5、项目公司办理房地产权证。

需要注意的是，根据深府〔2011〕198号第十三条的规定，土地使用权流转和合作开发过程中，土地使用权权利人发生变化的，合作开发权利人新增、退出、变更的，按照房地产转移登记办理相关手续。因此，一旦非农建设用地的合作开发方案已经经过核准，在项目公司取得房地产权证之前，项目公司的股权结构不能随意发生变化，以防止届时被认定为合作开发权利人新增、退出或变更，影响项目公司房地产权证的办理。

本文由上海市建纬（深圳）律师事务所城市更新组提供，该组专注于城市更新和三旧改造领域的法律业务，提供从前期尽调、计划申报、拆迁补偿、开发建设到回迁安置的一站式法律服务。