对当前公安机关经费保障情况的分析_经费保障情况的汇报
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***410 对当前公安机关经费保障情况的分析
姚贵仁
【论文提要】：加强公安经费保障机制建设, 是近年来各级公安机关思考和探索的一个重大课题。随着现代科学技术的迅速发展,公安机关与违法犯罪的斗争愈来愈明显地体现了物与物的较量。加强公安经费保障工作,建立与完善公安经费保障机制,日益突显出其重要意义。
本文将围绕公安机关经费保障情况展开分析，探讨公安机关经费保障体制的现状及其产生的影响以及对当前公安机关经费保障体制提出的整改建议。
【关 键 词】：公安机关 经费保障 分析工
多年来，经费紧缺一直是困扰许多地方基层公安机关的重大问题,是制约当前公安基层基础工作顺利开展的瓶颈。经费短缺是制约公安工作的关键。在目前改革发展的关键时期，犯罪手段翻新、反恐防暴任务加重，迫切需要加强公安装备工作。特别县级基层公安民警，他们风里来，雨里去，战高温，斗严寒，很多同志积劳成疾，拖着病体，甚至冒着生命危险在为人民安居、社会和谐而无私奉献着。可往往就是基层公安机关经费得不到保障，每天一睁眼干警就为钱发愁，因为车轮转要钱、水电要钱、通讯要钱、办案差旅费要钱。又让马儿跑，又不给马儿吃草！
一、公安机关经费保障体制出现的问题
在计划经济时代，公安机关的经费保障按计划运作，虽然经费贫乏，但经费保障与业务工作之间供需矛盾并不十分突出。改革开放以来，特别是“分灶吃饭”的财政体制实行后，随着市场经济的进一步向纵深发展，公安机关经费严重不足，基本保障不力已成为全局性的一大难题，严重制约了公安机关的生存与发展，极大地影响了公安机关执法办案活动，危及司法公正和损害公安队伍形象。
(一)经费保障缺乏法律保证。一是无法可依。以基层公安机关为例，虽然《人民警察法》第37条明确规定“国家保障人民警察的经费。人民警察的经费，按照事权划分的原则，分别列人中央和地方的财政预算。”[1]但这只是一种宣告性条文，没有明确对违反此规定需要追究责任的规定，缺乏可执行的具体的配套的法律制度。二是有法不依。《预算法》的实施缺乏有力的监督和保证，应纳入预算的，没有纳入预算，如公安警衔工资等；已纳入预算的又缺乏刚性，执行中的随意性很大，计划时常落空，有些地方甚至形成了预算内资金也要请示审批，出现了不要不给的局面；预算经费严重不足，一般只将人头费和有限的专案费列为预算重点，将公安机关等同于其他行政单位一样列预算，财政只拔政法干警工资的四大块（即基础工资、职务工资、级别工资、工龄工资），其它部分（如岗位津贴、下乡补贴、防暑降温费等）由预算外资金解决。
(二)经费保障缺乏明确标准。一是无标准。如公安办案费、装备费及装备和设施的维护、修缮费等。二是有标准，但不切实际。如差旅费、会议费、行政办公费等远低于实际开支。
(三)资源分配不均，经费压力大。当前的财政政策，财政拨款包括二大块：一是预算内拨款，主要是公安干警的工资及部分公务经费；二是预算外拨款，基本上是根据“收支两条线”的规定，财政在执法机关罚没款上缴国库的罚没款点数以内拨付的款项。预算内拨款的严重不足必然导致预算外资金比重大大增长，并呈日益增长趋势，公安机关自身的经费压力增大。(四)监督不力。一是专项资金拨款缺乏法制性、透明性，暗箱操作大量存在；二是上级对下级的各项重大投资建设缺乏监督制约，重复投资、重复建设泛滥；三是本级监督不力，财务管理不严。（1）基本建设投入过大，盲目建设过多，诸如住宅楼、机关办公楼等楼盘建设投资超过了自身承载的能力，（2）开支控制不严，财务管理不善，造成大笔经费流失。
由于上述原因直接造成了以下三种不良局面：一是公安机关装备落后。一些公安机关的车辆严重老化，超期服役，一些单位的通信设备还是七八十年代的“老古董”，性能差，数量少。还有一些地方干警必须的个人防护设备为零。毫无安全措施可言。二是欠发工资时有发生。据不完全统计，有80％的干警都曾有过工资拖欠的经历。三是业务经费没有保障。许多干警出差办案都借资垫费，有的地方还出现过个人贷款追逃的事例。
这种体制产生两大弊端：一是导致出现唯钱办案，办案为钱，公安干警违法违纪现象屡禁不止，严重损害公安机关的威信和形象；二是为地方行政干预提供了条件，使一些非执法活动难以杜绝，地方保护主义严重，司法公正受到人为因素的影响。
二、现行公安经费保障制度对公安工作的影响
(一)经费短缺在一定程度上削弱了公安基层基础建设。由于经费保障不足，在南方多数县区基层基础建设滞后，交通工具量少质差，个人防护设备严重不足，刑侦技术设备落后。有些基层派出所连最基本保障都难以达到，全所民警只能租借一农户的二楼办公，条件极差。
(二)经费短缺牵扯了公安机关大量精力。由于经费保障不足，不少县区公安机关的一把手不得不把大量时间用于“跑钱”上，三天两头找县长、找财政部门。相当一部分基层所队领导表示，基层只要经费有保障，什么工作都好做。可现在要把三分之二的精力用于“创收”上，“创收”不够，还要想办法找辖区单位和“老板”化缘。这些都牵扯了公安机关大量的精力，影响了防范和打击职能的发挥。
(三)经费短缺也挫伤了民警的工作积极性。由于经费紧缺，大部分县区公安机关只能发放民警的基本工资，相当一部分民警的差旅费、医疗费长期不能报销。在相当程度上影响了民警的工作积极性。
长期以来公安经费的筹措也一直困扰着公安各级单位，尤其是一些地方经济发展缓慢，造成很多地方财政属“吃饭财政”，所拨经费远远满足不了公安机关正常运转的需要；公安经费保障机制不健全，除人员经费中的工资外，其它办案经费都没有财政部门认可的标准，无法列入正常预算。健全而犯罪的组织化、专业化、智能化程度明显提高，流动犯罪增多，致使公安工作任务日趋繁重，办案费用增加，侦查办案成本不断提高也是不争的事实。同时，少数地方政府对公安机关和公安工作的特殊性认识不足，对公安机关经费保障落实不够；一些地方政府增加公安机关人员，但又不能相应增加经费，这一切都加剧了公安机关的经费困难。由于经费保障困难，一些地方公安机关难以正常开展工作，打击犯罪、维护稳定的能力受到极大限制。同时，经费困难问题的存在，也从客观上制约了公安队伍的长足发展，也为公正执法埋下了隐患，乱罚款、乱摊派、乱收费的现象难以杜绝，影响了人民警察的形象，给公安队伍建设带来难以估量的负面影响。在全国很多的县（市）公安机关的办公经费一直是当地财政部门以部分财政拨付、部分由公安机关罚没、收费款按比例返还的形式来供应的，公安经费与公安机关收费、罚没款的多少直接挂钩。由于近几年来社会治安形势的不断好转，这种“没有枪没有炮，敌人（违法犯罪人员）给我们造”的时代已一去难返，公安基层经费匮乏成了影响和制约公安工作开展的瓶颈。一些基层办案单位警车加不起油、报警电话缴不起费成了常有的事。为了公安机关的生存和发展，许多基层办案和服务单位被迫整日为经费而发愁，一些单位和民警便不顾有关法律法规乱收费、乱罚款，严重侵害了群众利益，伤害了群众感情，极个别办案单位还以罚代刑、放纵不法甚至“放水养鱼”、“逼良为娼”，走上了公安工作的反面，一些民警因此而落马，同时在公安内部也存在公安、交警帐户分立、多头管理导致资金浪费、旱涝不均等财政管理体制方面的严重弊端。这些问题不解决不仅严重影响公安机关打击、防范的整体能力，而且在客观上也难以保障公安机关执法为民职责的真正履行，严重危害了社会治安，损伤了党和政府在人民群众心目中的威信。同时，随着经济的发展，广大人民群众在解决了温饱问题之后，对良好社会治安秩序和自身安全保障的需求也日益提高，这就需要政府对公安机关加大投入。从“社会稳定是一切事业发展的前提保障”的科学发展观出发，要建设平安和谐社会必须首先建设一支忠诚可靠、英勇善战、执法为民的公安队伍。要做到这一点必须加大对公安工作的投入。
三、加强公安机关经费保障制度的建议
尽管各级党委、政府领导十分重视，多次指示，各级公安机关也积 极推动，开展了大量工作，甚至被称为“皇粮运动”，[3]但是公安经费保障问题仍迟迟没有得到根本性的解决。深究起来，其主要原因就是长期以来公安经费保障领域缺乏一个规范有序、运转协调、行之有效的公安经费保障机制。因此，要解决全国公安经费保障困难问题，必须完善公安经费保障机制。
(一)要充分认识到落实公安机关公用经费标准保障的必要性。根据吉林制定县级公安机关公用经费分类保障标准规定：为进一步加强县（市）级公安机关公用经费保障工作，确保县（市）级公安机关履行职能的需要，吉林省财政厅与吉林省公安厅共同研究制定了县（市）级公安机关指导性公用经费分类保障标准，具体划分为三类。第一类公用经费保障标准为2．5万元／人、年；第二类公用经费保障标准为2万元／人、年；第三类公用经费保障标准为1．5万元／人、年。各县（市）根据年度预算人均可用财力状况来确定本地公安机关公用经费分类保障标准的类次。
分类保障标准是县（市）级公安机关公用经费需求标准，从2005年开始执行，原则上3年内达到标准，各县（市）要根据公安任务需求和财力可能，制定分年度落实计划。吉林省、市（州）财政部门要进一步加大对财政困难县的转移支付力度，要将公安机关公用经费需求作为一项因素纳入转移支付范围内，以提高财政困难县对公安机关的经费保障能力。公安机关作为巩固共产党的执政地位，维护国家长治久安，保障人民安居乐业的重要职能部门，要适应新形势下经济社会发展、维护社会稳定工作的新要求，必须建立健全符合我省实际的公安经费保障机制。落实公安机关公用经费保障标准是强化公安经费保障机制的重要基础和主要内容，是解决基层公安机关经费保障困难问题，提高基层保障能力的基本要求。各县区政府、市政府有关部门必须从维护全市改革、发展和稳定大局的高度出发，按事权与财权统一的现行财政体制，明确责任，分级负担，由县级人民政府严格按照省上确定的公用经费保障标准全额保障县级公安机关运转经费，全面提高我市公安机关经费保障水平。
(二)要强化公安机关内部财务管理与监督。一是各级领导和业务部门都要强化“预算”意识，实行部门预算后，“各项支出都必须有预算，预算一经批准，就具有法律效力，就必须依照执行”，[2]要结合公安机关年度工作部署，围绕重点，编制好年度公安经费预算。二是要进一步推进公安工作机制改革，实现信息、资源共享，杜绝各警种、各部门对基础设施的重复建设。三是要努力提高经费保障资源的配给水平。要合理配置警力资源，对职能重叠的机构予以撤并，使警力的重心下移，使有限的警力和有限的经费很好地结合起来。四是要深化公安财务归口管理制度改革，坚持形成统一、有序、监督有力的财务管理制度。坚决杜绝私设小金库、设立账外账的不正之风。五是要大力提倡艰苦奋斗的精神，对接待费、交通费、修理费、通信费、个人福利进行定额管理，杜绝浪费，最大限度地追求公安经费使用效益。
(三)要改进作风，加强调研，健全财务规章制度。公安机关公用经费保障标准落实到位后，公安经费将有一个较大提高。钱多了就更要考虑依法理财、依规理财。财政资金源之于民，“一 锱一铢，当思来之不易；半丝半缕，恒念 物力维艰”，财政部门一定要改进作风，走出办公室到分管单位、到基层派出所深入调查研究，每年和公安机关一道解剖一两个麻雀，寻找收支管理中存在的漏洞和薄弱环节，针对存在的问题建立健全财务规章制度，通过健全制度，规范支出行为，确保经费用在刀刃上。第二，要抓好改革，建好网络，形成有效监管体系。要深化部门预算改革，完善公安机关定员定额标准，强化按预算用钱，用预算约束，进一步节制支出行为；要推行国库集中支付改革，建立国库单一账户体系，管紧收入，管细支出，不断提高财政直接支付比例，减少支出上的随意性；要扩大政府采购，公安建设任务大，装备多、支出大，凡属政府采购范围的一定要纳入政府采购，不能搞先斩后奏；要加快电子信息网络建设，通过信息网络的连通，延伸监管触角，提高监管效益。经验表明，支出管理是一篇大文章，财政部门的领导尤其是负责这方面工作的同志一定要拿出相当的精力关注这件事，研究这件事，做到在提高保障水平的同时也要提高支出管理水平。第三，要相互配合，经常沟通，形成互动合力。讲保障也好，讲管理也好，财政公安两家都要互相支持配合。财政部门尤其要主动服务，优质服务，超前服务，热情服务。当前，由于社会矛盾交织，公安机关担负的任务会越来越重，同时犯罪的水平在提高，破案的难度也越来越大，花费的人力、财力也越来越多。因此，实事求是地讲，在一定的时期内，保障公安机关经费只能是一种相对满足、逐步提高的保障。这就要求公安、财政两家一定要坚持勤俭节约、艰苦奋斗的精神，管好每一分钱，用好每一分钱，在兴建装修办公楼、更换办公设施上量力而行，不贪大求洋，厉行俭朴；一定要按照有保、有压、有控、有度的原则，强化管理，严格控制，把非业务性支出特别是接待费、人、车、会费等支出压下来，降到最低限度；一定要按照优化资源配置的原则，装备能共建的尽量共建，能共享的尽量共享，避免重复投资，提高公安装备和设备的利用率；一定要突出重点，将有限的经费优先用在干业务上，确保办案等重点支出的需要；一定要按照收支两条线的原则，依法执收，应收尽收，应缴尽缴，全额纳入财政预算管理，禁止少收、不收、乱收行为，禁止坐收坐支、乱发乱补行为，保证罚没行为以及支出行为的严肃性和规范性。
参考文献
[1]刘季英.公安业务费保障体制的沿革与启示.公安大学学报 No.12002 [2]楼继伟.深化财政改革强化财政管理[A].财政部预算司.中国预算 编制改革[C].北京:解放军出版社，2000.125.[3]向郧.公安部门的“皇粮运动” [N].南方周末，2004一09一29
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