区域供水模式研究_区域供水

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2.2.3 镇村自来水厂处理方式

二十世纪九十年代镇村水厂的建立，一定程度上缓解了农村 饮水难的矛盾，保障了人民群众生活用水需求。但随着城乡经济 社会进一步发展，镇村小型水厂水源条件差、设施简陋、管理落 后、供水水质差、经济效益低下、浪费严重等问题逐步显现并日 趋突出。特别是部分镇村水厂改制后，单纯追求经济利益、忽视 投入，成为无水质监测设备、无卫生消毒设施、无水质卫生管理 制度的“三无”水厂。因此，为有效保障农村居民的饮用水安全，充分发挥城乡统筹区域供水打破行政区划、供水基础设施共建共 享的优势，必须对现有镇村供水市场进行整合。

据统计，目前江苏省共有 7200 多座镇村水厂，其中既有镇 办的、村办的，又有联营的、私营的，由于整合工作势必涉及到 现有镇村水厂的调整、兼并、收购以及资产处臵、人员安臵等诸 多方面，因而复杂的产权形式给整合过程带来不小难度。针对这 一情况，江苏各地政府纷纷结合本地实际，制定明确的政策指导 意见，以加大矛盾协调力度，有效解决镇村水厂收购问题，确保 区域供水工程顺利推进。【案例一】

扬州市针对大部分镇村水厂已改制、其业主实施区域供水积 极性普遍不高的现状，从有利于组织实施、有利于提高管理效率、有利于调动和发挥各方积极性的角度出发，采取切合地方实际且 行之有效的镇村供水市场整合方式。具体操作上，由市自来水公 司在 2006年出资 2200万元注册成立的江源供水有限责任公司作

为法人主体，全面收购、兼并和经营管理镇村水厂：对供水经营 状况差、管网漏损率较大、难以为继的民营或股份制镇村水厂，实行全资收购；对产权系政府所有、现因管理不到位而导致严重 亏损的镇村水厂，以无偿划拨的形式接收；对产权公有或跨区域 供水的，则采用合资合作模式。四年来，江源供水有限责任公司 先后收购和兼并了 36 个乡镇水厂，成立了一个乡镇供水子公司、十五个乡镇供水分公司、七个乡镇供水股份公司，现有在职职工 312 人，全部按规定签订劳动合同，足额缴纳各项社会保险和住 房公积金。【案例二】

句容市在各镇成立以镇长为组长的区域供水工程领导小组，负责协调、解决施工过程中的所有矛盾，并明确各镇小水厂的收 购由各镇自行负责完成。在资金补助上，对实行小水厂收购的各 镇，给予供水人口 100 万元/万人的补贴，补助资金交由各镇人 民政府自行评估、谈判和收购，先完成收购的乡镇先进行支管网 的施工。【案例三】

靖江市出台《关于实施供水体制改革，加快推进区域供水一 体化的意见》，明确镇村供水市场整合方式：将产权没有改制的镇村水厂资产统一划拨给市自来水公司，原镇村水厂因供水生产 建设经营需要而形成的负债由市自来水公司负担，其余部分则由 各镇负责处理；对产权已经改制的镇村水厂取消自制水，产权中 属镇持有的公有股权上划给市自来水公司，对其他法人、自然人 所持股份依据相关法律法规实行收购。在人员处臵上，按照遵循 法律、合理补偿、减员分流的原则，实行双向选择，竞争上岗、择优聘用，对落聘人员采取分流、协保、保老等形式妥善安臵。【案例四】

常熟市将原分属各镇和水利、电力系统的 31 个小水厂进行 收编：管网资产无偿划拨给市自来水公司，必要供水设施和经营 场所实行有偿转让，所有小水厂改为市自来水公司下属的营业所，并将原负责人聘为营业所经理，其余人员实行竞争上岗，从事营 业所范围内的收费、维修等业务。【案例五】

建湖县原有集体所有水厂 12 座，个人租赁承包集体水厂 85 座，私营水厂 63 座。在整合过程中，根据各镇是否已经接通区 域供水干管而采取不同的镇村水厂处理方式：（1）区域供水已到

达的镇：除保留 1 ~ 2 个水井作为应急水源外，其余水井一律封

存。镇村集体水厂直接划拨县自来水公司；改制后的股份制水厂 或承包租赁水厂，由镇收回股权或终止租赁承包，并给予适当补 偿；民营或个人直接投资的水厂，由评估机构测算评估后，作为 国有资产由县自来水公司收购。（2）区域供水未达到的镇：封填

水质不合格的水井，将余下水井暂时实行并网供水。并在各镇成 立供水办，由县自来水公司参与，负责镇域内供水工程的经营管 理，为将来顺利实行区域供水打下基础。【案例六】

无锡市政府于 2006 年 8 月下发了关于整合市区供水资源的 实施意见，明确了以下整合原则和方式：（1）原乡镇水厂的供水

资产无偿移交给市自来水公司，原有债权、债务以及与供水无关 的资产由相关主管部门负责处臵和接收管理。（2）市自来水公司

接管后承担供水、抄表、收费、用户发展、用户服务以及管网维 修养护等所有相关业务；各镇政府在交接和今后的供水建设规划、管线维修养护过程中做好协调、配合工作。（3）为确保整合工作

平稳有序开展，村级总表的抄收模式暂时维持现状，待接管基本 结束后，由村提出申请，采用镇、村、用户共同出资，市自来水 公司适当补贴的方式逐步实施水表出户。（4）市自来水公司在原

乡镇水厂营业用房处建立供水服务所，具体负责该片区内的所有 供水业务，并按照国家供水行业定员标准，结合各镇实际情况，依据公开、公平原则，合理核定各供水服务所人员。在上述实施 意见的指导下，无锡市自来水公司先后用三年时间，完成了新区、锡山、滨湖、惠山四个区共 33 个乡镇供水资源的接管工作，让 广大农村居民享受到了优质的供水服务。

虽然镇村供水资源整合后，能有效避免原有多点、分散的乡 镇供水格局弊端，但由于当前大部分地区的镇村水厂已普遍改制，整合过程中会不可避免地出现收购成本高、私营水厂业主不配合 等问题。在这种情况下，以主动积极沟通、公平合理收购为基础，将上述多元化的运营和并购模式进行有机结合，能最大限度消除 私营水厂业主的抵触情绪，解决资产处臵及人员安臵中出现的各 种矛盾，促进区域供水工程顺利实施。2.2.4 运行管理模式

城乡统筹区域供水是一项全新事业，没有现成模式可遵循，需要在实践中不断摸索。江苏各地依靠制度创新、体制创新，从 有利于组织实施，有利于减少管理层次、提高管理效率，有利于 调动和发挥各方积极性的原则出发，积极探索适合本地特点和实 际的做法。目前，主要形成批发趸售和直管到户两大类深具代表 性的区域供水运行管理模式。其中，批发趸售模式又因制水企业、转供企业的不同组建方式等而各有区别。2.2.4.1 批发趸售模式

一、城市自来水公司→供水有限责任公司→镇水厂→用水户 【案 例】

江阴市采用上述区域供水运行管理模式：由市自来水公司负 责制水、售水至供水有限责任公司，镇水厂再以趸售价向供水有 限责任公司买水后转售给乡镇用水户。其中，供水有限责任公司 由受益镇政府共同出资组建，市自来水公司以技术入股，派人出 任总经理、总会计师，负责业务管理工作。

自来水的生产、运行、管理、销售和维修等由市自来水公司 负责；增压站以及市区到镇水厂之间输水管道的建设、运行、管 理、维修等由供水有限公司负责；镇水厂及乡镇内部供水管网的 建设由镇政府负责；镇水厂的运行管理、乡镇管网的维修养护和 向用户收水费等由镇水厂负责。该模式的优点为：

（1）供水有限责任公司已具市场化运作的雏形，有利于调 动乡镇政府的积极性，做到风险共担、利益共享。（2）城市自来水公司派人进驻供水有限责任公司有利于加 强管理、降低成本、科技进步等。

（3）可充分利用各镇区现有管网，并能有效减少镇区抵触 情绪。

（4）城市自来水公司收费率高。

但这种模式在实际运行过程中，也因中间环节较多，存在增 加费用支出、多缴增值税等缺点。且由于企业运行和管理的差异 性较高，加大了政府及行业监管部门的管理、协调难度。

二、城市自来水公司→县/市/区自来水公司→用水户 【案 例】

南通市通如（通州区、如东县）、启海（启东市、海门县）地区采取“制供分开、各自建网、属地管理、分段计价”的方式 实现区域供水。由南通市自来水公司负责上述地区区域净水厂的 建设和自来水生产，并以出水流量为产权分界点，以趸售价向各 县（市、区）安全、优质供水；通如、启海地区负责输水管网的 建设和管理（共管共建设，并统一管理调度，工程投资和运行管 理费按水量比例分摊；专管各自建设、各自管理），并在各自行

政区划范围内发展用户，以生活用水、工业用水、经营用水、特 种用水等分类水价实施营销管理。

上述共管共建设的形式在资金紧缺的情况下，能相对减少各 县（市、区）的投资，降低固定资产折旧率，有利于控制售水成 本。且施工过程中遇到的矛盾和干扰可由当地自来水公司通过本 地政府协调解决，有助于区域供水工程的顺利实施。但是，这种 模式也存在以下不足：

（1）当实际供水量超过设计水量时，共用输水管道的地区 易出现争水现象。

（2）管网漏失水量难以分配。以通如地区为例，由于通州 区地处输水管线上游，从南通市自来水公司净水厂至通州自来水 公司的输水管线由通州区和如东县两家自来水公司共同投资，并 按照需水量分摊建设费用，通州区至如东县的供水管线则由如东 县单独投资，南通市自来水公司以相同的水价将清水出售给两区 县。处于上游地区的通州区各乡镇可直接从输水干管取水，而且 由于上游水压高，其漏失水量也必然多于下游的如东县，而这部 分漏损量需由两区县自来水公司共同分摊，显然对于如东县有欠 公平。

针对这些问题，建议可由南通市自来水公司与需要实施区域 供水的其它县（市、区）自来水公司共同投资组建区域供水集团 股份制公司。在实施制售分离的前提下，通过公司董事会来决策 管道建设的先后，并综合考虑供水量的平衡，避免高峰争水及水 量分配不均等现象，真正实现利益均享、风险共担。

三、BOT 方式引资组建的水务有限公司→县/市自来水公司 →用水户 【案 例】 南通市的如皋市、海安县区域供水工程，由新加坡上市公司 组建的南通鹏鹞水务有限公司采用 BOT 模式投资建设，经营年 限 25 年。投资方负责从取水至增压泵站的建设和生产管理维护，以趸售价向两县市供水；两县市自来水公司负责各自辖区内管网 建设及营销管理。

这种模式由一家投资公司承担整个工程建设，既有利于解决 资金问题，减轻政府财政的投资压力，又能由投资公司统一调度 两县市用水量，避免争水现象，是目前江苏省利用外资运营市政 基础设施项目的一种新型模式。但在实际运行中，该模式也存在 如下弊端：

（1）投资公司与当地政府的协调工作多且复杂，若处理不 及时易延误工程进度。

（2）投资金额能否即时到帐，银行能否保证贷款，是工程 成败的关键。

（3）某些投资公司片面追求自身利益而不考虑正常运营成 本的定价模式，易导致水价过高、群众难以承受等问题，限制区 域供水的进一步推广。

综上所述，为有效发挥 BOT 模式的优势，确保区域供水工 程规范、有序推进，政府应建立完善的配套政策，在保护投资方 利益的同时，切实发挥政府对供水市场的监督管理作用，对水质、水价、水量和供水安全等进行有效监管。

四、城市自来水公司→镇水厂→用水户 【案 例】

扬州市在 2006 年以前，对市区周边的镇村水厂，采取批发 趸售方式实现区域供水：由市自来水公司负责制水，以及建设、管理市区至乡镇计量水表前的所有供水管道和设施；原有镇村水 厂产权结构不变，以趸售价向市自来水公司买水后转供给用户，并负责管理、维护乡镇内部的供水管网和设施。

这种模式不改变现行管理体制，实施起来较快，且中间环节 较少，有利于减少费用支出和降低成本。同时，还可利用各镇区 已有管网，既有利于缓和镇村水厂的抵触情绪，又能调动其积极 性，有效减少城市自来水公司的管理工作量。

但是，随着区域供水的进一步推进，该模式逐渐暴露出许多 问题：

（1）由于缺乏体制和机制创新，不利于区域供水向市场化 运作模式过渡。

（2）大部分镇村水厂因管理水平低、管网陈旧老化、漏损 严重，主营普遍亏损，靠在发展用户时收取高额开户费以弥补主 营业务亏损直至赢利。

（3）私营镇村水厂往往只顾及眼前利益，不愿意也没有能 力对供水管网和设施进行大规模投入，致使乡镇内部供水事业发 展落后，甚至制约当地经济发展。（4）个别镇村水厂为减少亏损或谋取最大利益，经常分时 段供水，甚至偷偷启用原有设施混合供水，致使群众的供水安全 得不到保障。

（5）部分镇村水厂拖欠、拒交水费，或偷盗用水，市自来 水公司经营风险较大。

（6）私营镇村水厂管理不规范，不利于将来统一运作，创 造条件征收污水处理费、水资源费等政府代收费用。

五、城市自来水公司→供水有限责任公司→用水户 【案 例】

为解决区域供水过程中的小水厂处臵和乡镇供水经营管理 问题，扬州市自来水公司在 2006 年出资 2200 万元，注册成立 江源供水有限责任公司，由其作为法人主体全面收购、兼并和经 营、管理乡镇水厂。在具体运营模式上，由市自来水公司负责制 水，以及建设、管理、维护市区至乡镇计量水表前的所有供水管 道和设施并承担其运行费用；江源供水有限责任公司负责建设、管理计量水表后乡镇内部的供水管道及设施，其下属乡镇供水公 司向市自来水公司购水后再向乡镇用户零售，批零差价作为乡镇 供水公司的运营空间，主要用于人员工资、管网维护、经营管理 等方面的费用。

实行镇村水厂并网供水后，江源供水有限责任公司累计投入 1200 多万元用于乡镇供水管网的更新改造和计量水表的周期更 换，并通过巡线测漏、抢修维修、违章稽查等方法不断降低供水 产销差。预计未来五年内，仍需 2500 万元继续对乡镇不合格管 网进行全面改造。因此，为有效节约资金，江源公司还成立了供 水配套设施分公司，投资建设了二条供水管材生产线及相关设备，为乡镇管网设施改造提供质优价廉的材料。

与 2006 年以前采用的市自来水公司直接对乡镇水厂进行批 发趸售的方式相比，这种模式具有以下优点：

（1）每个乡镇供水公司都由江源供水有限责任公司派员进 行管理，既有利于城市供水设施的统一规划，也有助于提升乡镇 水厂的技术水平和服务质量，在有效降低乡镇供水安全隐患的同 时，提升居民满意度。

（2）从经济基础和技术水平上均有利于乡镇供水管网的更 新改造和维护，从而有效减少漏损，降低供水成本。（3）能规避市自来水公司在水费收取等方面的经营风险。2.2.4.2 直管到户模式 城市自来水公司→用水户 【案 例】

靖江市采取“供水一体化、管理一体化、价格一体化”的运 行管理模式，由市自来水公司直供到户，统一负责自来水的生产、运行、管理和销售，以及所有供水管网和设施的建设、维护等。具体做法为：（1）市自来水公司在各镇成立乡镇供水站，负责本地水费 收取、管网维修等工作，并本着“精干、必须”的原则，对各供 水站统一实行定编定岗。每个供水站核定四个岗位，除站长、核 算员、维修员各一名外，按 1000 ~ 1200 只水表的规模设一名抄

收员。此外，另设隶属市自来水公司领导的东、西区供水服务中 心统一管理上述所有供水站。

（2）实行财务收支两条线。各供水站不单独建账，由市自 来水公司财务科专门为东、西区供水服务中心设立账户，实行收 支两条线。对各供水站的管理费用和业务费用等支出核实定额支 出，管网维修材料由公司统一购买，按实领用，并逐级签订经营 承包责任制，层层分解、落实目标任务，建立了相对完善的营销 管理考核机制。

（3）对乡镇供水工程进行扎口管理。各乡镇管网设施（超 过 5000 元以上的工程）的建设和改造，由市自来水公司统一规 划、设计、预（决）算、施工，并对工程进行现场监督和跟踪管 理。此外，每年年初东、西区供水服务中心都必须以“科学合理、先急后缓、市场运作、降低成本”为原则，有针对性、有目的性 的制订管网改造方案，逐年优化供水管网，进一步降低漏损。上述模式的优点为：

（1）有利于城市供水设施的统一规划、建设和管理，避免 重复投资和使用劣质管材，在节约建设资金的同时，确保工程质 量。

（2）杜绝乡镇水厂分时段供水、混供水的现象，保障城市 供水安全。

（3）中间环节最少，只缴纳一次增值税，有利于减少费用 支出和降低成本，同时增加企业的营业收益，增强其还贷和改造 供水管网的能力。

（4）有利于提高乡镇供水站的人员素质和管理水平。（