城镇燃气管道安装应避免重复质量监管_燃气管道质量保证措施
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城镇燃气管道安装应避免重复质量监管
武汉市燃气热力管理办公室 陈力
摘要 燃气管道作为市政公用基础设施，建设行政管理部门对工程建设进行管理监督，燃气管道列入特种设备，质量技术监督部门对管道安装实施安全监察，政府部门之间职责交叉对企业造成不必要的重复监管应当尽早消除。
关键词
城镇燃气
管道安装
质量监管
1概论
城镇燃气管道主要由市政输配管道和庭院户内管道两大部分组成。其中，市政输配管道属市政公用基础设施，庭院户内管道属房屋建筑配套设施。国家实施西气东输、川气东送以来，沿线城镇燃气管道工程建设步伐加快。由于管道安装质量与燃气供应安全密切相关，如果管道存在质量问题，投用后可能引发燃气泄漏、中毒、火灾及爆炸事故，不仅直接影响到企业生产经营和居民生活用气，也危及社会公众人身和财产的安全。因此，政府对燃气管道安装质量实施监管是完全必要的。政府发展改革、规划、建设、燃气、质量技术监督、安全生产监督、公安消防等相关部门依据法律和法规，在各自职责范围内，对燃气管道进行相对独立的管理，确保管道安全使用。本文列举燃气管道建设管理和特种设备安全监察相关内容，反映当前工程质量监督和安装监督检验中存在重复监管的问题，提出改进质量管理的想法和建议。市政管道建设管理
市政公用管道主要包括城市供水、排水、供热、燃气等管道，根据国务院法制办《建设工程质量管理条例释义》，城市市政公用管道安装列入建设工程管理的范畴，建设行政主管部门对工程新建、扩建、改建相关活动进行管理，主要依据的法律、法规和规章有： 《中华人民共和国建筑法》（主席令91号）； 《建设工程质量管理条例》（国务院第279号令）； 《建设工程安全生产管理条例》（国务院第393号令）； 《建筑工程施工许可管理办法》（建设部第91号令）； 《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》（建设部第78号令）；
《建设工程勘察和设计单位资质管理规定》（建设部第93号令）； 《建筑业企业资质管理规定》（建设部令第87号）； 《工程监理企业资质管理规定》（建设部令第102号）； 《城市建设档案管理规定》（建设部令第90号）《建设工程质量检测管理办法》（建设部令第141号）。管理的主要事项包括： 工程建设的招投标； 安全施工措施审查； 颁发施工许可证； 设计、勘察、施工、监理、检测单位等中介机构的资质； 设计、施工、监理人员注册执业 施工图设计文件的审查； 工程实体质量检测； 工程竣工验收备案； 工程文件归档。压力管道安装安全监察
利用一定的压力，用于输送气体或者液体的管状设备，其范围规定为最高工作压力大于或者等于0.1MPa（表压）的气体、液化气体、蒸汽介质或者可燃、易爆、有毒、有腐蚀性、最高工作温度高于或者等于标准沸点的液体介质，且公称直径大于25mm的管道称为压力管道。压力管道使用范围非常广泛，涉及工业生产、商业经营和居民生活的各个领域，压力管道分为三类：（1）长输管线GA类，如跨地区长距离输送石油、天然气管道；（2）公用管道GB类，如城市燃气、热力管网；（3）工业管道GC类，如石油化工、冶金企业厂区内部生产管网。以上三类管道按介质、压力和管径的不同划分为不同的级别。压力管道属于特种设备；政府特种设备安全监督管理的部门对特种设备的生产（含设计、制造、安装、改造、维修）、使用、检验检测进行监督检查。
压力管道安全监察主要事项包括：（1）依据《特种设备安全监察条例》（国务院令第373号），对压力管道用管子、管件、阀门、法兰、补偿器、安全保护装置（通常简称压力管道元件）的制造单位实施许可；（2）依据《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院令第412号），对压力管道的设计、安装、使用、检验单位人员资格进行认定；（3）依据《压力管道安全管理与监察规定》（劳部发〔１９９６〕１４０号），由具有资格并经授权的单位对新建、扩建、改建的压力管道安装质量进行监督检验；（4）依据《锅炉压力容器压力管道特种设备安全监察行政处罚规定》（国家质量监督检验检疫总局令第14号），对未履行压力管道制造、安装、修理、改造安全质量监督检验程序等行为予以处罚等。
城市燃气高压、次高压和工作压力大于或等0.1MPa的中压管道为GB1类压力管道。2006年4月，国家质量监督检验检疫总局下发《关于加强压力管道安全监察工作的意见》（国质检特[2006]148号），要求各地质量技术监督部门认真履行压力管道（公用管道）的安全监察职责，对管道安装过程实施监督检验。一些城市质量技术局为落实总局《意见》也先后发文，对新建的压力管道（燃气管道），要求管道安装单位在开工前履行安装告知手续，接受技术质量监督局所属的特种设备检验单位对安装过程的监督检验。燃气管道安装质量监管体制
建设行政管理部门对市政燃气管道和房屋建筑配套燃气管道的建设活动进行管理。建设部是国务院建设行政主管部门，对全国的房屋建筑、市政工程等建设工程质量实施统一监督管理。县级以上地方人民政府建设行政主管部门对本行政区域内建筑和市政工程质量实施监督管理。尽管各地燃气工程建设行政主管部门名称有所不同，如市政局、建设局、公用局、园林局、城管局等，但作为地方政府建设管理的职能部门，实行的是“块块”管理，保证地方政府对行政法规、规章和行政措施的落实，并接受上级建设行政管理部门的工作监督和业务指导。有的城市将燃气工程建设和燃气行业的两种行政职能合并设置在政府的一个部门，有的分设在两个不同的部门，如工程建设由建设局管理，行业安全由城管局管理。燃气工程建设质量监督则由建设管理部门委托下属的质量监督机构实施。
燃气管道列入压力管道，特种设备安全监督管理部门对其生产、使用、检验检测进行监督检查。国家质量监督检验检疫总局是国务院主管全国质量并行使行政执法职能的直属机构，负责全国特种设备的安全监察工作，县以上地方质量技术监督部门负责对本行政区域内特种设备实施安全监察。质量技术监督部门实行省级垂直领导，属于“条条”管理，市（县）质量技术监督局是省质量技术监督局的下属机构，保证上级质量技术监督部门决定、命令和指示的贯彻落实。燃气管道安全监察工作中的行政许可由各级质量技术监督局实施，燃气管道安装质量的监督检验由各地质量技术监督局直属的技术机构承担。燃气管道工程质量监督
国家实行建设工程质量监督管理制度。建设工程的质量监督是根据国家法律、法规和工程建设强制性标准、对责任主体和有关机构履行质量责任的行为以及工程实体质量进行监督检查、维护公众利益的一种行政执法行为，房屋和市政工程的质量监督是建设行政主管部门实施建设管理的主要工作之一。为规范质量监督行为，建设部制定了《工程质量监督工作导则》（建质[2003]162号），部分省市建设厅（建委）制定房屋和市政工程质量监督工作程序等规范性文件。房屋建筑和市政基础设施工程质量的监督自20世纪80年代开始，通过20多年的努力，已在全国形成了系统的监督力量。现在，省、直辖市设立建设工程质量安全监督总站（局），地以上城市都设有建设（建筑）工程质监站和市政（公用）工程质监站，北京、天津、广州、武汉、西安、深圳等不少城市将燃气管道建设纳入建设工程质量监督的范围。但由于燃气管道单项工程投资额小，施工地点比较分散，专业性较强、安全责任大，质量监督收费率低，监督成本较高，仅靠行政事业收费很难保障监管工作的正常开展。另外，与燃气工程相关的技术规范和标准涉及到建筑、电气、材料、焊接、防腐和设备安装等专业，要求质量监督人员具备相应技术素质。因此，还有一些城市工程质量监督未履盖到燃气管道，建设监管“缺位”的现象普遍存在。燃气管道安装监督检验
按照原劳动部《压力管道安全管理与监察规定》规定，新建、改建、扩建的压力管道（附属设施及安全保护装置）应由有资格的检验单位对其安装质量进行监督检验。安装质量监督检验是对压力管道安装安全质量进行的监督验证，具有法定检验性质。监督检验工作在压力管道安装现场及安装施工过程中进行，国家质量监督检验检疫总局印发的《压力管道安装安全质量监督检验规则》（国质检锅［2002］83号）作出了相应的规定。
压力管道安装监督检验是质量技术监督部门实施安全监察的一项重要内容，具体工作由质量技术监督局直属的特种设备监督检验机构承担。这类技术机构属于具有行政职能的事业单位，配有压力管道检验所需的机械制造、金属材料及热处理、焊接、无损检测等学科专业技术人员，直接从事检验的压力管道检验师、无损检测(RT、UT、MT、PT)人员取得国家、省质量技术监督局颁发资格证书，在钢质管道材料及焊接的检验方面积累了一定的专业经验。目前，按照特种设备安全监察管理规章和质量技术监督部门的要求，一些城市的燃气管道安装监督检验工作已经开展起来。燃气管道安装质量检测
燃气管道工程质量检测分为见证取样检测和质量监督抽查检测。见证取样检测由具有独立法人资格的中介机构承担。检测单位应取得省级建设行政管理部门颁发有资质证书和省级质量技术监督部门计量认证，对其检测数据和检测报告的真实性和准确性负责，检测的试样抽取由建设单位或监理单位见证。质量监督抽查检测由工程质量监督机构来实施，以保证监督工作的科学性，监督检测不收取被检单位的费用，检测结果不符合有关技术标准、设计要求的，责令责任单位委托中介检测机构重新进行法定检测。为了加强对建设工程质量检测的管理，建设部于2005年8月发布《建设工程质量检测管理办法》。建设部《市政基础设施工程实体质量监督工作指南》规定燃气管道工程检测主要项目如下： 1.管道沟槽回填土压实度； 2.管道的管位和高程；
3.钢质管道焊缝外观、焊缝内部无损探伤； 4.钢质管道防腐层电火花检漏和防腐层完整性； 5.管道附件强度及严密性试验；
6.管道混凝土基础、预制砼套管、预制砼管沟盖板强度； 7.管道构筑物主要受力钢筋数量、位置与混凝土保护层厚度； 8.管道的强度及严密性试验。管道安装质量的重复监管
建设管理部门的工程质量监督机构和安全监察部门的监督检验机构依据不同的法规或规章对燃气管道的安装质量进行监管，双方的质量监督都包括以下共同的内容：
1．建设、设计、施工、监理和检测单位质量行为； 2．管道材料和焊接材料质量； 3．管道连接质量； 4．管道防腐质量；
5．管道穿跨越、隐蔽工程质量； 6．管道的强度和严密性试验； 7．管道通球、扫线、干躁等。
燃气管道安装的建设、设计、安装、监理、检测单位需要同时接受和配合两个监管机构性质相同且内容重复的监管。建设单位不接受工程质量监督，建设行政管理部门根据《建设工程质量管理条例》，可处20万元以上50万元以下的罚款；对不履行安装安全质量监督检验程序，质量技术监督部门根据《锅炉压力容器压力管道特种设备安全监察行政处罚规定》，可处3万元以下罚款。另外，燃气管道设计、施工、无损探伤检测单位除须取得建设行政管理部门颁发的建筑业资质以外，还须取得质量技术监督部门压力管道的行政许可，否则将受到相应的行政处罚。
政府两个不同管理部门就燃气管道安装质量同一项事项进行重复监管，不仅对企业增加多余的管理环节，而且加大企业建设项目费用支出，无论是燃气管道工程质量监督，还是燃气管道安装监督检验，监管机构都要向建设单位收取一定的行政事业性费用，各地收费标准由地方的省级政府物价部门制定。有的城市燃气管道工程质量监督费按工程建安费的1.4‰～2.0‰收取，安装监督检验费按管道长度收取，每米为4～8元。重复监管亟待消除
政府各级行政机关必须在法律、法规的范围内行使自己的权力。法律和法规没有规定，对于行政机关来说就是禁止的。另一方面来说，法律和法规的产生有一个过程。在法律和法规制定或出台之前，行政机关为了有效行使相应的管理职能，可以行使立法权的活动制定规章。2003年6月1日起施行的国务院《特种设备安全监察条例》第八十九条规定，压力管道设计、安装、使用的安全监督管理办法由国务院另行制定。目前，在国务院关于压力管道安装的监督管理办法出台之前，质量技术监督部门对燃气管道安装实行监督检验的主要依据是原劳动部1996年颂布的《压力管道安全管理与监察规定》和国家质量监督检验检疫总局制定的行政规章。原劳动部是国务院的部门，国家质量监督检验检疫总局是国务院具有行政职能的直属机构，都可以根据法律和国务院的行政法规、决定和命令，在本部门的权限范围内制定特种设备管理的相关规章。但因所制定压力管道安全监察规章的内容扩大到市政燃气管道，与建设行政管理部门依据法律、法规、规章和工程建设强制性技术标准对燃气管道工程实施质量监督的职责发生了交叉，监管内容上出现了重叠。因此，建设部在《关于对劳动部中相关规定的意见》（建城［1996］490号）中对燃气热力管网的安全监察提出了异议。
城市建设行政主管部门和质量技术监督部门对燃气管道实施质量监管目的是一致的，都是以确保安全为目标，以减少事故为宗旨。但质量方面纵向层次和横向层次的管理既不能“缺位”又要防止“重复”。管理部门（管理机构）之间的部分职能交叉所产生的重复监管，不仅是政府行政资源的一种浪费，而且增加行政相对人的额外负担。行政部门之间应当做到职权明确、界线清晰、各司其职，避免“缺位”或“越位”行为的发生。当前，梳理和确定燃气管道安装质量监管职责十分必要。一是需要国务院尽早出台压力管道安装监督管理办法，城市燃气管道安装质量管理主体通过法规明确，重复监管即可消除。例如，《特种设备安全监察条例》就对相关的管理责任主体作出明确的规定。起重机械属特种设备，但房屋建筑工地和市政工程工地用起重机械的安装、使用的监督管理，由建设行政主管部门执行；电梯虽然属房屋建筑的配套设施，但是作为特种设备，其安装由质量技术监督部门实施安全监察。同样，已被列入特种设备的城市燃气管道和热力管道，安装质量管理主体也需要通过出台法规进一步确定；二是在国家压力管道安装的相关法规出台之前，需要各地建设行政管理部门依照《建设工程质量管理条例》、地方燃气管理条例、建设部的相关规章和省、市建设行政管理部门的相关文件，加大对市政燃气管道工程质量监管力度，确定质量监督机构，配备相关专业人员，尽快改变燃气管道工程质量监督“缺位”现象，不让燃气管道成为建设工程管理的盲区；三是对于燃气管道已实施工程质量监督和安装监督检验的，需要政府协调建设行政管理部门和质量技术监督部门监管范围。通过明确职责，合理划分事权，调整主次关系，使工程质量监督和安装监督检验形成一种互补性的管理模式。如建设工程质量监督机构可侧重于天然气门站后市政管道质量监管，安装监督检验机构可侧重于天然气门站前的长输燃气管道质量监检，长输油气管道由中央直属大型企业如中石油、中石化、中海油等公司投资建设，其工程范围跨越不同的省市或地区，在尚未纳入市政工程质量监督范围的情况下，实施长输压力管道安装监督检验则不会出现重复监管的问题。对于市政燃气管道，工程质量监督机构可侧重于参建各方质量行为管理和工程建设强制性标准执行的检查，安装监督检验机构侧重于管道元件制造监督检验，同时在以企业承受能力和维持监督工作成本的前提下，适当向企业减收质量监督费和安装监督检验费。四是需要政府部门之间整合燃气工程质量监管资源，对于目前尚未实行工程质量监督又未实行安装监督检验的，由当地建设行政管理部门和质量技术监督部门进行协商，尝试打破下属事业单位行政隶属关系的界线，确定由一个对燃气管道安装质量监管能力较强、人员专业技术水平较高的质量监管机构（建设工程质量监督站或特种设备监督检验站），承担燃气管道工程质量监督和安装监督检验两项内容基本相同的工作，分别向政府建设行政管理和质量技术监督两个部门出具质量监管工作报告，同时对两个质量管理部门负责，减少了对企业质量监管环节，避免了向企业重复收取监管费用。一些城市出现在市政燃气管道上的工程质量监督与安装监督检验重复监管问题应当引起相关部门高度的重视，尽早出台相关法规或划分质量监管部门职责，建立规范、统一、协调的行政监管体制已是改进城市燃气管道工程质量管理工作的一种迫切需要。
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