山东省农村土地承包经营权流转问题研究_农村土地经营权流转

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山东省农村土地承包经营权流转问题研究

高明丰

（荣成市城西街道，264300）

【摘要】本文我省对农村土地承包经营权流转问题进行了描述分析，提出了健全土地承包经营权流转市场的政策建议，以期为完善农村土地承包经营权流转制度提供科学依据。有数据表明，山东农村土地承包经营权流转存在以下突出问题：流转规模小、范围窄；流转不规范，纠纷多；传统流转形式比重偏大；农村土地承包权流转市场不健全。并提出了坚持市场调节机制，坚持遵循基本原则，成立农村土地价格评估机构，完善中介服务机制和土地流转管理体系的建议。

【关键词】承包经营权；土地流转；市场；对策

2008年，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》强调要加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场。2009年中央一号文件，《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》中又进一步强调了健全农村土地承包经营权流转市场的重要性。近年来，随着城镇化和农村二、三产业的发展，农村劳动力大量转移，农村土地流转的规模不断扩大，健全土地承包经营权流转市场，规范和推动农村土地流转行为的要求越来越迫切。

一、我省土地流转现状

目前，在经济力量推动和政策的引导下，我省农民竞价承包集体土地和自发进行的土地承包经营权流转行为日渐增多，并且出现了宁阳的“股份+合作”、莱芜的龙头企业带动和滕州的“西岗流转”三种典型模式。从流转的组织方式看。在已发生的土地流转面积中，农户自发流转土地面积占52.45%，乡村集体统一组织的流转土地面积占43.75%，其他

3.80%。说明我省的农村土地流转主要还是以乡村集体统一组织为主。从农地流转后的土地权属变化关系看。主要形式有：土地转包、土地互换、土地转让和土地出租。以上各种形式的土地流转发生率分别为：14.70%、4.28%、1.81%、3.20%。以土地入股形式参与流转的土地所占的比例很少。枣庄的滕州市和泰安的宁阳县的部分土地是以入股的形式流转的，其中滕州市的西岗镇开创了我国市场化土地集约利用的先河。从调查数据分析，山东的农村土地承包权流转的形式主要是土地转包，在泰安市土地流转的形式中，土地转包9.32万亩，转让1.96万亩，互换3.97万亩，租赁6.71万亩，入股4.46万亩，其他2.87万亩，分别占总流转面积的32%、7%、13%、23%、15%和10%；在平度，在流转的土地中，转包面积80196亩，占流转总面积的88.8%；转让面积1477亩，占流转总面积的1.6%；互换面积390亩，占流转总面积的0.4%；出租面积6133亩（其中包括由村集体统一对本村以外的单位和个人发包的专业承包和“四荒”等面积），占流转总面积的6.8%；入股面积918亩，占流转总面积的1%。

随着农村土地承包经营权流转步伐的加快，山东的农村土地流转不仅呈现形式的多样化，而且流转的参与主体也呈现多样化的特征，土地流转已经突破了在亲戚、村组农民间的局限范围。现在一些科研单位、工商企业、农业产业化龙头企业、农民专业合作社等也参与了农村土地流转，逐渐成为参与农村土地流转的新型主体，流转范围逐渐由亲戚、邻居、村组成员扩展到外村、外镇甚至于外县（市）。以荣成市城西街道为例：城西街道面积42.6平方公里，1.7万人。境内辖设1个居民委员会，40个村民委员会。土地总面

积34470亩，其中：耕地25075亩；果园2056亩；林地4173亩；水面713亩；草地1030亩；其它1420亩。今年以来，辖区华峰果品发挥8000吨气调库优势,通过土地流转建设三优富士苹果基地300亩，带动周边形成2100亩绿色果品生产基地。圣农花生合作社按照“龙头企业＋专业合作社＋基地＋农户”的新型农产品经营服务模式，建成有机花生果品基地5000亩，种植基地扩大到荣成市8个镇街，涉及土地5万多亩。土地流转促进了农业规模化生产、产业化经营，同时转移了农村劳动力，促进了城乡一体化发展。滕州市积极发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体，引导和扶持他们发展粮食生产，促使流转土地向种粮大户发展农业产业化龙头企业达到751家，农村合作经济组织达到347个，累计转移劳动力40.5万人，占农村劳动力总数的54.5%。

二、我省土地流转存在的问题

一、流转规模小、范围窄。目前绝大部分从事农业的是中老年人，文化素质较低，难以适应非农就业竞争，把土地作为生活的来源，土地的保障功能和就业功能依然较强。由于缺乏组织引导，农民文化素质较低，加之各种显性和隐性壁垒的制约，农民工的职业选择具有随机性和不稳定性。土地流转交易价格较低，交易成本较高。偏低的市场交易价格降低了出让农地的收益，挫伤了农户的土地供给积极性。

二、流转不规范，纠纷多。目前，山东的农村土地承包经营权流转还是以自发、分散流转为主，缺乏有效的引导和规范，农户之间自发进行农地流转不遵循一定的程序，也不履行必要的手续，通常采取“口头协议”的方式私下流转，造成农地承包关系混乱。

三、传统流转形式比重偏大。我省土地流转主要以转包、互换等传统的流转方式为主，而一些新型土地流转方式如土地入股流转程度不高。

四、农村土地承包权流转市场不健全。目前，山东农村土地流转尚处于自发阶段，缺乏有效的市场机制。对市场化的土地流转机制探索的也不够。虽然山东各地区都在学习滕州市建立土地流转有形市场的先进经验，但从目前土地流转现状来看，土地承包经营权流转市场还不健全。

三、相关建议和对策

自20世纪80年代末期以来，全国各地自发地开展了一系列土地流转的创新实践，其目的都是为了克服家庭分散经营引发的生产低效率问题。从全省的整体情况来看，农村土地承包经营权流转正呈现良好的态势，流转速度加快，流转规模加大，流转的形式和主体也呈现多样化。

一是坚持市场调节机制。长期以来，农村土地的生产剩余为广大农民提供了最基本的生活保障，农村的土地制度与政策也被视为稳定农村社会的重要基础。然而，随着国家工业化和城市化进程的深入推进，以分散经营为主要特点的家庭承包责任制，已经越来越无法适应以市场化、规模化、信息化等为主要特征的现代农业的发展要求。而由于我国特殊的农村土地制度，使得土地交易与普通商品交易比较，其运作程序相对复杂。同时，由于我国农民的素质普遍不高，而具有一定规模的种植大户又为数甚少，如果任凭农户作为漫无目标的转让主体来完成土地的流转，势必影响土地流转的效率和速度，土地承包经营权流转必须以完善的市场体系为前提。在过去的一段时间里，农村土地承包经营权流转过程中政府的干预程度较高，市场没有充分发挥其作用。而且，流转价格的制定比较随意，农民作为弱势群体，其价格谈判

能力较弱，所以在流转过程中农民的利益没有得到很好的保护。在市场经济条件下，要促进土地承包经营权的流转，实现资源的优化配置，就必须建立和完善农村的土地市场，发挥市场的资源配置、调节功能，形成市场化的土地流转价格，使土地重新发挥出其资本的作用。为了使流转价格的制定更为合理，体现资源的稀缺性，农村土地承包经营权流转的价格应该引入市场竞争定价机制，政府对它不必干涉过多，只要不违反国家法律规定，不要过多的行政干预。要让价格机制在农村土地承包经营权流转市场中起重要作用，调节农地的合理和科学流转。

二是坚持遵循基本原则。平等、自愿、有偿原则。平等指土地承包经营权流转的双方当事人的法律地位平等。自愿是指土地承包经营权的流转必须出于双方当事人完全自愿，绝不可以用强制的办法迫使农民离开土地。有偿是指土地承包经营权的流转多是等价有偿，应当体现公平原则。不改变土地用途原则。农村土地承包经营权流转，必须坚持保护耕地，不改变土地所有权或者使用权的性质，也不得改变土地的农业用途的原则。流转的土地不能转为非农业用途。坚持长期稳定的家庭承包经营制度的原则。家庭承包经营制度是我国农村的基本经济制度，是党的农村政策的基石，必须长期坚持。推进土地承包经营权流转，不是对家庭承包经营的否定，而是对家庭承包经营的发展和完善。

三是成立农村土地价格评估机构。目前，虽然政策法律都允许土地有偿流转，但是从总体看，农村土地承包经营权流转的价格对农民缺少吸引力，相对偏远一些的农村土地承包经营权流转基本无价可谈，有的甚至无偿送给别人使用。为促进农村土地合理流转，保障农民利益，应当成立农村土

地价格评估机构，建立农村土地流转价格机制，依科学方法对需要流转的土地进行评估计价，作为政府调控指导依据。

四是进一步完善中介服务机制。形成“土地流出—中介服务组织—土地流入”的土地流转模式，建全土地流转中介体系与服务网络，提供交易信息，实现土地流转从“散户—散户”的分散性自发流转向“散户—中介服务组织—大户”的有序化、市场化、组织化流转的转变，为土地的规模经营提供快速、高效的土地流转与聚集机制。

五是要完善土地流转管理体系。建立农村土地承包经营权证书管理、农村土地流转登记备案、农村土地流转合同管理、农村土地流转合同管理等各项制度，并对各项制度进行了明确具体的条文化、目标化、系统化的规范约束，坚持用制度规范土地流转运行、管理和服务行为，为农村土地承包经营权流转平稳健康开展提供规范化的制度保障。

数据来源：山东农业大学“三农问题”研究中心2008年关于我省土地关系问题的调查资料

参考文献

1、周先智．影响我国农村土地流转的成因探析[J]．理论月刊，2000，（8）

2、刘丽．关于土地承包经营权流转探析[D]．吉林大学硕士学位论文．2008，(4)

3、朱震宁．农村土地承包经营权流转问题研究[D]．山东农业大学硕士学位论文．2009，(6)