永丰村调研_永丰村

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永丰村土地信用合作社调研报告

我区自2006年5月成立“平罗县姚伏镇土地信用合作社”第一次以专业合法机构对农村土地进行依法有偿流转以来，截止到2009年底全区在工商局注册成立了49 个土地信用合作社，其中平罗县土地信用合作社就有32个，占全区的65%。经过近两年大胆尝试，土地流转范围更大，形式更加多样化。为了进一步了解全区土地流转成效、农民增收、农民利益保障等情况，近期，我处组织人员深入到银川市各县区对农地使用权流转情况进行了调研，并对丰登镇各村土地使用权流转情况进行了实地座谈考察，现将调研过程中村干部及村民反映的情况报告如下：

一、土地流转基本情况及工作特点

永丰村位于银川市金凤区内，地处城市郊区，全村人口2300人，570户村民，全村人均收入4769元，耕地、鱼池共计11000亩。以前村民大都以种植农作物，养鱼为生。随着大银川城市化建设步伐的加快，永丰村大量劳动力向二、三产业转移。一些土地、鱼池出现了抛荒、半抛荒现象，逐渐有了土地流转的需求。因为一直没有正规合法的中介机构办理土地流转手续，土地流转中合同签订执行等手续都有村部代办保管。到目前为止，一些农户因受劳动力限制，将部分开发地或承包地鱼池，以转包、出租的形式流转给其他农户耕种，土地流转价格一般较低，随意性很大，且流转面积较小，期限较长。截止到去年年底，全村有20多户参与了土地流转，流转农地200多亩。

为了进一步规范土地流转操作程序，保障农民土地权益，去年，村部决定成立村土地信用合作社。但据村长反映，因政府对城市郊区规划建设用地的不确定性，暂不允许农户进行土地流转，土地信用合作社的申办遇到了困难。

今年因水系连通工程，政府征地2600多亩，其中耕地占1831多亩，其他为湖改地、鱼池等。征地涉及100多户村民，补偿费用共计2732万元，平均每户农民得到的补偿费在10—100万之间不等。在座谈过程中，据村长反映，此次征地共分21次进行，在征地过程中遇到诸多阻力，一些村民反映征地补偿费太低，还有一些村民将其承包的土地作为其生活保障的最后一道防线，一旦补偿费用完，生活将无所依靠，不愿交出土地承包经营权，为此村干部进行了多次沟通协商。

2.农村集体建设用地流转的方式和特点

农用土地承包经营权流转的形式主要有转让、转包、互换、入股、“四荒”使用权拍卖（租赁）。农村集体建设用地流转的形式主要有出租土地使用权、直接转让土地使用权、土地入股、合营、其他形式。

农村集体建设用地流转的形式和特点：一是随着企业发展的自身要求，企业间合并、兼并、重组及股份制改造改组，出现了集体建设用地使用权的转让；二是乡镇、村级集体经济组织为发展经济，以集体建设用地使用权作价出资或入股、联营形式兴办内引外联企业；三是因企业间债权债务等原因，司法裁定造成的集体建设用地使用权的转移；四是利用闲置的集体建设用地进行出租；五是近郊农民的宅基地以出租、抵押、转让而使得使用权人发生变动，即集体土地使用权随农民住宅转让、出租等。不仅乡镇企业用地随着企业改制普遍流转，农村宅基地也随房屋买卖或出租等进行流转。现实证明，农村集体土地使用权的这种转移已普遍存在并且符合市场经济的客观需要。

三、农村集体土地使用权流转在法律上的制约

农村集体土地使用权流转在法律上的制约，本文主要是指农村集体建设用地的流转。对于农村集体建设用地流转，目前没有专门的法律法规，惟一涉及土地分类、用途、规划等相关管理的法律，是1998年修订的《土地管理法》。

《宪法》第10条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国

家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”

现行《土地管理法》第2条规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度。”第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”

十七届三中全会以后，各地对推动农村土地流转的态度非常积极，探索土地流转新方式的热情非常高涨。与此同时，一些违背农民意愿的现象时有发生。有的地方甚至提出要“强力推进农村土地承包经营权流转”，还规定了土地承包经营权流转的比例目标。解决这些问题，必须准确理解中央的有关精神，关键要正确处理好土地流转过程中的四重关系。

一、在土地流转态度上，既要积极，更要稳妥。十七届三中全会对农村土地承包经营权流转的态度，既是积极的，更是稳妥的。所谓“积极”，《决定》指出：要“按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”①之所以要积极推动农村土地流转，一个重要原因，就是要发展多种形式的适度规模经营，推进现代农业发展。但是，由于土地问题是农村中最敏感、最复杂的问题，《决定》对“稳妥”的论述更具体、更充分。主要体现在三个方面：一是要坚持依法自愿有偿原则；二是土地承包经营权的流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益；三是要做好土地流转的规范工作②。《决定》强调稳妥原则，既有对当前复杂因素的充分考虑，更有对长远艰巨性的清醒认识。在农村社会保障体系还不健全的情况下，农民承受风险的能力还比较低，他们仍然把承包的土地看成是“保命田”，这在一定程度上阻碍了土地流转的进程。因此，就全国来说，目前还不适合大规模推进土地流转。只有逐步建立和完善农村的社会保障体系，为离开土地的农民解除后顾之忧，土地承包经营权流转的市场化才真正具备应有的基础。

二、在土地流转动力上，既要发挥政府的规范引导作用，更要发挥农民的主体决定作用。推进土地健康有序地流转，离不开政府的规范引导。《决定》明确要求各级政府要“加强土地承包经营权流转管理和服务”③。这也充分体现了中央在农村土地流转态度上坚持稳妥原则。加强对土地承包经营权流转管理和服

务，必须做好三项工作：一要做好农村土地确权、登记、颁证工作，这是推进农村土地健康有序流转的一项性基础工作。二要建立健全土地承包经营权流转市场。要形成土地流转市场化机制，完善土地流转市场体系。各级政府要把加快建立健全土地承包经营权流转市场，积极支持各类中介组织参与农村土地流转的有形市场的形成作为重要职责。三要坚持最严格的耕地保护制度。要按照土地管理法等有关法律规定，严格规范土地流转行为；严格查处未经许可擅自改变土地用处的违法行为，防止土地流转后改变为非农用地。农民的需要是土地流转的根本动力。因此，在推动土地流转过程中，更要发挥农民的主体作用。要充分尊重农民的意愿，任何人，任何单位，都不能以任何理由强迫农民作出流转的决定。哪怕这一决定表面看来可能提高土地利用效率，甚至可能给农民带来好处，也同样是不能接受的。《决定》提出，要“尊重农民意愿”，“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权”④，就是这个意思。

三、在土地流转目的上，既要有利于现代农业发展，更要有利于增加农民收入。促进农村土地承包经营权流转，主要有两个目的：一是要有利于促进现代农业发展，二是要有利于增加农民收入。一般情况下，通过土地流转来发展现代农业有利于促进农民增收。但是，两者之间并不是在任何时候都是一致的。有时甚至是矛盾的。比如，曾经在一些地方非常红火的返租倒包模式，往往在很短的时间里就可以实现农业现代化。但是，不少村集体组织或乡镇政府在实践中出现了借“反租”之名，行无偿或低价集中农民土地之实，严重损害了原承包农户的利益。正因为如此，中央公布的《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》明确提出：“由乡镇政府或村级组织出面租赁农户的承包地再进行转租或发包的‘反租倒包’，不符合家庭承包经营制度，应予制止。”⑤实际上，土地规模经营是现代农业的重要途径，但不是唯一途径。在我国人多地少、农村人口占多数的基本国情下，将农户组织起来发展多种形式的联合与合作，特别是通过发展专业合作实现规模经营，也许更能增加农民的收入，更容易为农民所接受。

四、在土地流转方式上，既要允许探索新的形式，更要鼓励在法律允许范围内实现多样化。对土地流转新形式的探索，必须在现行的法律政策框架内实施。《决定》在论述土地流转时，始终把“依法”原则放在首位。在土地流转形式上，既允许探索新的形式，更鼓励在法律允许范围内实现多样化。十七届三中全会召开不久，农业部就下发了《关于做好当前农村土地承包经营权流转管理和服务工作的通知》，强调：各地开展土地流转试点、试验，探索建立健全土地承包经营权流转市场应在法律政策允许的范围内进行，超越现行法律政策规定的试验要依法审批、严格管理⑥。比如，一些地方在探索耕地抵押权问题，而现行的《物权法》、《农村土地承包法》和《担保法》等都禁止用耕地承包权作抵押担保。对于此项改革，目前还处于摸索阶段。为了保持农村经济社会发展的稳定，试点地区应按照“依法审批、严格管理”的原则，尽可能制定详细、规范的操作方案；在法律未修改之前不能大面积推开，以免发生纠纷时因“无法可依”而造成难以解决的被动局面。

总之，土地流转涉及到农村千家万户，各地要把加强土地流转管理和服务作为新形势下维护农民土地承包权益，加强农村土地承包管理的重要任务，确保农村土地承包经营权流转平稳健康发展。