城镇建设用地节地模式及适用性研究_城镇建设用地的批复

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城镇建设用地节地模式及适用性研究1

李 凯，王 翔，刘家佳，周 伟

1,2（1.中国地质大学（北京）土地科学技术学院，北京100083；

2.国土资源部土地整治重点实验室，北京100083）

摘要：以国土资源部评选的151个国土资源节约集约模范县（市）为研究对象，梳理我国城镇建设用地节地途径和手段，总结、归纳城镇建设用地节地模式，并从地形条件和经济发展水平两个方面对各类节地模式进行适用性分析。结果表明，不同节地模式适用程度呈现差异，从被引频次统计看，各模式受重视程度依次是：时序优化>旧地改造>集中布局>空中拓展>闲地清理>产业升级>新地开发>地下开发。节地模式适用程度受城市地形地貌和经济发展水平影响，各地应因地制宜选取合适的若干节地模式进行节地城市建设。

关键词：城镇建设用地；节地模式；适用性；地形；地貌；国土资源；节约集约；模范县（市）

中图分类号：F301.2；F062.1 文献标识码：A 文章编号：1672-6995（2017）06-0000-00

0引言

土地节约集约利用是生态文明建设的根本之策，是新型城镇化的战略选择[1]。20世纪初，国内诸多学者围绕城市各类用地节约集约利用的概念内涵[2-4]、评价方法[5-7]、影响因素[8-10]等开展了深入研究，为推进节约集约用地奠定了坚实的理论基础。学者董国良等提出的“JD模式”更是受到了社会各界的广泛关注和支持[11]。2012年，付英等对“节地技术体系”“节地标准体系”“节地评价体系”“节地模式”等进行了深入研究，形成了《中国节地技术政策大纲》基本框架[12]。同年，张宇欣等将“城镇建设用地节地模式”定义为“解决城镇建设中的土地资源不足和空间扩展受限问题、实现城镇建设科学发展的手段、方式和途径的理论概括与总结”，并将我国城镇建设用地节地模式总结归纳为“平面节地型”“立体开发节地型”和“时间节地型”三种模式，完善了我国节地模式理论体系[13]。2014年，王芳芳等从工程学角度开展了集约用地模式顶层设计，初步解决了我国“有政策无手册”的政 1收稿日期：2017-05-16；修回日期：2017-05-17 基金项目：中国土地勘测规划院部门预算项目“典型节地技术与模式适用性研究与范式设计 ”（20161811210）作者简介：李凯（1993—），男，湖南省江华县人，中国地质大学土地管理硕士研究生，主要研究方向为土地资源管理。

策落地难问题[14]。在此期间，国家也出台了大量节约集约用地政策[1,15,16]，制订了一系列建设用地集约利用标准[17-19]，促进了建设用地的节约集约利用。2014年国土资源部发布《关于推进土地节约集约利用的指导意见》[1]，指出“推广应用节地技术和模式，及时总结提炼各类有利于节约集约用地的建造技术和利用模式，完善激励机制和政策，加大推广应用力度”。因此，基于我国现有节约集约用地的实现途径和手段，系统总结我国城镇建设用地节地模式及其适用性，对于在全国范围内，提升土地节约集约利用水平具有重要意义。

本文以151个国土资源节约集约模范县（市）为研究对象，在梳理我国现有城镇建设用地节地途径和手段的基础上，总结归纳出典型的城镇建设用地节地模式并对其适用性进行研究，以期为城市土地节约集约利用提供参考。1城镇建设用地节地模式分类

通过梳理国土资源节约集约模范县（市）有关评选资料，总结出我国现有城镇建设用地节地途径和手段，主要包括：规划管控、计划调节、标准控制、退二进

三、腾笼换鸟、零地技改、标准厂房建设、三旧改造、立体开发、闲置土地清理、低效用地再开发、废弃地利用、低丘缓坡开发、未利用地开发等。按照节地侧重点的不同，将以上节地途径和手段归纳为三大类节地模式，即时间型节地模式、空间型节地模式和平面型节地模式。为增强节地模式的可理解性和可操作性，进一步将三大类节地模式划分为8类子模式，其中：时间型节地模式包括时序优化模式，空间型节地模式包括空中拓展模式、地下开发模式，平面型节地模式包括集中布局模式、产业升级模式、闲地清理模式、旧地改造模式、新地开发模式（表1）。

表1 城镇建设用地节地模式分类

节地模式 子模式

模式描述

在时间尺度上节约集约利用土地，主要是通过规划管控、计划调节等手段保障一定时时间型 时序优化 间阶段内的用地需求，合理安排土地投放的数量和节奏，从源头节约集约用地，防止新的土地闲置现象发生。

地上空间的立体利用，主要是通过高层建筑、高架桥以及立交桥等方式增大有限土地空中拓展

空间型

地下开发 面积的容积率，提高土地利用效率。

地下空间开发，主要是指把城市交通（地铁和轨道交通、地下快速路、越江和越海湾 隧道）尽可能转入地下，把其他一切可能的设施（如停车库、污水处理厂、商场、餐饮、休闲娱乐等）尽可能建于地下，实现土地的多重利用，提高土地利用效率。强调通过提高土地平面利用的紧凑度、优化用地结构来提升土地的容积率，减少土地集中布局

浪费，包括工业向开发区集中、人口向城镇集中、住宅向社区集中等措施。通过退二进

三、退低进高、腾笼换鸟、建筑改造等方式将占地多、产出少的产业或建产业升级

筑进行替换、升级，提高产业用地的利用效率。

闲地即闲置土地。闲地清理旨在通过清查、督促、收回等方式盘活闲置土地，挖掘存闲地清理

平面型

增建设用地的开发，从而实现节地的效果。

旧地指的是城镇存量建设用地中的低效利用土地。旧地改造则是指通过工艺改进、零旧地改造

地技改、退二进

三、腾笼换鸟等方式提高建设用地的利用效率。

新地即新增建设用地。新地开发模式指的是通过低丘缓坡、荒山、滩涂、沼泽等未利新地开发 用地开发，或者通过城乡建设用地增减挂等方式获取新增建设用地指标，减少建设用地扩张占用耕地，从而达到节地的效果。量建设用地的潜力，一方面可以提高存量建设用地的利用效率，另一方面也减少了新

2节地模式适用性研究 2.1总体情况分析

本研究引入“被引频次”和“被引率”的概念，其中“被引频次”代指某一节地模式在所有模范县（市）中被引用的总次数，可以客观地说明该模式总体被使用和受重视的程度，以及在全国节约集约用地中的作用和地位。“被引率”则是某一节地模式的被引频次与模范县（市）总数量的比例，可以在一定程度上反映节地模式在城市中的适用程度。对151个节约集约模范县（市）节地模式进行统计（表2），得到目前各节地模式的被引频次排序：时序优化>旧地改造>集中布局>空中拓展>闲地清理>产业升级>新地开发>地下开发。其中，“时序优化”的被引频次为151次，被引率达到100%，这也表明了我国的建设用地开发和布局不能脱离土地利用总体规划，而供地更要以土地利用年度计划为准，以避免产生新的闲置土地，降低土地利用效率。另外，“旧地改造”模式的被引频次为92次，被引率为60.93%，是除“时序优化”外最受重视的节地模式，表明大多数城市目前还是最注重低效建设用地的潜力挖掘，并把它作为城市节约集约用地的一个主要手段。这就要求每个城市需要在规划计划管控的基础上，通过三旧改造、退二进三等措施来提高土地利用效率。而且，相对于“旧地改造”，“新地开发”的被引率只有15.23%，这表明我国城市土地利用方式已逐步从注重“增量开发”向注重“存量挖潜”转变。而土地作为一种有限的自然资源，“存量挖潜”理应成为城市节地的重要手段。然而，作为增加土地容积率最直接有效的两个手段，“集中布局”和“空中拓展”模式的被引率分别只有39.74%和26.49%，说明对城市土地集约利用的认识还不够深刻，对这两个模式的重视程度不够。

表2 节地模式被引频次及被引率统计

节地模式 时序优化 旧地改造 集中布局 空中拓展 闲地清理 产业升级 新地开发 地下开发

被引频次 151 92 60 40 37 37 23 13

被引率（%）

100.0 60.93 39.74 26.49 24.5 24.5 15.23 8.61 2.2节地模式与地形地貌的关系

为了探讨节地模式与城市地形地貌之间的关系，将151个模范县（市）分为两类，一类是平原区城市，另一类是非平原区城市，包括地貌为山地、丘陵、高原、盆地以及这四者混合分布的城市。其中，平原区城市共30个，非平原区城市共121个。

通过统计两类城市的节地模式，得出平原区和非平原区城市节地模式被引频次和被引率统计结果（表3）。通过对比可以发现，两种类型城市对不同节地模式的重视程度不尽相同。从纵向来看，平原区城市重视的节地模式依次为：优化时序、旧地改造、集中布局、产业升级、闲地清理、空中拓展、地下开发、新地开发。而非平原区城市重视的节地模式依次为：时序优化、旧地改造、集中布局、空中拓展、闲地清理、产业升级、新地开发、地下开发。可见，非平原区城市比平原城市更加注重“空中拓展”，这反映出了非平原区城市建设用地存量少、开发难度大等问题。而平原区城市更加注重的是“产业升级”，这也表明了平原区城市的经济发展水平相对比非平原区城市高。从横向来看，单一节地模式在不同类型城市中的被引率也有所差异。除了“空中拓展”和“新地开发”在非平原区城市的被引率比平原区城市的高之外，其它模式均在平原区城市有较高的被引率，这也更好地反映了非平原区城市建设用地存量少、平面扩张难度大的现状。另外，通过统计非平原区城市中的“山地城市”和“高原城市”的被引频次，发现这两类城市均没提出采用“地下开发”的节地模式。这也在一定程度上反映了山地区和高原区城市的工程地质条件差、施工难度大、开发费用高等现状。

表3 平原区和非平原区城市节地模式被引频次和被引率统计

平原区

节地模式 时序优化 旧地改造 集中布局 产业升级 闲地清理 空中拓展 地下开发 新地开发 被引频次23 14 12 8 7 4 2

被引率（%）

100.0 76.67 46.67 40.0 26.67 23.33 13.33 6.67

节地模式 时序优化 旧地改造 集中布局 空中拓展 闲地清理 产业升级 新地开发 地下开发

非平原区 被引频次 121 69 46 33 29 25 21 9

被引率（%）

100.0 57.02 38.02 27.27 23.97 20.66 17.36 7.44

2.3节地模式与城市经济发展水平的关系 2.3.1城市分类

选取城市化率、人均建设用地面积、地均GDP、第一产业占比、第二产业占比、第三产业占比、城市人均可支配收入等7个指标，通过K-均值聚类模型将151个模范县（市）划分为6大类城市，并得到各类城市7个指标的平均值（表4），基于此总结每类城市在城市化水平、建设用地规模现状、建设用地使用效率、城市产业结构以及经济发达水平之间的差异。

表4 六类城市聚类指标比较

人均建设城市类型 地均GDP

用地面积

（亿元/km）

（m/人）

一类 二类 三类 四类 五类 六类 38.06 13.84 13.51 12.22 11.00 8.75

42.78 85.45 75.80 71.50 49.05 54.50

0.99 0.38 0.63 0.61 0.40 0.38

0.00 0.04 0.04 0.08 0.18 0.20

0.09 0.53 0.53 0.60 0.52 0.41

0.91 0.43 0.43 0.33 0.30 0.39

59703.80 45363.00 36689.90 29146.90 23686.12 19552.53

2城市化率（%）

第一产业第二产业第三产业城市年人均可

占比（%）占比（%）占比（%）支配收入（元）

为更清晰地表达各类城市之间的差异，将各指标数据标准化后，做出每类城市雷达图（图1）。

图1 六类城市聚类指标比较

通过表4和图1总结出每类城市的经济发展特点，如下：

一类城市：第三产业主导的高度城市化区域，第一、第二产业占比较低，几乎不发展第一产业；人民生活水平高，城市年人均可支配收入高达59703.8元；人均城镇建设用地面积较小，但是地均GDP高达38.06亿元/ km2，建设用地使用效率高。代表城市有北京市西城区、东城区，福建厦门市思明区等。

二类城市：第二、第三产业主导的低度城市化区域，第二产业占比略高于第三产业，第二、第三产业占比相差10%；人民生活水平高，城市年人均可支配收入可达45363元；人均城镇建设用地面积大，地均GDP为13.84亿元/ km2。代表性城市有浙江省嘉兴海宁市、杭州市萧山区等。

三类城市：第二、第三产业主导的中度城市化区域，第二产业占比略高于第三产业，第二、第三产业占比相差10%；人民生活水平较高，城市年人均可支配收入为36689.9元；人均城镇建设用地面积较大，地均GDP为13.51亿元/ km2。代表性城市有北京市平谷区、上海市松江区等。

四类城市：第二产业主导的中度城市化区域，第二、第三产业占比相差27%，第一产业占比8%；人民生活水平偏低，城市年人均可支配收入为29146.9元；人均城镇建设用地面积较大，地均GDP为12.22亿元/km2。代表性城市重庆市渝北区、四川省成都市青白江区等。

五类城市：第二产业主导的低度城市化区域，第二、第三产业占比相差22%，第一产业占比18%；人民生活水平偏低，城市年人均可支配收入为23686.12元；人均城镇建设用地面积较小，地均GDP为11亿元/km2。代表性城市有河北省保定高碑店市、湖北省荆门钟祥市、山西省晋中市平遥县等。

六类城市：第一、第二、第三产业融合发展的低度城市化区域，第二、第三产业占比相近，第一产业占比20%；人民生活水平较低，城市年人均可支配收入仅有19552.53元；人均城镇建设用地面积较小，地均GDP仅为8.75亿元/km2，建设用地使用效率偏低。代表性城市有四川省达州市大竹县、宁夏回族自治区石嘴山市平罗县等。2.3.2不同类城市节地模式差异研究

通过统计6类城市8种节地模式的被引频次和被引率，得到每类城市的节地模式排序（表5），排名越靠前说明该类节地模式越受重视，也即该类模式适宜程度越大。结合表4 和表5可以看出，“空中拓展”与人均建设用地面积呈现一定的负相关关系，表明人均建设用地越少，城市越适宜“空中拓展”。“地下开发”则与城市人均可支配收入和地均GDP呈正相关关系，说明经济越发达的城市对地下空间开发的需求越大，也同时说明了只有经济发展到一定水平才具备地下空间开发的条件。“集中布局”和“闲地清理”模式在地均GDP较小、土地使用效率较低的第二、第三、第五、第六类城市中的被引率最高，说明这四类城市适合采用“集中布局”和“闲地清理”来提高土地利用效率。“产业升级”模式在第二、第三产业占比最大的四类城市中被引率最高，而在第二、第三产业占比最小的三类城市中被引率最低，说明第二、第三产业占比越高的城市，对“产业升级”需求越大，即第二、第三产业占比越高的城市越适合“产业升级”。除四类城市外，“新地开发”在第二产业占比相对较高、城市化水平较低的其余五类城市中均占有一定的比例，且“新地开发”与第二产业占比呈现高度的正相关关系，表明城市化水平低的城市更适合“新地开发”，且第二产业占比越高则越适合。

表5 六类城市节地模式排序

城市类别 一类 被引率 二类 被引率 三类 被引率 四类 被引率 五类 被引率 六类 被引率 时序优化 100.00% 时序优化 100.00% 时序优化 100.00% 时序优化 100.00% 时序优化 100.00% 时序优化 100.00% 旧地改造 60.00% 旧地改造 80.00% 旧地改造 62.50% 旧地改造 48.39% 旧地改造 62.30% 旧地改造 60.71%

产业升级 60.00% 产业升级 50.00% 集中布局 43.75% 集中布局 35.48% 集中布局 36.07% 集中布局 57.14%

模式排序 空中拓展 40.00% 闲地清理 40.00% 产业升级 43.75% 产业升级 22.58% 空中拓展 27.87% 闲地清理 32.14%

地下开发 40.00% 地下开发 30.00% 空中拓展 37.50% 闲地清理 22.58% 闲地清理 24.59% 空中拓展 28.57%

集中布局 20.00% 集中布局 30.00% 地下开发 12.50% 新地开发 22.58% 产业升级 16.39% 产业升级 14.29%

闲地清理 0.00% 新地开发 20.00% 闲地清理 12.50% 空中拓展 19.35% 新地开发 16.39% 地下开发 7.14%

新地开发 0.00% 空中拓展 10.00% 新地开发 12.50% 地下开发 6.45% 地下开发 3.28% 新地开发 7.14% 3结论与讨论

本文通过梳理151个节约集约模范县（市）城镇建设用地节地途径和手段，提炼出时序优化、空中拓展、地下开发、集中布局、产业升级、闲地清理、旧地改造、新地开发等8种城镇建设用地节地模式，为各地节约集约用地提供了模式参考。通过被引频次统计得知，目前我国城市节地模式受重视程度依次为：时序优化>旧地改造>集中布局>空中拓展>闲地清理>产业升级>新地开发>地下开发。由此可看出，土地利用总体规划管控制度在我国节约集约用地中具有重要的指导作用，我国城市土地利用方式已逐步从注重“增量开发”向注重“存量挖潜”转变。

“被引率”一方面体现了城市对节地模式的重视程度，另一方面也反映了节地模式在某类城市中的适用程度。通过适用性分析得知，节地模式被引率受城市地形地貌和经济发展水平的影响。从地形地貌来看，平原区城市更加适宜旧地改造、集中布局、闲地清理、产业升级和地下开发，而非平原区城市则更适宜空中拓展和新地开发。因此，在进行节地城市建设的时候，非平原区城市可以因地制宜进行低丘缓坡开发、建设“工业梯田”等，通过“向山上要地”减少对耕地的占用，保障“吃饭”和“建设”的协调发展；而平原区城市则可以根据实际情况选取旧地改造、集中布局、闲地清理、产业升级或者地下开发等模式。从经济发展水平来看，不同的节地模式受不同的经济因素影响，因此，不同类别城市的节地模式被引率也有所差异，各地可根据自身的经济发展水平判别所属城市类型，从而选取适合本城市的节地模式。

参考文献

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