(株洲市局)地税部门征收社保费的可行性探究_社保费征收划归地税局

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地税部门征收社保费的可行性探究

株洲市局课题组

摘要：伴随着老龄化的加速和经济改革的深入，建立公平可持续的社保费征收管理制度是经济平稳转轨、改革不断推进的重要保障。当前我国社会保险费征管制度不一，效果不突出，本文从实际出发，对社保费的征收现状和存在的问题进行了比较分析，探讨了地税全责征收社保费的可行性和操作方式，以期为全国或全省社保费的征收改革提供参考。

关键词：社会保险费 地税 征收 可行性

一、国内社保费征缴现状

目前，我国包括我省在内社会保险费全部由社保经办机构征缴的有15个省份以及大连、深圳和青岛3个计划单列市，主要由税务机关征缴的有广东、安徽、江苏、厦门等20个省、自治区、计划单列市，其中部分省市属于两个机构混合交叉征收。

（一）地税部门全责征收。《社会保险费征缴条例》颁布后，2000年起全国部分省、市先后将社会保险费统一由各级地方税务机关征收。因社会保险费交由地税部门征收后增幅扩面成绩突出，全国由地税部门征收社保费的省市越来越多，2008年珠三角一带率先实行了“社会保险费地税全责征收”。地税全责征收模式下，地税部门直接参与社保费缴费基数的核定，全面负责缴费登记、接受企业申报、社会保险费稽核和检查工作，能较好掌握社保费征管主动权，扩大征收面，增加 1

参保人数和社保收入。以广东、江苏两省为例，2012年这两省的社保费收入占全国地税征收社保费的比例高达32.45%。其中，广东地税2012年组织社保费收入1732亿元，比2000年地税接收社保费征收任务时的149亿元增长10.6倍，并多年位居全国首位。江苏省也属于地税征收社保费，近年来地税征收的社保费规模不断攀升，2012年江苏省社保费收入1805亿元，位居全国第一。两省地税征缴社保费以及全责征缴经验得到了社会各界的高度肯定，被全国各大媒体推介，并表示“社保费由地税部门统一征收是个方向”。一般来说，社保费改由地税征收后，往往当年就有较大程度的增长，比如2004年厦门市将社保费征收工作全盘移交地税办理，当年该市入库社保费即同比增长45.51%。

（二）地税部门和社保经办机构混合征收。该模式下，两个部门分别执法，存在掌握政策尺度不

一、执法力度不

一、征管制度不一的现象，不利于加强和规范社保费征收管理，不利于公平企业负担、促进地区间经济和社会的协调发展，且职责界定不清，征缴效率不高。在征收过程中，地税部门只有受理申报征收职责，而没有稽核、登记的权限，使地税部门对情况了解不及时、不详细，在发现问题时也不能及时处理。同时，缴费人面对两个部门，增加缴费成本，合法权益难以得到充分保障。

（三）社保经办机构征收。目前，我国有十几个省市采用这种社 2

保费征缴模式。该模式下，社保中心一般按照企业申报的工资基数进行核定，无有效手段查实企业职工收入情况，对企业恶意不缴行为，只能申请人民法院强制执行，效果不佳。目前，我省属于社保经办机构征收模式，只有涉外、私营企业社保费的征收管理由地税负责。我省社保部门实行分级管理的模式，市级和区、县级都设有相应的管理中心，而且相互独立，数据没有联网，全省甚至全市的岗位变动都无法及时进行账户划转，难以保证参保人缴费、转移及时到位。2012年，湖南省五项保险共征缴基金640亿元。另外，江西省社保费也是由社会保险经办机构征收，该省除基本养老保险实行省级统筹外，医疗、工伤、生育保险仍实行市县级统筹，并且缴费费率没有统一。2012年，江西省五项社保基金征缴总量为373亿元。据江西省地税局数据分析，江西省2007年-2011年地税收入年均增幅为29.4%，社保费年均增幅为20%。相比地税部门征收社保费年均增幅超税收年均增幅的情况，正好相反，并且增幅差距较大。

二、面临的问题

从2001年开始，我国部分省市由地税部门征收各项或单项社保费，由于国民经济继续保持较快增长，城镇从业人员劳动报酬稳步提高、税务机关积极参与、自然人参保意识和缴费意识不断提高等原因，社保费征收数量和征收范围都有大幅增长。据国家税务总局统计，2012年，税务机关征收的各项社会保险费首次突破万亿元大关，达到10901亿元，比上年增长20.3%。2008年-2012年，税务机关共征收五项社保费38306亿元，年平均增长率为21.9%。但是由于当前全国社保费 3

统筹层次低、各省市征缴和管理机制不

一、社保费的地位越来越重要等因素影响，社保征缴和管理面临较大压力和问题。

（一）老龄化加速，资金压力大。根据联合国预测（表1），中国60岁以上人口比重将由2000年的9.81%上升为2020年的15.23%，2040年将高达24.28%，人口年龄结构正从“成年型”向“老年型”（60岁以上人口10%以上）转变。伴随人口老龄化加速，离退休人员数量剧增，从参保人员比例来看（表2），预计2015 2000-2050年中国老年人口预测（表1）

联合国1950-2050年世界人口展望.中国劳动社会保障出版社，1996.112 退休人员占参保人数比重预测(现行的退休政策)（表2）

国家劳动保障部《完善养老保险制度研究报告》.中国劳动社会保障出版社，2003.17 年中国退休人员将占参保人数的43.55%，2020年达45.21%，2030年为47.1%。1990年以来，我国社会保障资金需求加大，年均增长17%，4

超出同期GDP增长率，2001年达4000亿元，并且一直在急剧增加。同时，医疗保险负担加重，根据卫生部关于《中国健康模式转轨和服务需求变化及其对经济社会的影响》报告，我国医疗费用支出按1998年计算，2025年医疗需求量负担将增加47%，若各年龄组医疗费用与GDP年增长率同比增长，2025年医疗费用将占当年GDP的12%，达6万亿元以上，社会保障资金压力巨大。

同时，党的十八大、十八届三中全会对社会保障体系的建立和完善提出了更高的要求，将社会保障摆在了更加突出的位臵，社会保险费增量扩面任务艰巨。

（二）体制不健全，征收管理乱。1999年国务院发布的《社会保险费征缴暂行条例》规定，社会保险费的征收机构由省、自治区、直辖市人民政府规定，可以由税务部门征收，也可以由劳动和社会保障部门设立的社会保险经办机构征收。2010年10月《中华人民共和国社会保险法》的出台，仍没有明确规定社会保险费的征缴机构，只是提到“社会保险费实行统一征缴，实施步骤和办法由国务院规定”。这导致我国现行的社会保障管理体系极其分散，职能相互交叉，这样容易发生筹资过程中的矛盾，造成各部门之间对权利的相互攀比、责任的相互推诿。此外，我国劳动社会保障部门多年来集政策制定、费用收缴、投资运作、监督查处等权力于一身，权力高度集中，缺乏必要的事中与事后监督，挤占、挪用、浪费社保资金现象时有发生。还有，社保的统筹层次低，各地保各自区域的公民，无形中又为公民的自由流动设臵了屏障，反过来影响了社保费的征缴工作和社会保障制度的 5

建立完善。

（三）名义费率高，费基核定难。清华大学教授白重恩的研究发现，中国五项社会保障法定缴费之和已经达到 40%，有的地区甚至达到 50%，这一比例超过了世界上绝大多数国家，过高的社会保障缴费率，增加企业劳动成本，削弱企业竞争力。社会保障缴费率过高导致企业缴费能力不足，也成为企业少缴、欠缴社会保障费的原因之一，降低了社会保障费筹集率，从而影响可持续社会保障体系的实现。此外，《社会保险费征缴暂行条例》在征费率等方面未作具体规定，各省、自治区、直辖市、其下属的不少地级市、甚至一些县或县级市也都制定或修订了本地区的社会保险费征缴条例或规定，社会保险费的征缴与发放等具体措施实际主要由地区根据经济状况、人口结构等因素来确定。因此，各地社保费基数不同，且变动频繁，容易导致缴费人产生疑虑和抵触情绪。

（四）征缴成本高，工作效率低。一般来说，为使社保基金从企业、个人手中收缴至收入部门，就既需要机构、人员等组织保障，也需要一系列制度保障，并需要有好的机制使组织机构与制度顺利运转。但实际的情况是，目前很多地方各项社会保险的登记远没有统一，且多头征管，其具体征管办法、征管流程也不统一，从而一方面给经办机构和缴费人增加了很多不必要的工作量，另一方面也造成登记信息不一致的现象大量出现，在部门信息共享水平低、信息传递机制不畅通的情况下，严重影响了信息的采集与费源的监控，引发了管理上的诸多矛盾，工作效率低下并相应带来高昂的管理与协调成本。

三、地税部门全责征收社保费的可行性分析

随着地税征收社保费的优势逐渐显现，地税部门全责征收社保费成为各界研究的热点，很多省份开始探讨将社保费从社保经办机构转移至地税部门征收的可行性和操作方法，并提出采用先由地税代征，然后逐步过渡到地税全责征收模式的建议。

（一）优势分析

1.有利于社保资金的征缴，扩大筹资范围。社保费主要是对工资、薪金所得征收，即对劳动所得进行课征，因而它也是当今世界各国所得课税体系中的一个重要组成部分，它与企业所得税、个人所得税均存在必然联系。而正是这种必然或天然的联系，使得地税征收有利于促进社会保障缴款基数的真实可靠，社会保障缴款的及时足额征收，并通过三税费之间信息的关联关系确保企业所得税和个人所得税的足额征收。具体来说，由于税务机关掌握着企业纳税登记和各种纳税信息，在社保费的征收中，通过社保费申报与个人所得税申报资料的比对，可以有效缓解缴税单位瞒报、少报应缴社保费、恶性拖欠社保费等问题，从而实现个人所得税管理与社保费征缴的互动；通过将企业所得税汇算中的企业职工人数、税前列支工资总额、实发工资情况与企业、个人缴纳的社保费情况相比对，可以发现企业实发工资与缴费工资的情况。而以往企业要达到少缴税的目的，会多虚增人员、分解员工收入，现在通过社保、个税个人基本信息共享后，企业如虚增员工，就面临着多负担社保费的问题，想多申报缴费基数多享受社保待遇，又面临必须多缴个人所得税的问题，这种关联关系制约了企业，7

可以有效防止个人所得税申报不实情况的发生，降低逃税概率，使社会保障所需资金的筹集最大化，同时也降低了筹资成本。

2.有利于提高统筹层次，实现有效配臵。通过地税全责征收社保费，在全国范围内执行统一的征收费率，使社保资金得到统一管理和调度，不仅可以解决目前存在的因缴费标准不统一而造成的地区差异、行业差异以及不同所有制企业职工之间负担高低悬殊、待遇有别的弊端，还可以为建立公平统一的社会保障制度创造有利条件。在统一的社会保障制度建立起来以后，个人的社会保障权益不再与个人身份和等级密切相关，为劳动力全国范围内的流动解除了后顾之忧，这样也就建立起来了全国统一的劳动力市场。企业也因此能够按照市场经济的要求招揽人才，建立起合理而灵活的用人制度，人力资源的配臵也将更合理，全国范围内的生产效率也会有进一步的提高。

3.有利于统一监管机制，保证资金安全。目前，资金使用管理上的“块块统筹”，导致对资金的使用缺乏必要的监督，进而使社会保障资金不能专款专用；由于社会保障管理资金没有法定的来源，没有纳入财政预算，社会保障管理机构可按比例从统筹资金中提取行政管理费用，于是便有人借机假公济私，使社会保障资金的管理费用数量过高、增长过快。地税全责征收社保费，有利于规范收支管理、提高征收效率并最大限度地保证社保资金的安全性，杜绝滥用、挪用现象，真正做到专款专用。由税务机关具体负责征收、检查和处罚，由财政部门负责编制社会保障预算，由劳动和社会保障部门负责发放社会保障资金，并成立专门的社会保障机构管理社会保障资金，保证社保资 8

金的保值增值，并将社会保障资金的筹措、管理和使用纳入国家立法机关的法律监督、社会舆论监督之下。

4.有利于降低征收成本,提高征收效率。税务部门在征管经验、人员素质、机构系统方面具有较大优势,通过管理费用的最小化可以大大提高社会保障基金的筹资效率。具体来说,税务机关具有覆盖城乡的征收网点、功能强大的信息化征管网络、具有熟悉企业生产经营、精通企业财务会计核算的高素质税收征管队伍,税务机关不仅掌握着企业进出市场(设立、终止)的信息、掌握缴费基数和征管网络上方面都比劳动部门有很明显的优势。我国税务系统已形成了一个独立征收体系,由税务机关征收,可以节约支出,降低成本,提高效率。

（二）存在的困难

1.人员问题。一方面，社保费移交地税征收后，将会对社保征收机构设臵，人员安臵产生很大影响。另一方面，地税部门本身业务工作较重，人手不足。因此，解决好社保机构的人员安臵，经费来源问题，有效的对其工作职能进行调整，以及加强地税部门的人员配备，对社保费移交地税机关征收工作至关重要。此外，部分税务干部思想上对社保费征收重视不够，少数干部存在重税轻费的思想。

2.业务问题。一是业务不熟悉，由于之前没有全面接管社保费征收，地税机关干部对社保费业务政策不熟悉，如果没有社保机构的全力配合，光靠地税部门的力量，一旦全面推行社保核定工作的话，其工作量之大、面临压力之强的确不敢想象。在实行地税全责征收后需要社保部门的支持和帮助。二是技术问题。地税征管系统中有关社保 9

费征缴的软件尚不完善，在接管社保费征管前要充分做好相关软件和配套设施的准备工作。三是部分人群征管乏力。地税部门对没有纳税人识别号、人员分散、就业灵活的人员和农民工缺乏有效的征管手段。

3.协调问题。社保费交由地税部门征收后，部门之间的协调工作增多，如果与社保经办机构配合不好，会在一定程度上造成征缴管理和基金管理脱节，并对社会保险的个人账户记录、社会保险关系转移、退休待遇发放等工作产生一定影响。而且，社保费的征收还涉及财政、民政、卫生、审计、银行等诸多部门，如何协调多部门之间的关系，形成一套顺畅、高效的联络沟通机制，是社保费征收转移是否成功的重要因素。

四、发挥地税部门优势，推进社保费全责征收工作

部分省市试点的实践证明，由地税部门征收社保费不仅规范了征收行为，提高了征缴率，节约了征收成本，更重要的是建立了收支分离的管理体制。因此，先实行社保费地税全责征收，再适时择机推进社保费改税是一个很好方式。地税机关要发挥部门优势，突破现有征管瓶颈，大力推进地税征缴社保费工作。同时，要明确税务机构征收社会保险费的责任与税收责任同等重要，增加税务机关的收费意识和压力，做到权利与义务相统一。

（一）完善法制建设，推进全国统筹。2010年出台的《中华人民共和国社会保险法》明确要求社会保险费实行统一征收，但是国务院至今尚未出台具体的实施步骤和办法。十八届三中全会决定指出，“要建立更加公平可持续的社会保障制度，实现基础养老金全国统筹，完 10

善社会保险关系转移接续政策，扩大参保缴费覆盖面，适时适当降低社会保险费率。”为此，建议尽快立法明确“社会保险费（税）由税务机关统一、合并征收”，加强全国统筹，缓解因社保缴款体制不合理所带来的系列问题。同时，尽快研究并制定税务部门征收管理社会保险费的具体管理办法，明确税务部门征缴管理责任、权利，规范社会保险费征管执法秩序，建立健全完整、系统的符合实际的征收管理制度，理顺征收管理各环节（登记、申报、征收、检查、行政处罚、保全、强制执行措施、复议应诉及听证）的运行规程，确保税务部门有理有据地开展各项社保费征收管理工作。此外，要尽快在全国范围内统一社会保险对象、保险内容与征收比例。

（二）借力“信息管税”，提高征管效率。目前，社会保障费的征收基本各成体系，信息不能共享，账户难以随意转移，无法实现“全国漫游”。社保费征收工作涉及面广，业务处理量大，随着经济体制改革的不断深入，越来越多的职工与企业解除劳动关系，其养老保险关系也由企业集中缴费变为自然人缴费，缴费主体发生显著变化。当前，自然人参保数的剧增，人员流动性增强，大大增加了社保、地税部门办理业务的工作量，加强社保费信息化建设，实现社保费“全省联保”甚至“全国联保”迫在眉睫。近年来，税务机关大力推进信息管税，国税总局金税三期工程稳步推进，各省地税机关也正在积极接轨，这为社保费征收的信息化建设提供了非常良好的平台。地税部门要充分利用“信息管税”优势，实行网络管理，实现信息资源的共享，加强与财政、劳动保障、银行、经办机构等部门的社会保险费数据联网工 11

作，从而做到时时交换数据，实行缴费人登记资料共享，实现“信息管费”，提高社保费征收工作效率。

（三）加大宣传力度，增强参保意识。今年10月底，国务院总理李克强在中国工会第十六次全国代表大会上表示，今年有累计3800万人中断缴保险。“每月定存500元，养老不再靠国家”等观点引发的争论也愈演愈烈。这直接反映出我国社保费的宣传和征收力度不够，群众的参保意识有待提高。目前，由于国内社保费征缴体制不健全、信息公开力度不够、区域限制过多等问题，缴费人很容易出现抵触情绪，从而中断缴社保费。相对社保经办机构，地税系统有更完善的宣传平台，如各级地税门户网站、纳税QQ群、办税大厅咨询、税讯通等，并且全国税收宣传月已经走过了22个年头，在全社会形成了非常广泛的影响，能更好地满足缴费人的知情权。实行地税机关全责征收社保费后，地税部门要充分发挥宣传优势，将社会保险费全面纳入税收宣传内容，从而实现“税费同宣传、同征收”的良好效果，进一步提高全社会的参保意识，扩大参保面。

（四）推进税制改革，适时开征社会保障税。从宏观形势来看，十八届三中全会指出，“要建立更加公平可持续的社会保障制度。”完善我国社会保障体系的关键在于建立起稳定、可靠的社会保障资金的筹措管理机制。从社保实际征管情况来看，目前企业竞争加剧，面临风险大，特别是下岗人员增加，人口老龄化加快，现有的保障基金积累规模难于满足未来保障金的支付需求。全国已有20个省市地区由税务机关负责征收社保费，通过近些年的有益探索，为费改税积累了许 12

多经验，适时开征社保税，可以提高社保资金的筹资效率，建立起统一、规范、公平、可持续的社保筹资渠道，真正建立起“税务征收、社保发放、财政监管”的稳定机制。

参考文献：

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