处置群体性事件的法律对策研究_处置群体性事件的方法
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处置群体性事件的法律对策研究
［ 作者：佚名转贴自：本站原创点击数：2553更新时间：2006-8-22 ］
大东区人民检察院检察长郑允岐
群体性事件是目前我国社会活动中出现的一些超出现行社会规范的行为，是社会关系中出现的一种不协调、不和谐现象。在社会上造成了一定的危害，影响了社会的稳定。党的十六届四中全会提出了建设社会主义和谐社会这一重要的新概念。“和谐”成为中国改革发展战略机遇期的社会主调。以和平与发展为时代主题的条件下，和谐社会必须以有序、安全和稳定为基本前提。近年来，作为社会矛盾和冲突特殊表现的各种群体性事件，数量正不断上升、规模日益扩大、表现形式趋于激烈，已越来越引起社会各界的关注。由于群体性事件的突发性和复杂性，加之相应的法律法规的匮乏，使处置工作异常艰难，很容易导致事件的恶化，它严重干扰了政府的办公秩序，损害了法律的权威性，日益成为构建和谐社会的制约因素。因此，如何有效预防群体性事件已成为当前社会必须研究的重大课题。本文试就群体性事件的概念、产生的原因、主要表现形式以及如何正确处置群体性事件的法律对策进行一下探讨，以期为今后处置这方面问题提供参考。
一、“群体性事件”的概念
在国外，一些社会学者将“群体性事件”称之为“集群行为”或“集合行为”等，如美国社会学家帕克在其1921年出版的《社会学导论》一书中，最早从社会学角度定义“集合行为”，认为它是“在集体共同的推动和影响下发生的个人行为，是一种情绪冲动”。斯坦莱•米尔格拉姆认为，集群行为“是自发产生的，相对来说是没有组织的，甚至是不可预测的，它依赖于参与者的相互刺激”。戴维•波普诺也指出，集群行为“是指那些在相对自发的、无组织的和不稳定的情况下，因为某种普遍的影响和鼓舞而发生的行为”。而在我国现代汉语词典中的解释，“群体”是指本质上有共同点的个体组成的整体。“事件”是指历史上或社会上发生的不平常的大事情。根据以上解释，“群体性事件”就可以理解为由同类个体组成的整体，因为共同的要求，对社会造成的不平常影响的事情。在我国，由于受不同时期的政治环境和经济、社会因素的影响，对群体性事件的认识也不尽相同。在建国初期称之为“群众闹事”、“聚众闹事”；八十年代称之为“治安事件”、“群众性治安事件”；九十年代称之为“突发事件”、“治安突发事件”、“治安紧急事件”、“突发性治安事件”；在21世纪初期称之为“群体性治安事件”。
对于群体性事件的定性，我国国内的一些专家、学者也是众说纷纭，说法不一，有的界定侧重明确群体性事件的人民内部矛盾性质，有的界定指出了群体性事件在行为手段上的特点及其社会作用和影响。综合上述论述，笔者以为：群体性事件是指具有某些共同利益的群体，为了实现某一目的，采取静坐、冲击、游行、集合等方式向党政机关施加压力，破坏公私财物，危害人身安全，扰乱社会秩序的事件。尽管群体性事件的外在呈现出某些对抗性的倾向，但从总体上看，我国现阶段的群体性事件多数属于人民内部矛盾，而人民内部矛盾处理不当也会由非对抗性转化为对抗性。群体性事件既是由人民内部矛盾引发的一种社会现象，也是与处在既定社会规范制约下的群体行为相对而言的集群越轨行为。群体性事件的副作用和社会危害性是毋庸置疑的，但它在客观上对社会发展的积极作用也是应当肯定的。美国社会学家刘易斯•科塞认为，在一定程度上，群体性事件可能是这样一个机制:“通过它，社会能在面对新环境时进行调整。一个灵活的社会通过冲突行为而受益，因为这种冲突行为通过规范的改进和创造，保证它们在变化了的条件下延续。”群体性事件对社会的积极影响在于它能够释放出长期积压的一些社会能量，能使部分心理失衡的群众得以心理的平衡，这对保持社会的长期稳定是有积极作用的，其次它向社会发出了警告或信号、表示部分群众的利益受到损失必须加以补偿，或者行政管理活动中出现问题需要纠正，或者社会保障机制不够健全应该完善等等。所以，我们对群体性事件决不能只能看到它的负面效应，还应该看到它可以是社会压力的减压阀和报警器，有利于促使我们加强和改进工作，更好地为群众服务。因此，只有正确认识群体性事件的性质，才能妥善审慎地处置好群体性事件。
二、“群体性事件”产生的原因及主要表现形式
群体性事件产生的原因是复杂的，多方面的，其中既有社会环境和社会政策等宏观方面的原因，也有个体与群体心理等微观方面的因素。群体性事件的产生是社会变迁过程中多种因素综合作用的结果，是各种社会矛盾的综合反映，是各种利益冲突的集中体现，它的产生及我国正处于人均GDP超过1000美元（基尼系数超过0.4的国际警戒标准）的经济发展关键期和敏感期，群众维权意识增强等深刻的社会经济政治背景，又有现实的具体成因。概括起来，群体性事件产生的原因主要有以下几个方面：
一是社会转型中群体利益的损失。深化改革和经济发展必然会触及特定群体的利益，如企业转制中的下岗职工群体，超过了社会的承受能力，下岗失业工人也极有可能受到煽动而引发集会、游行、示威；城市拆迁补偿未及时到位，回迁日期遥遥无期，搬迁地点不理想，生活设施不配套等原因，导致拆迁户与拆迁公司的矛盾激化。体制的转换引起利益的重新分配而触及一些人的既得利益，在一定条件下这种利益冲突激化便导致群体性事件的发生。
二是政府及相关职能部门存在官僚腐败现象。近年来上访、闹事等群体性事件增多，既有随着改革的深化，经济领域不可避免地会出现一些
纷繁复杂的矛盾和问题的客观原因，但在很大程度上也是因为有的干部工作作风不踏实，脱离群众，腐化变质，一部分干部以权谋私、贪污受贿、滥用权力，捣毁了党和政府的威信，造成一部分人民群众对整个政府的不信任，从而以极端的表现形式表达自己的不满和失望，导致干群矛盾激化。
三是社会保障体系尚未健全。随着改革的深化，其配套措施有的没能及时出台，对改革带来的负面影响起不到缓冲作用。例如一些离退休职工因企业原因领取不到足够的退休金，一些工人下岗之后面临困境，而社会又不能提供足够的生活保障，这就引发了社会矛盾，成为产生群体性事件的间接原因。
四是一些群众对政府的新政策不理解。政府制定的新政策、新制度，有的符合当前的实际情况，有的则是按照超前的思想设计的。一部分群众由于受传统观念限制，一时难以接受，特别是当这些新政策、新制度损及他们的切身利益时，这种矛盾便更为突出。
五是部分群众心里存在着“不闹不解决、小闹小解决，大闹大解决”的负面影响和造势心理。认为闹事是唯一解决问题、获取实际利益的办法，故意扩大事态，聚众上访。同时，政府及职能部门在处理同一类群体事件中，对行为过激的事件和一般性的上访在解决方式、承诺程度及兑现结果的差异也加重了群众的这种心理，产生连锁反应。
三、处置群体性事件的法律对策
2005年初，中共中央办公厅、国务院办公厅转发中央处理信访问题及群体性事件联席会议《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》的通知。《通知》中对处理群体性事件的处理原则、组织领导、职责分工、现场处理和宣传教育等项工作都做出明确的规定，对于各地在处理群体性事件提供了依据。但从我国当前的群体性事件分析来看，多数还是集中在法律方面的问题，或者说是应该通过法律途径来解决的问题。从法律角度来看，当前频繁发生群体性事件的深层原因就是法律不适合社会的发展。目前我国在处置群体性事件方面的法律法规主要涉及《宪法》、《中华人民共和国刑法》、《集会游行示威法》及其实施条例、《治安管理处罚法》以及《信访条例》等，此外公安部制定的《公安机关处置群体性治安事件规定》等部门规章。而从法理的角度来看，我国现有的有关群体性事件的法律法规中，禁止性、义务性规定多，授权性、可行性条款少，还未形成一个从权利的设置、组成到行使、保护、规范的完整体系。例如，现实生活中，工人要求发放拖欠的工资，由开始个别工人零星去要，到后来成群结队去闹，以致影响了单位正常的生产秩序和工作秩序，对这种行为的法律性质应当怎样界定？无论是分散催讨还是集体催讨，在我国的法律上都没有明文的禁止性规定。因此从整体上来看是合法的，是受到法律保护的。但是这些工人若采取堵截铁路、冲击党政机关的方式来解决拖欠工资的问题，则构成违法行为。某些执法机关在没有对群体性事件的合法性作出判断之前，就盲目采取措施。群众没有违法，而执法机关却已经违反法律，这不仅不利于矛盾的解决或化解，而且往往会导致矛盾的进一步激化。
党的十六大报告明确提出：依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。这表明法律在规范国家制度、社会制度和调整各种社会关系上已具有根本性的意义和至高无上的地位。群体性事件是社会尖税矛盾和突出问题的特殊表现，我们应从法律的视角、运用法律的途径和方法来认识、分析和解决矛盾。如果离开法律规定采取行动和措施，不仅往往使处置工作陷入被动，事后也将留下隐患，从而导致法律权威和政府信誉的降低。因此，我们在观察、分析、判断和处置群体性事件时，必须坚持法治的视野、法治的立场、法治的原则、法治的方式和法治的程序，将处置群体性事件纳入到法治的轨道上来。
第一，处置群体性事件的主体必须合法。也就是说主体必须是法定的主体。目前我国缺乏一部处置群体性事件主体资格的统一专门的规定。只是在有些法律法规中对相应表现方式的群体性事件，规定了处置的主体，如我国《集会游行示威法》第六条规定：“集会、游行、示威的主管机关是集会、游行、示威举行地的市、县公安局、城市公安分局；游行、示威路线经过两个以上区、县的，主管机关为所经过区、县的公安机关的共同上一级公安机关。”在《公安机关处置群体性治安事件规定》第四条规定：“群体性治安事件的现场处置工作由事件发生地的县市公安机关负责；重大群体性治安事件，事件发生地的地（市）公安机关负责；上级公安机关在必要时可以直接负责现场处置工作或派人到现场指导、协调工作。”此外，人民检察院、人民法院、各级人大及其常委会也有受理公民控告、建议和批评的职责。但是对处置群体性事件的主体资格却没有真正的被确认下来。正是由于处置群体性事件的主体没有法定化，从而造成在处置工作过程中各相关部门不愿承担责任，相互推诿，或因对群体性事件的性质认识不同，在处置工作中发生矛盾，不能形成合力。因此，建议制定专门处置群体性事件的行政法规，对处置群体性事件的主体以法律法规的形式确认下来，使处置群体性事件的主体法定化。第二，处置群体性事件的措施必须要有法律依据。当前发生的群体性事件中，存在着合理要求与违法行为、多数人的一般违法行为与少数人的严重违法行为甚至犯罪行为交织在一起。因此，在处置群体性事件时必须要严格依法进行，要针对不同的群体性事件和不同的发展阶段，正确分析判断群体性事件的法律性质，严格掌握合法与非法、罪与非罪的界限，并严格按照法律、法规的有关规定开展处置工作。处置群体性事件只有依法进行了，才能把矛盾和问题的解决纳入到法制化、规范化的轨道上。第三，处置群体性事件必须严格依照法定的程序进行。对于群体性事件的处置必须遵循一定的程序和步骤，要在认真研究的基础上，选择正确的方式，进行妥善处理。各类群体性事件涉及面广，既有根源的复杂性，又有事态的模糊性，还有过程的多层性，因而一般处置难度较大。要在党委政府的统一领导下，各部门各单位相互配合，统一认识，上下一致，充分发挥各自的职能作用，才能达到预期的效果。同时在确定事件的性质，这是形成处置决心的关键环节。要根据事情的起因、界定事件的性质及严重程序，进行风险评估，要始终坚持平息事态、维护稳定为目标，坚持“有所
为、有所不为”，严格法律政策界限，严格遵循法定职权和法定程序，不越权、不失职，将处置工作的各个环节纳入到法律政策轨道，确保处置工作既依法有据，又干净彻底，不留隐患。
四、检察机关处置群体性事件的执法策略
当前，腐败现象在社会上的泛滥，严重损害了党和政府的公信力，激起群众的怨恨，加深了社会的矛盾。职务犯罪在本质上是一种权力腐败的现象，不仅破坏党组织肌体的健康，而且也是影响社会文明、民主建设、破坏社会风气的毒瘤。同时，司法不公也成为当前社会关注的焦点，人民群众对司法不公引发的有罪不究、以罚代刑、违法办案、超期羁押、权钱交易、徇私枉法等问题反映强烈。正是由于这些问题的存在，导致使群众对国家法律的执行力产生怀疑，当这部分群众的诉求得不到满足时，便引发了涉法上访，严重时发展为群体性事件。
作为国家法律监督机关，检察机关在处置群体性事件中具有不可替代的作用。因此，检察机关在开展各项检察工作的同时，要始终坚持把化解人民内部矛盾、处置群体性事件、维护社会稳定作为政法工作和维护稳定的重中之重来抓，认真研究其特点和规律，采取有效措施，落实好党的各项政策，切实维护最广大人民的根本利益，做到作出决策立足多数群众的切身利益，制定政策维护群众的基本权益，开展工作符合群众的实际需要，积极预防和化解各类矛盾。要从巩固共产党执政地位、维护国家长治久安、保障人民安居乐业的高度，高度重视群体性事件的处置工作，把预防和处置群体性事件的过程，变成疏导理顺群众情绪的过程，变成为群众解决实际问题的过程，变成克服官僚主义、改进作风的过程。要积极加强与公安机关、审判机关配合，继续贯彻严打方针，依法惩治各种刑事犯罪，始终保持对严重危害社会治安犯罪的高压态势，积极参与社会治安综合治理，参与人民内部矛盾的排查调处，依法处置群体性事件，努力把影响稳定的不安定因素解决在基层，维护良好的社会秩序、生活秩序和工作秩序。不断加强对刑事立案、侦查、审判和刑罚执法的监督，在处理突发事件过程中，既要防止打击不力，又要注重保障人权，平等保护当事人的合法权益，坚持监督纠正群众反映强烈的突出问题，让人民监督普遍地树立司法公正的信心。突出重点，集中查处发生在领导机关和领导干部中滥用职权、以权谋私以及其他人民群众反映强烈的腐败犯罪案件，促进依法行政、廉洁从政。同时做好预防职务犯罪工作，坚持标本兼治，从源头上治理腐败，从根本上减少引发群体性事件的重要因素。
正确处理上访和申诉群众的息诉工作是检察机关维护社会稳定，消除矛盾的重要工作，耐心做好说服教育工作，帮助群众消除法律的误解，使他们息诉服判，化解矛盾纠纷，避免集体访、越级访问题的出现，维护社会稳定。建立健全检察机关处置群体性事件的预警机制，提高检察机关处理复杂矛盾、突发事件、群体性事件的能力，不断增强工作的前瞻性和预见性，努力做到无论发生什么样的突发事件和群体性事件，都能沉着应对，依法及时妥善处理。在处置群体性事件时要正视问题，找准症结所在，克服无能为力的畏难情绪，消除埋怨思想，增强工作主动性，不推不躲不拖，积极向党委政府建议，与有关部门密切配合，促成群体性事件主客观双方对话，有效地解决实际问题，特别是对待下岗职工和城市拆迁、贫困居民等困难群众遇到的实际问题，要带着深厚的感情帮助解决，将矛盾与问题解决在萌芽状态。
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