中国对非经济政策的回顾与思考_中国经济政策及原因

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中国对非经济政策的回顾与思考

张宏明

新中国与非洲国家的经济关系始于1950年，而半个多世纪以来中非经济关系的发展历程，以中国改革开放为界，大致可分为两个时期，既体现了中国对非经济政策的连续性，亦显示出鲜明的时代特征。

一、中非经济关系的建立与发展

新中国成立至改革开放的30年间，是中非经济合作关系的建立、发展时期。这一时期中国发展与非洲国家的关系，首先不是出于经济考虑，而是基于政治道义和外交需要。这一时期中非经济关系多属于“非经济行为”，其特点是：社会制度或意识形态取向的同异在一定程度上决定了国家关系的亲疏；经济利益服从并服务于政治、外交需要；经济关系局限于双边和官方，其中又以中国单方面援助为主，双边贸易为辅；合作领域狭窄，合作形式单一。

1949年9月通过的《共同纲领》确定的平等互利原则，是中国发展对外经济关系的指导思想，也是中国发展与非洲国家经济关系的政策依据。这一指导思想在“和平共处五项原则”和新中国第一部宪法（1954年）中均得到体现。20世纪50年代，中国出于自身安全利益和意识形态考虑，实行与苏联结盟和向社会主义阵营“一边倒”的外交政策。作为中国外交战略的延伸，这一时 1 期的中国对非经济政策亦带有浓厚的政治色彩，中国始终把对非经济援助作为履行国际主义义务的重要内容。在整个50年代，由于大多数非洲国家尚未独立，因此中非经济合作还主要局限于几个国家，合作方式也较单一，“平等互利”主要表现为中国支持非洲的民族独立运动及捍卫非洲新生国家的独立和主权；而获得独立的非洲国家在外交上承认和支持中国。

进入60年代，随着越来越多的非洲国家相继挣脱殖民枷锁，为帮助非洲国家发展民族经济和巩固政治独立，中国政府于1963年12月和1964年1月先后提出《中国对阿拉伯国家和非洲国家的五项原则》及《中国对外援助的八项原则》，上述原则与中国在50年代奉行的政策一脉相承。60年代的中非经济合作基本上延续了50年代的做法，中国依旧把亚非拉国家作为反帝、反殖的基本力量。这一时期，中国还在自身经济十分困难的情况下，向非洲国家提供了大量无私的经济援助。

70年代是中非经济合作蓬勃发展的阶段。在中国对非洲国家经济援助方面，不仅受援国的数目增多，且援助规模与领域不断扩大。这主要得益于中国外交战略的调整,以及中国恢复联合国合法席位后国际处境大为改观。这一时期与中国建交的非洲国家数量迅速增加，这无疑为中非经济合作关系的发展奠定了良好的政治基础。截至1979年，与中国签订经济技术合作协定的非洲国家达到44个。

在中非经济合作的前30年，中国对非经济政策保持了明显的 2 连续性。中国的经济援助对非洲国家争取和巩固政治独立、维护国家主权、发展民族经济起到了积极作用。中国自身亦获益匪浅：首先，中国真诚、无私的援助赢得了非洲国家政府和人民的普遍赞誉，为日后经济关系的发展打下了坚实的政治基础；其二，锻炼和培养了一支从事国际经济合作事业的队伍，为日后中非经济合作关系的发展积累了宝贵经验；其三，增进了中国与非洲国家之间的了解和信任，拓展了中国在非洲的外交空间和政治影响；其四，配合了中国外交的开展，对打破帝国主义孤立中国的企图、改善中国的国际处境、提高中国的国际地位起到了积极作用。

勿庸讳言，这一时期的中非经济关系也存在一些问题：其一，中国外交在非洲曾出现过“以美划线”和“以苏划线”的现象，给中非关系带来一些负面影响，也连带影响到中非经济关系的顺利发展；其二，由于未按经济规律办事，部分援建项目效益欠佳，难以为继，甚至亏损倒闭；其三，随着非洲受援国数量的增加，中国援外资金与国内建设资金之间的矛盾日益尖锐，大大超出了中国的承受能力。简言之，随着形势的变化，中非原有的经济合作从内容到形式都存在一定的局限性，在这种情况下，顺应时势，另辟蹊径，势在必行。

二、中非经济关系的调整、充实和健康发展

改革开放后，中非关系步入了健康、快速发展的轨道。按经济规律和国际惯例办事，特别是互利合作成为中国对非经济政策 3 调整的核心内容。这一时期的中非经济关系又分为调整、充实（20世纪80年代初至90年代中期）和健康、平稳发展（20世纪90年代中期至今）两个阶段。

70年代末至80年代初是中国对非经济政策调整的酝酿期。其间，中国和非洲国家的形势都发生了重大变化：中共十一届三中全会确立了以经济建设为中心、实行改革开放的基本路线，并明确提出在平等互利的基础上积极发展同世界各国的关系，从而为中国调整对非经济政策提供了理论依据。1982年中共十二大对外交政策作出重大调整，外交工作重心开始转向为国内现代化建设服务。在非洲大陆，随着“非殖民化”进程的终结，发展经济成为非洲国家的主要任务。非洲形势的变化，特别是中国对内、对外工作重心的转移，对中非关系产生了直接影响，相对于改革开放以前重视政治利益和外交需要，经济因素在中非关系中的重要性日益凸显。

中国对非政策的调整在经济上主要反映在：中国政府于1983年1月提出了“平等互利，讲求实效，形式多样，共同发展”四项原则，明确了中国与非洲国家在新形势下开展经济合作的方式和目的。“四项原则”的新意在于：其一，与以往以经济援助换取非洲国家政治支持的“互利”相比，更侧重于经济上的互利合作，讲求经济效益；其二，强调“从双方的实际需要和可能条件出发”，这表明中国对非经济援助将量力而行，不会不顾国内建设的需要而盲目扩大对外援助；其三，强调合作形式的多样性，4 逐步由以提供援助为主转变为承包工程、劳务合作和投资等多种形式，合作领域逐步拓展。

需要指出的是，80年代初中国对非经济政策的重新定位是依据时势变化在政策层面进行的调整，这种调整实际上是60年代“八项原则”的延伸和发展。虽然80年代由于中国对非经济援助的减少、非洲经济形势恶化及台湾岛内形势变化，使一些非洲国家与中国关系因台湾问题而处于不稳定状态、但从总体上讲中国对非经济政策的调整是富有成效的。

90年代是中国对非经济政策的充实、完善期。冷战结束后，为了适应时势变化，中国政府针对非洲陆续出台了一系列政策措施。1995年7月提出发展中非经济合作的“四点建议”，其要旨是开展形式多样的互利合作，促进合作主体的多元化。同年10月，国务院召开援外工作会议决定对援外方式进行改革：（1）将过去的政府无息贷款改为具有援助性质的政府优惠贴息贷款；（2）按照国际惯例，推动有竞争力的中国企业和受援国企业就援助项目开展合作；（3）实施以援助和投资带动贸易的战略，以拓展非洲市场。1996年5月提出的发展中非关系的五点原则建议，又特别强调在保持政府间合作的同时大力加强双方企业之间的合作，让企业成为双方合作的主体。1997年，根据中共十五大提出的利用国内外“两种资源、两个市场”的战略方针，中国政府有组织、有步骤地推动国内有实力的企业到非洲投资设厂。世纪之交，为发展同非洲各国面向21世纪长期稳定的全面合作关系，同时也是为实施“走出去”战略，中国政府又采取了一项新的重大举措——通过启动“中非合作论坛”，在中国与非洲国家之间建立一种多边协商对话机制。同年10月在“中非合作论坛”部长级会议上通过的《中非合作论坛北京宣言》和《中非经济和社会发展合作纲领》成为中非在新世纪开展平等互利合作的行动指南。中国政府作出四项承诺：第一，根据非洲国家的不同情况，继续在力所能及的范围内提供各种援助，随着中国经济发展水平的提高和综合国力的增强，逐步扩大援助规模；第二，减免非洲重债穷国和最不发达国家100亿元人民币债务；第三，设立合资合作专项资金，支持和鼓励有实力、有信誉的中国企业到非洲投资，促进当地经济发展；第四，设立“非洲人力资源开发基金”，逐步扩大基金规模，帮助非洲国家培训各类专业人才等。为贯彻落实中国在论坛上承诺的各项任务，协调行动，全面深化中非经济合作，外经贸部和外交部继2000年11月联合举办“全国对非工作会议”之后，又牵头于12月成立了由21个部门组成的“中非论坛中方后续行动委员会”，从而为后续行动的有效运作提供了组织保证。近年来，为落实2003年12月在埃塞俄比亚召开的中非合作论坛第二届部长级会议上作出的承诺，中国政府又陆续出台了一系列措施:（1）为便利非洲商品进入中国市场，2005年伊始，给予28个非洲国家190个税目的对华出口商品免关税待遇；（2）增加“非洲人力资源开发基金”，为非洲培 6 训1万名各类人才；（3）为鼓励中国公民赴非旅游，给予12个非洲国家“中国公民出国旅游目的地”地位。

进入21世纪，中非经济合作关系步入健康、平稳、全面发展的新阶段。具体表现在：中非经济磋商机制趋于多元化，中国既与30多个非洲国家建立了双边经贸混（联）委会机制，又有“中非合作论坛”多边性质的集体对话机制。中国对非洲的贸易、投资、承包工程和劳务合作都呈现出蓬勃向上的可喜局面：双边贸易持续增长，其特点是中国对非洲的出口增势强劲，出口商品结构优化，技术含量提高；经济援助工作进展顺利，非洲已成为中国实施优惠贷款项目的重点地区；中国在非洲的承包工程和劳务合作发展迅速，利用带资承包工程项目带动出口和劳务输出；对非投资起步良好，中国鼓励有条件的各类所有制企业到非洲投资，以加工装配为主的生产型企业逐步增多。此外，中非双方在人力资源培训、医疗卫生、青年交流、旅游、金融、环保等领域的合作也取得积极成果。

中非经济合作关系的持续、健康发展，既是中国和非洲国家客观形势的变化造成的，也是中国政府充分认识到对非经济工作意义、加强工作力度、适时调整政策等主观努力的结果。首先，中国经济持续高速发展及中国“入世”为中非经济合作的快速发展奠定了重要基础；其二，非洲国家在完成政治体制转轨后，开始致力于振兴经济并以更加积极的姿态参与国际合作，继2001年通过了实现可持续发展的纲领性文件《非洲发展新伙伴计划》 7 之后，2002年非洲联盟的成立标志着非洲国家间的团结、合作已从政治领域向全方位拓展，并将社会、经济发展提上首要日程；其三，也是最重要的一点，中国政府加大对非经济工作的力度，将中非关系提升到战略高度，明确提出做好对非经贸合作工作关系到中国外交总体战略全局，是增强中国国际地位的需要，是充分利用“两种资源、两个市场”，加快中国现代化建设的需要，是遏制台湾当局弹性外交、巩固中国外交阵地的需要。

虽然中非在有些经济问题上的利益诉求并不完全吻合，双方也存在贸易摩擦，但从总体上看，中非关系正在朝着积极务实、全方位和机制化合作的方向发展。2006年1月中国政府发布《中国对非政策文件》,在继往开来的基础上全面规划了新时期加强中非友好合作的方向和重点;4月胡锦涛主席访非又提出“政治上增强互相信任、经济上扩大互利共赢、文化上注重互相借鉴、安全上加强互相合作、国际上密切互相配合”推动中非新型战略伙伴关系发展的五项建议；11月还将在北京召开首次中非首脑会议，相信上述重大举措必将为中非经济合作关系开辟更广阔的前景。

(作者单位:中国社会科学院西亚非洲研究所)(本文刊载于《海外投资与出口信贷》杂志2006年第3期)8