城市流动人口_城市流动人口管理

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余姚市外来流动人口管理方式浅析

班级08

姓名

学号0801101221

专业公管2班张 银公共事业管理

余姚市外来流动人口管理方式浅析

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08公管2班学号：********

[内容摘要]流动人口作为弱势群体是建设和谐社会需要关注的迫切问题，也是当前城市社会服务管

理的症结所在。基于当前余姚市城市流动人口出现的新特征和经济社会发展的新形势，如何改善对该

群体的管理和服务成为管理者迫切需要解决的一个最大社会问题。根据当前余姚市政府在城市流动人

口服务管理工作中取得的成绩与存在的问题及工作方法，吸收整合理论界与实践界的最新研究成果，创新城市流动人口管理体制，落实服务型政府管理，“用服务推动管理”，建立健全流动人口管理体

制，改革利益相关者的诉求表达机制，探索统筹协调可持续的流动人口服务管理思路。

[关键词]城市流动人口 ；管理模式；决定机制；发展趋势

一、余姚市外来流动人口概况

余姚市外来流动人口总体规模10年来增长4倍多，这些人中绝大部分是外来从业人员。至2006

年底，外来流动人口达到33万人，与户籍人口比为59.1∶100，总量首次居全省首位。据测算，至2020

年，外来流动人口将超过200万人。从年龄结构看，26-45周岁的劳动力居多；从文化程度看，初中及

以下文化程度的人数占多数；从劳动技能看，在工作实践中自学成才，稍有技术特长的占多数，有初

级技能的次之，高级技能者相对较少，屈指可数。①流动人口为余姚市经济带来了较快发展，与此同

时，也带了诸多不良影响，主要表现在：

1、对城市基础设施、环境产生影响。由于历史的原因，城市基础设施相对滞后于经济的发展，而庞大的流动人口对于基础设施的需求与城市居民相当，在某些方面比市民的需求量还大，从而加剧

了城市基础设施的供需缺口的矛盾。外来流动人口的卫生意识普遍较差，如存在从事饮食行业的外来

流动人员并无健康检查证、经常乱丢垃圾、不少外来盲流人员在景区、闹市、车站、码头等处流浪乞

讨等现象，在一定程度上影响到城市环境。

2、对城市治安、本地劳动力的就业产生影响。外来流动人口构成复杂，有些外来流窜犯罪分子

混迹其中，从事各类违法犯罪活动，影响了社会治安秩序；大量外来劳动力的进入，形成了一个庞大的劳动力供给储备库，这在满足城市建设和发展需要的同时，也对城市劳动力就业带来了很大压力。

近年来，余姚市委、市政府及政府相关部门对加强、完善外来流动人口的管理与服务高度重视，先后出台了若干文件。然而，外来流动人口流入仍使使本市社会管理面临新的问题。如何应对与构建

新形势下流动人口管理的长效机制，应成为当前余姚政府在城市社会管理工作创新的重点。② ①

二、余姚市管理外来人口的主要做法

余姚市政府在流动人口的管理与服务方面采取了一些措施：

1、在教育方面，以全日制公办中小学为主，采取多种形式，依法保障流动人口子女接受义务教育，基本上解决了流动人口中适龄儿童少年的义务和学前教育问题。①何金定认为流动人口是指不改变长久居住地(即法律上的户籍所在地)、以谋生为目的、在外时间较长的人口。本文所研究的流动人口则是指按照何金定的界定。

2、在治安管理方面，对流动人口及其落脚的出租房、中小旅店、建筑工地、劳务市场等部位开展不间断检查，及时发现、打击违法犯罪分子，消除治安隐患。在疾病控制、卫生保健和医疗服务方面，为流动人口妇女儿童提供同等的保健服务和社区卫生服务，并建卡、建册，实施系统的动态管理。

3、在就业方面，积极收集、登记各企业的用工信息，通过各种途径向流动人口提供就业信息。在社会保障方面，减免相关费用，切实保障流动人口合法权益。逐步从养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等各方面完善流动人口社会制度。

4、在户籍管理方面，先后制订出台了《余姚市城镇暂住人口管理办法》、《余姚市农村和外来劳动力进城务工管理暂行规定》等一系列法规、规章和规范性文件，为加强外来流动人口治安管理工作提供了充足的法律依据。

三、对余姚市外来流动人口管理方式的评价

回顾这一领域所取得的进展，总结新时期城市流动人口服务管理研究的成就，对于不断加强与创新城市社会管理具有十分重要的现实意义。本文对余姚市城市管理模式与当前典型的城市管理模式进行大致的比较和简单的评述，从中探索余姚市流动人口服务管理的基本脉络与发展趋势。

1.效果评价

余姚市流动人口服务管理模式中单独设立流动人口管理部门，并借鉴北京模式进行“以房管人”，③执行起来效率高，相对于北京模式的治安管理型体制，政府独立性较强，具有高效、精简、快速的优势；其又在无锡模式的基础上加大了对流动人口子女学校的监管力度，④使“以人为本”政策真正落实，而且不用通过各高层会议，因此实施起来相对容易和快速；但如同嘉兴模式一样管理部门只是一种针对流动人口的协调机构，非实权的管理部门，因而很难真正发挥专业型管理的特点，从而也很难真正做到部门之间、政策之间的协调和沟通；同时借鉴深圳模式的“积分入户”和“房屋编码制”，⑤既加强了对流动人口的管理，也有效地改善、保障了他们的居住条件，但是相对于深圳模式，余姚模式创新了亲情化服务与管理理念，⑥兼容并蓄，并非一味“防范”，而是积极“为我所用”，由于地区范围相对较小，实施和落实起来相对容易和简便。

2.手段评价

从当前我国主要的流动人口服务管理模式综合分析，⑦余姚市流动人口模式主要当属于嘉兴模式，通过成立单独的流动人口服务管理部门(如余姚市暂住人口管理协调办公室)来分析流动人口生存就业情况，加强流动人口的服务和管理，余姚市下设各镇流动人口暂住办公管理部门（如陆埠镇暂住人口综合管理办公室），各镇下设村流动人口管理部门（如蜀山村暂住人口管理办公室），和嘉兴模式一样一室二科，同时开展各种流动人口服务专线（如流动人口计划生育服务专线）。同时又借用了北京模式“以房管人”、“暂住证管理”等方法确保治安稳定；又采用了无锡模式的“大人口”观，通过人口计生部门协调各部门的流动人口服务管理工作，并加强对常住人口服务和管理的统筹；并采取深圳模式的“房屋编码制”来吸收对本市有优秀贡献的外地人口居住，加强流动人口对本市的认同感和归属感。在此基础上，本市还加大了对流动人口子女学校的监管力度，确保流动人口子女都能接受九年义务教育，提高流动人口下一代素质，从而将对流动人口的监管真正落实到“以人为本”上，与此同时体现对流动人口的亲情化服务与管理。然而如同嘉兴模式一样，这一管理部门只是一种针对流动人口的协调机构，只是有名无实权的管理部门，因而很难真正发挥部门管理的特点，也很难真正做到部门之间、政策之间的协调和沟通。部门之间信息不畅通，工作相互推诿，执行难以协调现象时有发生。如何解决这一问题，就要从流动人口改革做起。⑧

3.改进思路

从以上分析可以看出，余姚市其人口管理体制的形成都是在考虑改革成本的前提下，多个利益相关者根

①据自身的约束条件进行选择并相互博弈，⑨尤其是政府主导下的政府内部各部门之间的博弈，以及综合考虑① 博弈：局戏、围棋、赌博。现代数学中有博弈论，亦名“对策论”、“赛局理论”，属应用数学的一个分支，表示在多决策

管理体制改革成本的结果，因此，余姚市流动人口管理体制改革，根本在于政府行为模式的改革。结合流动人口管理体制改革的公共选择分析，余姚市流动人口管理体制改革可做出如下改进路径选择:

（1）通过社区人口管理服务站，实现属地化管理

社区是社会的基本单元，社区人口管理是流动人口管理的最有效方式，而通过深化社区管理体制改革，完善流动人口服务管理，就成为加强城市流动人口管理的重点领域和重要平台。各级政府成立相应的流动人口管理机构，自上而下推动流动人口的专业化服务管理，将城市流动人口管理的重心下移，在社区成立流动人口管理服务站，由社区居委会主任担任站长，社区民警担任副站长，并配备协管力量，建立规范化、职业化的综合协管员队伍，聘请一定数量的兼职协管员。协调各社区部门的力量，建立社区监督管理部门，加强对社区流动人口的监管。⑩

（2）贯彻以人为本的流动人口服务管理理念

进一步强化政府以人为本的施政理念和服务意识，把促进流动人口的社会融合作为流动人口管理的基本目标。如实施“对流动人口子女学校的监管”来推动流动人口管理体制改革。积极推行“流动人口本地化”政策，构建流动人口信息系统，开设流动人口信息服务专线，实现流动人口信息化管理。强调用开放、包容、平等的理念善待他们，全面落实在就业、住房、医疗、社会保障、子女入学、职业介绍等方面享有与本地市民同等的待遇，建立完善流动人口居住证制度，加快流动人口集中居住点建设步伐，搭建促进流动人口管理服务工作的有效载体，变暂住为常住，促使流动人口平等地融入城市成为“新市民”。

（3）坚持公共服务的流动人口管理和服务模式

新的历史条件下，流动人口管理强调的是为流动人口提供各种基本的社会公共服务，融管理与服务之中，以服务促进管理。突出服务与强化管理的有机统一是创新型流动人口管理的内在要求。流动人口管理体制改革主要取决于政府的行为模式，同时也受到其他利益相关者的影响。因此，政府应当转变观念，把流动人口管理服务工作纳入经济社会发展规划，加强流动人口政治文明和精神文明建设，落实政治、文化权利，为流动人口管理体制改革的各利益相关者充分表达诉求和平等进行博弈创造良好的制度环境。因此，除了给予像流动人口这样相对弱势的群体必要的经济资助和提供更多的发展机会外，关键是要提高他们的组织化程度，允许他们建立代表自身利益的非政治组织并使之合法化，从而增强其诉求表达和利益博弈能力，间接推动建立更加充分反映各利益相关者意愿和诉求的流动人口管理体制。

（4）整合与探索统筹协调的流动人口服务管理机构与工作机制

开展流动人口综合管理和服务，要求做好统筹协调工作。要紧紧围绕流动人口服务管理工作的实际需要，统筹兼顾各方面的工作要求，努力提高工作方案的科学性、工作举措的协调性，把工作力度、效率以及服务质量统一起来。

针对目前流动人口“多头管理”，缺乏统筹协调的现象，坚持防打结合，进一步提高政府综合治理能力，加强流动人口服务管理工作的领导体制建设，建立强有力的领导机构，形成坚强的组织领导，是今后流动人口服务管理工作要解决的首要问题。要对流动人口服务管理工作的行政资源进行充分整合，理顺和完善流动人口综合管理和服务工作多元主体格局，公安、环保、教育、人口与计划生育、民政等各相关部门，继续履行其流动人口服务管理的相应职能，承担流动人口管理和服务工作事务。同时，还要根据我国市场经济发展的进程和流动人口服务管理工作的实践，推进流动人口综合管理和服务工作模式创新，实现流动人口综合管理和服务工作主体的多元化。主体之间行为具有相互作用时，各主体根据所掌握信息及对自身能力的认知，做出有利于自己的决策的一种行为理论。目前在生物学、经济学、国际关系、公共关系学、计算机科学、政治学、军事战略和其他很多学科都有广泛的应用。

引文：

①李玲等：《大城市流动人口特征及管理》，《人口研究》，2001年第2期。

②鲁谷:《社区流动人口服务管理方式的创新研究》，http://

期。

④“大人口机构统筹型” 管理体制探索课题组：《变革中的抉择———无锡模式:“大人口机构统筹型”服务管理体制新探索》，《人口与计划生育》，2009 年第5 期。

⑤刘谦，赵华鑫：《目前我国流动人口服务管理实践的基本模式和特征》，《 北京联合大学学报》(人文社科版)，2010年5月第2版。

⑥王培安：《 解放思想大胆探索动流动人口服务管理体制机制创新》，《人口与计划生育》，2009年第2期。

⑦张维庆：《科学发展观与中国人口》，《求是》2004 年第7 期。③嘎日达，黄匡时：《北京市流动人口服务管理基层工作的模式与困境》，《 新视野》，2009年第5

⑧尹德挺：《借鉴欧洲经验, 创新和改革中国流动人口服务管理》，《中国论坛》2009 年第10 期。⑨[法]H.法约尔，周安华等译：《工业管理与一般管理》，中国经济科学出版社, 1979年。

⑩肖周燕：《我国流动人口管理体制改革的决定机制及路径选择》，《人口研究》，2009年第6期。