888民事法律援助范围浅析_法律援助受理范围

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浅析民事法律援助范围

【内容摘要】法律援助制度是现代社会的一种法律保障制度，然而目前，学术界对中国法律援助制度的理论、立法和实践进行系统性、专门性研究较少，且创新不足、前沿问题研究不多。就民事法律援助范围而言，经过几年的法律援助工作实践的检验，条例中的规定之不足也日益突现，因而有必要给予足够的重视。本文针对此相关问题进行浅析。

【关键词】法律援助 援助范围 立法完善

一、法律援助的概述。

法律援助是国家为某些经济困难或特殊案件当事人提供减、免费的法律帮助，它实质是法律扶贫、扶弱的一项司法救济制度，因而它又被人称作为是实现法律面前人人平等和完善社会法规体系的重要措施。法援援助最早起源于十九世纪的英格兰，是由法律工作者出于社会公益角度的一种慈善性行为，当时的援助只是基于社会公德、良心和正义，并非一个系统，受限制的行为。法律援助的起源正是根源于人的公德心和社会属性所体现出来的，无组织性的法律援助活动。但是这种社会良心及正义的价值追求也是法援不断发展的动力。到20世纪关于法律援助的作用的法律服务观念，开展向更深的层次发展。其内容也从提供诉讼程序中的代理和辩护的需要而拓展到国家法制运用的各个环节、各个层次，对经济困难、国际道义、人权的实现而难以通过法律救济手段保障自身基本社会权利者提供帮助，提供法律咨询也越来越认为是低成本、高效率的一种法律援助方式，由于国家有责任保障每个公民诉讼法律，寻求司法救济及得到公正审判的权利，向经济条件较差或处境不利的公民提供必要的法律帮助，法律授助主要是国家或政府的行为，并始终朝向社会化发展，法律体系的构建趋于进步和完善，正是基于国家民主化，法制化进程的提高，体现了以社会的民主化、法制的主导途径而延伸到法的公正、公平、公开宗旨的伸张。

政府所提供及完善的法律援助体系彰显了以依法治国为政府政策导向，这也是现代各国政府在开展民主政治化及法制化进程中以完善法律体系及规范法律行为的具体行动，通过具体的法援开展有利于促进社会正义，通过司法正义实现社会正义，进而成为保障人权的重要内容，通过法核心的法律扶养的社会行为、以制度化的形式对法律资源进行再分配，以保障弱势群体及特殊人群因经济、政治、语言的差异，使其合法权益受到侵害，政府通过制定法，完善法，保障法的实施，帮助人们用文明、理智、规范的方式解决社会通向文明的步伐，用来规范、减弱社会的不稳定因素。政府的法律援助行为不仅自身蕴含丰富的道德价值，更以制度化的方式保障道德文明的重要措施。现代化的务实的政府正是借助于这样一种规范化、文明化的法律措施，来维护管理，减少社会运行的成本及其社会文明的构建。

在社会文明进入规范、司法实现公正、控制政府运行成本的基础上，法制援助的制度优势得到了充分的体现，同时其存在是：（1）权利保障之要求：公众对法院诉求无非与保障其私有权利为基础的扩展，经济、文化、政治的差距使人们不能有效的应用法正义武器，处于信息优势的一方则可能会滥用优势，做出机会主义的行为损害他人的利益对抗弱势方的法律行为维护之权利，正是出现这样的不平等，法援即保障处于劣势的权利行使者权利维护，提高法之公正性基本权利的维护地位。（2）实现控辩的平衡:主体间的地位不平等，必须要增加交易成本，弱势群体对于实现权利的漠然，加剧社会的矛盾激化，法援的出现和完善可在一定程度上杜绝不平衡的现实，为权利实体提供制度的保障。（3）扶贫助弱法制化发展之必须：程序的公正进而维护实体的公正，进而维护相对的正义价值体系，弱势群体在社会体制化运行中，缺乏所必要的条件追求受侵害的权益，政权就必须要以公力救济来促进司法公正，降低维护社会秩序运行的成本，提高整体运行的效益和安全。（4）制度变迁的帕累托最优：制度的安排决定了经济效率，由于一种制度安排的效率可能不用于另一种，历史的进步和经济的发展就要到制度变迁中寻找原因，法援的产生是配合了社会环境及生产力条件下的制度安排，制度变迁迫使法援的完善，在国家制度的框架下加以确认的一套能使转化社会关系的复杂性，节约交易成本，帮助社会成员安全、快捷、有序地进行效的“标准化”和“模式化”的规范体系，这种制度的完善遵循成本最低，最有效率的帕累托最优，其建立和完善对于文明法制社会的必然性。

以理论化的体系，国家的政治到社会道德，司法的追求，及其制度建立的成本核算，进而从各个层面理论化的提出法援的建立和完善是社会发展需要，从起源时的个人道德主义到制度化的建立和普及，法援体系从个人自主的行为上升到政府行为，从慈善行为到个人的基本权利，彰显了法援制度上的优越性和可塑性，但面对社会制度的变迁，以保持动态的信息观，加强对法援体系的再构完善。我国从1994年开始创建有中国特色的法律援助制度，截止到2002年5月31日，我国已有29个省，16个地级市，285个地级地方，1152个县级地方。先后成立了法律援助中心。可以说，法律援助制度的确立，以深深的扎根于祖国的大江南北。一项制度的实施，需要有立法的明文规定给予的保障，而一项制度的成熟，也需要法制的完善，于是我国第一部关于法律援助的全国性立法于2003年公布并于本年度9月1日起施行。经国务院第15次常务会议通过的《法律援助条例》，分总则、法律援助范围、法律援助申请和审查，法律援助实施、法律责任和附则，共6章31条。制定这个条例的目的在于保障经济困难的公民获得必要的法律服务，促进和规范法律援助工作，完善国家司法公正机制，健全人权及社会保障机制的一项法律制度。然而就民事法律援助范围而言，经过几年的法律援助工作实践的检验，条例中的规定之不足也日益突现，因而有必要给予足够的重视。本文针对此相关问题进行浅析。

二、民事法律援助范围的含义

要明确民事法律援助范围的含义，首先要从法律援助范围入手。王旺林先生在《我国法律援助范围制度体系初探》一文中提出了“我国法律援助范围的概念”一词，并给法律援助范围定义：“法律援助范围，是国家规定的可以提供法律援助的范围，也就是国家规定的对于何种范围的申请或人民法院的指定，可以给公民提供法律援助。”初读此定义，感觉有用“范围”解释定义“范围”之嫌，将重点放在了“法律援助”部分，而忽视了“范围”部分，如此难以达到定义“法律援助范围”的目的。不过，定义法律名词本来就是非常有难度的，以致于使我国的立法者望而止步，现行法律法规中鲜见定义。况且是否有必要将“法律援助范围”作为一个法律名词进行定义，进而分析其构成要件等尚需探讨。在国外的法律援助法典中也有规定法律援助范围的，但本人却未见有在法典的“释义”篇里解释定义“法律援助范围”的。因而本人在此仅就法律援助范围的含义予以分析。范围，《新华字典》解释为“一定的界限”。以字面解释，法律援助范围可以理解为：可以获得法律援助的一定界限，也就是区分某一事项是可以获得法律援助还是不能获得法律援助的界限。从立法本意来看，之所以设置法律援助范围，是因为政府承担“法律援助责任”的能力有限，难以为符合经济困难条件的弱势群体所遇到的所有法律事项提供法律援助，而只能为可能影响到符合经济困难条件的弱势群体的基本生活、生计的法律事项提供援助。于是便出现了法律援助范围一词，进而形成了我国的法律援助范围制度，用来界定哪些法律事项可以获得法律援助。也因此，在条例出台前的法规和论文中定义法律援助概念时都会强调“特殊案件”。从以上的分析，可以得出民事法律援助范围的含义：用以界定哪些民事法律事项可以获得法律援助的制度。

我国部分地方法律援助法规中同时规定了“法律援助事项”和“法律援助对象”，有的学者也主张法律援助范围包括“法律援助事项范围”和“法律援助对象范围”两方面。本人认为民事法律援助范围就是单指民事法律援助事项范围，上述的民事法律援助范围的含义也表明了这一点。对象是涉及事项的人，事项是对象所涉及的事，二者难以分离。如果事项属于法律援助范围，那事项的人即对象当然在法律援助范围内，如此又何必重复规定法律援助对象范围呢？再者，法律援助对象在法律援助法律关系中是权利义务享有者和承担者，和政府一样处于主体地位，而法律援助事项并非法律援助法律关系中的主体，二者又怎能同属法律援助范围两方面呢？所谓的“法律援助对象范围”应该是主体资格问题，即某个自然人是否具有成为法律援助对象这一主体的资格。

三、现行民事法律援助范围规定存在的问题

《条例》第二章“法律援助范围”第十条规定了六类民事、行政案件可以申请法律援助，同时授权省、自治区、直辖市人民政府可以对法律援助事项范围作出补充规定。然而在条例颁布实施后的两年法律援助实践中，诸多法律援助机构及当事人均认为条例中规定的民事法律援助范围过窄，引发的争议也比较多。例如可能关系到当事人基本生存问题的医疗事故、交通事故、工伤纠纷等都因不在法律援助范围内而难以得到法律援助，这对那些经济困难而又处于弱势地位的患者、行人、民工等弱势群体极为不公平，且有违法律援助之宗旨。遇到此类情况，一些法律援助机构通常是尽量往法律援助范围内的事项上靠，或者寻求社会法律援助组织协助，以求不让困境中的弱势者绝望。

造成这种状况的主要有两方面原因。一是《法律援助条例》中的规定不够完善。条例作为在全国适用的行政法规，为适应各地区经济、法制发展不平衡的国情，仅对立法者认为最为紧迫的六类民事、行政案件采取了列举的方式予以规定，同时授权省、自治区、直辖市人民政府可以根据本地区经济、法制状况对民事、行政法律援助范围予以扩大。也就是说，国务院将民事、行政法律援助范围的最终确定权下放给了省、自治区、直辖市人民政府。但是条例并未给出一个可以扩充纳入民事法律援助范围内事项的标准，未能概括出民事法律援助范围内事项的共性，不作指导性规定，而任由省、自治区、直辖市人民政府自己决定，这在立法中较为少见。缺少概括性规定这一瑕疵也成为了导致现行民事范围与实际需求激烈冲突的主要原因之一。二是相应的地方法规迟迟未能出台。据统计，自2003年7月21日条例颁布到今年8月，仅有天津、重庆、山西、辽宁四省市制定颁布了相应的地方法律援助法规，浙江省对原有法规进行了修订，占内地31个省市的16.1%。上述五省市的地方法律援助法规中对法律援助范围进行了补充扩大的仅有重庆、辽宁、浙江三省市，占9.7%。广东、湖北、黑龙江、青海等十二个省在条例出台前已颁布实施了地方法律援助法规，占38.7%。包括北京、上海在内的十四个省市至今没有制定相应的地方法规，占45.2%。如此一来，仅有五个省市的法律援助机构在具体办理法律援助事项时有确定的民事法律援助范围；十二个原已颁布地方法规的省市中九个可能因国务院颁布的条例中规定的法律援助范围与省市人大颁布的地方法规中规定的法律援助范围相冲突而需上请全国人大决定；另外十七个省市只能适用条例中规定的民事法律援助事项范围。条例中仅规定了最为紧迫、最为典型的六类民事、行政事项，且条例中没有富有弹性的概括性规定，在法律援助实践中自然就引发了民事法律援助范围过窄，现行民事范围不能满足实际需求的矛盾。

要解决这一矛盾，最大化的满足法律援助需求，实现法律援助的宗旨，就必须尽快完善立法，弥补条例中有关民事法律援助范围规定的缺憾。

四、民事法律援助范围的立法完善

在规定范围时一般有三种立法技术：第一种是概括式，通过描述某一类事物的共性予以规定，其特点是弹性较大、具有一定的灵活性，但也有一定的不确定性；第二种是列举式，将范围内事物逐一予以列举，其特点是具体明确，但缺乏灵活变通；第三种是排除式，把不属范围内的个别特殊事物列举排除，一般针对容易混淆、难以分辨是否属于范围内或者需特别强调的事物采用。为使范围规定尽量完善明晰，通常需同时运用两种以上立法技术，立法实践中最为典型的例子是《行政诉讼法》第二章“受案范围”的规定。《法律援助条例》在规定民事、行政法律援助事项范围时只采用了其中的列举式，其不足及在实践中引发的矛盾冲突前文已述。为解决这些矛盾，完善民事法律援助范围规定，本人认为民事法律援助范围立法应同时采用上述三种技术。

法律规定几乎总是滞后于社会现状，只有当某种社会现象出现并存在一定时期后才会有相应的法律法规予以调整。随着我国经济、法制的发展，新型的法律事务不断涌现，当中也不可避免出现一些关系到弱势群体基本生活、生计的事项。为把这些不可预见的事项纳入法律援助范围，维护弱势群体的合法权益，实现法律援助的宗旨，就需要在现行法律援助法规中运用概括式技术，制定具有弹性和灵活性的概括性规定。要制定概括性规定，首先就应找出范围内事项的共性。从我国政府的承担能力及条例中规定的六类民事事项来看，民事法律援助只能援助可能危及当事人基本生活、生计的事项。因此可以将民事法律援助范围内事项的共性概括为“可能危及当事人基本生活、生计”。但这一共性在操作中的不确定性和任意性过大，在法律规定中应进一步加以限制。根据条例中的授权规定，结合工作实际，本人认为应限定为“省、自治区、直辖市人民政府认为可能危及当事人基本生活、生机的事项”，以此作为民事法律援助范围的概括性规定。列举式是《法律援助条例》及各地方法律援助法规采用的基本立法方式，在此无需多叙。医疗纠纷、交通事故赔偿纠纷、工伤纠纷较为频发，且患者、行人、劳动者，尤其是民工处于弱势地位，因此有必要以列举的方式将这两种事项纳入民事法律援助范围。令人欣慰的是在一些地方法律援助法规中对此已经予以了规定。

为避免当事人就同一案件进行反复诉讼，民事诉讼设立了“一事不再审”原则。本人在民事法律援助实践中也遇到过同样的问题，当事人就同一事项反复申请法律援助。对于此类情形，为节约原本就极其有限的法律援助资源，有必要在法律援助法规中制定排除性规定。原《法律援助申请审核办法》中规定“已穷尽法律援助措施”的事项不再提供法律援助，这一排除性规定是较为科学、严谨的，值得借鉴。另一种各地法律援助实践中可能均已遇到的情况：申请事项的标的过小，少于法律援助成本，该如何处理？如果某当事人为标的仅为一元的诉讼申请诉讼代理援助，其本人符合当地经济困难标准，且事项在法律援助范围内，根据现行规定，则应当予以援助。但这显然不合理，是对法律援助资源的浪费，也与法律援助的初衷相违背。因此需要对现行民事法律援助范围内事项作限制性排除规定：申请民事援助事项标的低于诉讼、仲裁代理援助成本的，只提供除诉讼、仲裁代理外的其他形式的援助。以上两种典型例子足以看出排除式技术在民事法律援助范围立法中的必要性，立法实践中对此应予以重视。除上述两种情形外，到底有哪些事项或者情形应予排除，需要进一步研究。

为贫困者设计的法律援助制度，不但是世界潮流，同时也成为现代民主法治社会中，其司法体制是否健全的重要指针。法律援助制度起源于英国，在英格兰，自1495年起即承认穷人享有因其身份免付诉讼费用的权利，并在战后1949年制定独立的《司法援助法》。法律援助作为公民宪法上诉讼权及平等权的落实，在我国尚待在借鉴外国制度的基础上予以发展完善，较为完善的民事法律援助范围立法应作如下三项规定：

1、列举包括《法律援助条例》第十条规定的六项在内的典型事项，建议增加工伤、交通事故、医疗事项。

2、概括规定：省、直辖市、自治区人民政府认为可能危及当事人基本生活、生机的事项可以予以援助。

3、排除规定：①、已穷尽法律援助措施的事项不再予以援助； ②、第一条中规定的事项标的明显低于诉讼、仲裁代理成本的事项，不提供诉讼、仲裁代理援助。

作为中国法治建设进程中的一朵“奇葩”，法律援助制度在某种程度上扮演着时代宣示者的角色，应该与时俱进，为全面建设小康社会注入活力，为广大民众的全面发展铺就一条法治绿色通道。

6513字）

（全文共参考文献：

1、谭力铭：浅论法律援助，《广东法援信息》2006年第七期。

2、宫晓冰主编、郑自文副主编:《中国法律援助制度研究》,中国方正出版社2004年版。

3、在2005年2月24～26日布达佩斯举行的“第二届欧洲司法救济论坛上,据有关专家介绍。

4、姜明安：《外国行政法教程》，法律出版社，1993。

5、王旺林：《我国法律援助范围制度体系初探》，《中国司法》2004第5期。