农村土地流转与农民权益保护论文_农村土地流转论文
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农村土地流转与农民权益保护
摘要
当前我国农业正进入一个由传统农业向现代农业转变的全新发展阶段,农村劳动力也正处在由第一产业向二、三产业转入就业的快速时期，农业收入在农民收入结构中的比例正呈现明显的下降趋势，这些都表明农村集体土地流转制度改革的内在条件已经具备。
土地是农业发展最基本的生产资料，也是农民最基本的生活保障。农村土地承包经营权的流转是当前在我国农村土地集体所有的土地制度下，实现土地资源的优化配置、农地的规模化经营、发展现代农业以及提高农民收入的必然途径。也是是建设社会主义新农村、发 展现代农业的必由之路。
目前，我国农村土地流转存在多种形式和途径，随着农村土地流转工作的不断深入开展，农村土地流转速度的加快，但是，由于农村土地制度、政府以及农民自身等诸多原因，在土地流转过程中农民权益受损问题日趋严重，其主要表现有:农村土地产权不清晰侵害农民权益;流转过程中操作不规范，农民权益受到侵害;存在政府与民争利的现象;土地流转租金标准确定不合理，补偿水平低等诸多问题。由于在农村土地流转过程中农民的权益缺乏保障、以及失地农民就业难等问题而引发的农民上访、与政府及相关单位发生冲突的事件已越来越多，性质也越来越严重，由此而涉及的农民权益保障问题不仅是一个重要的经济问题，也是一个严肃的政治问题，已经成为影响农村社会和谐的主要因素，这些紧张的关系己经成为破坏社会稳定、影响社会主义和谐社会建设的重大的隐患。
新形势下的农村土地流转问题是农村发展的基本问题，对探索农村土地合法有序流转、保护耕地、解决失地农民的后顾之忧，切实维护广大农民合法权益势在必行。
关键词
农村土地流转，承包经营权，农民权益
正文
目前，我国拥有7亿多农民，显而易见，农民问题已经不仅关系到农民本身，还关系到我国社会主义国家的长期稳定。虽然我国理论界对农民问题的研究与关注在不断加强，相关研究成果也颇丰，但实践中行之有效的具体解决办法尚不多，农民问题的研究仍是今后相当长的一段时期内我国学者重点研究的领域之一。
农民问题的实质是农民权益保护问题，而这个问题的核心问题则是农民土地权益保护问题。土地是农村最基本的生产资料，也是农民“安身立命之本”，它承载着生产要素和社会保障的双重功能。虽然随着我国经济的发展和城市化进程的加快，土地作为生产要素的功能越来越突出，社会保障功能相对有所弱化，但是，在我国城乡分割的经济社会二元结构在短期内无法从根本上破除。农民无法像城市居民一样享有现代意义的社会保障的前提下，农民的社会保障仍然停留在土地保障阶段，土地自然就成为我国7亿多农民生活的最后保障。因此，国家在制定土地政策法规时的立法价值取向是否体现人权保护与社会公平与正义、所实施的农村土地制度是否完善、农村土地流转机制是否能适应社会主义市场经济的市场化发展要求以及农民土地权益保障机制是否高效与便捷等，不仅对我国国民经济的发展产生深远的影响，也直接关系到国家的政治稳定和经济、社会全面协调发展。
随着我国农村经济的发展，工业化和城镇化进程加快，以及国内土地流转立法、制度的不断完善，农村土地流转和征用呈逐年上升的趋势。土地流转制度在一定程度上确实激活了农村土地利用率，使得农村土地逐渐走向相对规模化经营，随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立与完善，家庭承包责任制与市场经济发展之间的矛盾日益凸出：农村土地分割零
碎与农业现代化要求相冲突、一家一户分散经营与现代市场不协调等，这种情况使家庭承包责任制受到了前所未有的挑战。通过土地流转，促使土地向种植能手、农业企业、经营大户集中，使分割零碎的耕地得到集中，进而提高农业机械化程度，提高农业的产业化、商品化水平，因此，土地流转是协调我国耕地家庭承包责任制与市场经济条件下现代农业建设的重要途径。
但在这一进程中，不能忽视的是同时也出现了许多社会主体不同程度地损害着农民赖以生存的土地权益，如地方政府以“公共利益”为借口强迫农民卖地，村委会以集体名义强迫农民进行土地流转，土地流转租金标准确定不合理，补偿水平低；流转过程中操作不规范，农民权益受到侵害；存在政府与民争利的现象；农村土地产权不清晰侵害农民权益等诸多问题。等等。因此，我国目前迫切需要对土地流转中与农民权益保护相关的问题进行深入的探讨与研究，将加强农民土地权益保护立法、完善农村土地流转制度、尊重土地承包经营权人的财产权利、保障农民应有的土地权益作为规范及改革农村土地流转制度的首要问题考虑，以切实保护好我国7亿多农民的土地权益，稳定农村的经济秩序和社会秩序，增加农民经济收入，提高农民生活质量，着实有效地解决好农民问题。
目前，国内理论界主要侧重于对农村土地流转模式的选择和规范化研究，并且开始了对农村土地流转过程中农民权益保障的研究与重视，对于如何保障农民在土地流转过程中的权益也提出了一些比较好的意见和建议。允许与鼓励农村土地流转已是我国各界所达成的共识，中央也适时出台了相关政策给予肯定与引导。但目前中央政策明确许可与鼓励的农村土地权利流转仅仅限于我国农村土地承包经营权的流转，对于农村非农建设用地使用权的流转则是允许有条件的流转，也即只有在依法取得的农村集体经营性建设用地的条件下，通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式才可以流转。目前，我国农村非农建设用地使用权流转的国家法律规范已在制定之中。
由于我国对农村土地权利的流转尚没有明确的法律规定，对于土地权利的流转也没有法定的定义，因此我国现行的农村土地权利流转制度体系相当复杂，对于土地流转这一概念有不同的理解。在全国各地区的实务操作中，农用地承包经营权流转制度、农村宅基地转让制度、农村非农建设用地使用权转让制度和农用地转用制度等都使用了土地流转这一概念。其实，这是从广义上理解农村土地流转概念的具体表现。
广义上，农村土地权利流转的概念可理解为我国农村土地各类使用权的转让和流通，如农村土地承包经营权、建设用地使用权和宅基地使用权的流转。若从狭义上理解，其单纯指农村土地承包经营权的流转，即在土地承包权不变的基础上，农户把自己承包村集体的部分或全部土地以一定的条件流转给第三方经营，其流转的是土地的经营权，其原有承包关系不变。从理论上讲，农村土地流转既有涉及农村土地性质的变化(有学者称之为土地产权的变化)，也包括农村土地用途的转换(有学者称之为土地功能的转换)。就土地性质变化而言，主要是指农村土地产权的变更或转移。前者是指农村土地所有权的变更，即农民集体所有的土地变更为国家所有；而后者则指农村土地承包经营权或农村土地使用权的转移，即在不改变土地农民集体所有的前提下，通过农村土地流转交易实现土地的承包经营权或使用权的转移。对于土地用途转换而言，主要是指农村土地的农业用途转换为非农业用途，这即可能包括土地所有权不变条件下引起的用途转换，也可能包括土地所有权改变条件下引起的用途转换。前者比如农用地转换为用于农村基础设施建设的农村集体建设用地，后者比如农用地转换为城镇化、工业化建设的城市国有建设用地。根据我国土地流转主体的不同，狭义上的农村土地流转可进一步细分为土地的初次流转与再次流转。农村土地初次流转是指土地所有权人(也即农民集体)将土地的承包经营权转移给经营者(主要是指农村集体组织内部的普通农户);而农村土地的再次流转则是指承包经营权拥有者(主要是指普通农户)将土地的承包经营权(主要指土地的使用权)再次转移给其它经营者(既包括其它的普通农户，也包括如工商
企业、经营大户或其它经济组织等规模经营主体)。
科学厘定农村土地产权是保护农民合法权益的根本前提。目前，我国各级政府采取多种措施对其进行了一系列改革，虽取得了一些成效，但仍然存在诸多问题。我国农村土地所有权模糊，权利主体虚位；土地承包权残缺；农村土地使用权不完整与不稳定：以及土地调解制度等土地法规的缺陷，这都是土地利益冲突的重要诱发因素。在新形势下，加快建立和完善新型权力制衡机制和农村土地征收收益分配机制具有重大的现实意义。这既是发展农村市场经济，维护上地市场秩序的需要，又是保护农民合法利益的根本要求。
维护农民的土地利益是构建和谐农村的现实诉求，对于处于社会底层的广大农民来讲，土地资源是他们赖以生计的基本资源，如果丧失了土地，农民的生存就会受到严重的威胁，甚至几乎无法进行生存下去，在我国的农村集体上访案件中，有接近60%的上访案件是由于农民土地利益问题得不到保障而上访。在目前的这种情况下，假如农民的土地权益和利益长时间不能得到解决，这种做法对农村稳定、农业发展以及农民生活质量构成了严重的挑战，在此情况下，只有从根本上正确认识广大农民的土地权益和利益，并且采取强有力的措施来维护农民合法的土地权益和利益，才能确保我国社会主义新农村建设不断向前推进，才能确 保农民的土地利益得到保障。
农村土地承包经营权流转涉及我国7亿多农民的根本利益，它影响到农村的持续发展和我国的社会稳定，所以，对于农村土地流转制度的改革与推进应该是一个循序渐进的过程，既不能冒进，更不能忽视农村发展现状而盲目推进，急于求成，它应该在不断完善土地政策法规，坚守基本原则与确保农民的根本利益不受侵犯的基本前提条件下逐步实施。
首先，必须坚持把保护好农民土地权益放在首位。我国开放农村土地流转，主要是出于合理配置农村土地资源，规模经营，提高农村土地的利用率为目的，简而言之，就是大力发展农村经济，增加农民经济收入与提高农民生活质量为根本目的的。然而，在我国进行农村土地流转之后，由于相关制度法规没有及时得到完善，立法严重置后，导致了大量农民的土地权益受到不同主体的不同程度上的侵犯，所以，我国农村土地流转必须坚持把保护好农民的土地权益放在第一位。如果为了合理配置土地资源，规模经营，而忽视农民的土地权益，使大量农民在农村土地流转中失去其赖以生存的上地却没有得到与之对应的补偿与安置，那么土地流转制度建设本身也就失去其原本的意义。我国幅员辽阔，省市自治区较多，在现实中已经出现了不少地方政府和村委会以“规模化经营”为借口，实则勾结开发商吞占农民土地的行为。因此，我国农村土地流转制度的推行，应该以有效的制度保障为基本前提，如果在没有基本制度保障的前提下强行推行这一制度，不顾我国7亿多农民的根本利益，势必会引起更深层次的社会问题，从长远上看，这将是得不偿失的，而解决“三农”问题的种种努力，也将会付之东流。
其次，坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住十八亿亩耕地红线。按照我国农村土地管理制度的规定，允许农村土地承包经营权流转的前提是坚持守住十八亿亩耕地这条红线，划定永久基本农田，确保基本农田总量不减、用途不变。我国农村土地承载着国家粮食安全，无论是现在还是将来都无法取代。可见，是否能坚守住十八亿亩耕地这一条红线，关乎我国的社会稳定与国家安全，所以，必须坚持最严格的耕地土地保护制度。
最后，必须保证农村土地的使用效率。要确保农村土地的使用效率，必须合理地配置土地资源，实现土地适度的规模经营。
随着我国农村经济发展与城市化进程的加速，农村土地流转必然会呈现出快速发展的趋势。由于我国农村土地流转相关立法的滞后与实务经验不足，实践中出现种种问题也将是在所难免。作为农村土地流转的主体，农民的土地权益应该得到更多的关注与保护。当然，我们也应充分认识到中央允许与鼓励农村土地流转与保护农民土地权益之间并不必然矛盾，反而是若能建立起一个完善成熟的农村土地流转体系，相当多的一部分农民就能从几千年的土
地束缚中解放出来，上地将不再是他们最后的生活保障。所以，构建我国农民土地权益保护机制的过程也将是一个不断完善农村土地流转制度的过程。
因此，建立健全的农村土地流转政策、规范有序的农村土地流转市场，不仅可以发展农村上地的规模化经营，进一步促进农业产业结构调整优化，而且还提高农村土地资源的利用率和产出率，进而带动和繁荣农村经济市场。但是，不论土地流转利益有多大，前景有多么广阔，都要确保农民增收，确保农民在农村土地流转过程中的权益得到最坚实的保障。虽然通过改革开放30多年的发展，但是我国农民占我国人口多数的现状仍未改变，且随着我国城乡二元结构现状的持续存在，城乡差距的不断扩大，农民仍然是我国弱势群体，农民的生存与发展、农民在农村土地流转过程中的权益更需要政策和法律的保护。
参考文献
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