对甘州区农村土地流转的调查与思考_对农村土地流转的思考
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对甘州区农村土地流转的调查与思考
党的十七届三中全会明确指出：“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益”。2009年中央1号文件进而对农村土地承包经营权流转作出了制度性安排。农村土地承包经营权流转已成为各方面关注和探讨的焦点之一。
一、全区农村土地流转现状
我区农村土地流转始于上世纪80年代中期。近年来，随着农村分工分业和农村劳动力转移就业的推进，农村土地流转需求日益增长，呈现出流转速度加快、规模扩大、形式多样的特点。据统计截止2008年底，全区土地流转总面积为21393.7亩,涉及全区18个乡镇、102个行政村、648个合作社、2975户农户。
（一）我区农村土地流转的主要形式
1、互换。承包方之间为各自需要或者方便耕种管理，通过自愿平等协商，对属于同一集体经济组织的承包地块进行交换。全区以互换方式流转的土地面积为12723.2亩，占流转总面积的59.5%。花寨乡普遍采用此种方式进行土地流转。2005年9月份，花寨乡西阳村针对地块分散、灌水困难、生产不便等问题，在乡党委、政府的正确引导下，充分发扬民主，尊重群众意愿，积极进行土地互换。当年，全村6个社400户2733亩耕地全部实现了互换连片。在西阳村的示范带动下，自2006年起，花寨乡各村普遍以互换的方式，进行了土地合理流转。至目前，6个村、34个社、1751户、12384亩耕地进行了互换连片，分别占村、社、总农户和耕地面积的86%、85%、79%和82.3%。
2、出租。承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限租赁给他人(包括个人、集体、企业或其他组织)从事农业生产经营，出租人向承租人收取租金。全区以出租方式流转的土地面积为3581亩，占全部流转面积的18.6%。去冬今春以来，由长安乡上头闸村两委发起成立的上源蔬菜合作社，依托蔬菜运销龙头企业嘉禾公司，以每亩600元的价格，租用农民土地800亩，发展高原夏菜；目前，已完成了土地调整、规划、租金兑付工作，正在进行集中分批育苗。
3、转包。承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经营，接包方按转包时约定的条件对转包方(原承包方)负责。全区以转包方式流转面积为1969.9亩，占全部流转面积的9.2%。我区人均耕地面积较大的甘浚、明永、沙井、碱滩等乡镇，部分劳力富裕、耕地面积较少的家庭，大多通过转包同村社其他农户的耕地，来扩大耕作面积，提高家庭收入。
4、转让。原承包方在有了稳定的非农职业或收入来源后，按程序将土地承包经营权让渡给其他农户，原承包方的土地经营权随之终止。全区以转让方式流转面积为1072.3亩，占全部流转面积的5.0%。在农村税费改革及免除农业税之前，个别农户因耕地收益少，或是有其他收入来源，不愿耕作土地。为避免土地撂荒和上缴税费，经村委会协调，将其土地承包经营权让渡给了其他农户。近年来，随着惠农政策实施和土地收益增加，以此种方式流转耕地经营权的少之又少。
5、代耕。承包方在一个年度内将承包地交由他人生产经营。全区以代耕方式流转面积为1826.5亩，占全部流转面积的8.5%。这种情况主要发生在劳动力外出较多的乡镇。如安阳乡因部分农户举家外出或是主要劳力外出务工，只好将土地交由他人代耕代种，2008年，全乡就出现代耕土地1399亩。
（二）农村土地流转对农业农村发展的积极作用
一是提升了农业综合生产能力。如花寨乡通过土地互换连片后，群众自发投资投劳，整理开发土地，开展农田水利建设，极大地提高了地力水平和水资源利用效率；同时，耕地相对集中，方便了农机具的使用，降低了劳动强度，提高了生产效率。
二是促进了农村劳动力转移就业。土地流转使一部分农村劳动力从土地上解放出来，投身到务工经商中去。如安阳及城郊乡镇的部分家庭，通过土地经营权的合理流转，较好地解决了耕作土地与务工经商的矛盾，有效地促进了农村劳动力的输出输转。
三是增加了农民收入。据调查，近年来土地流转亩均收益，边远乡镇为200元左右，中部乡镇在300元上下，城郊村社则在500元以上。农民通过土地流转，既使土地承包收益得到了有效保障，还可以腾出手来从事其它产业，增加了收入来源。
四是推进了农业经营机制创新。通过土地流转，可优化土地资源配置，实现土地的适度规模经营，从而加快农业产业化进程。长安上头闸村以出租方式开展的土地流转，形成了龙头企业+合作社+基地的生产模式，有力推动了高原夏菜产业的规模化、标准化经营。
二、农村土地流转存在的问题及原因分析
我区农村土地流转面积仅占全区总耕地面积的3.15%,总体来讲，流转规模小，流转速度慢，农村土地流转还处在一个分散、自发阶段。从此次调查情况来看，在土地流转过程中主要存在以下突出问题。一是土地流转行为不规范。2005年农业税免除之前，相当一部分土地流转只是口头约定，不签订合同；部分土地流转合同不规范、不完善，合同条款内容简单，对双方权利义务及违约责任、流转土地地上附着物处置、有关赔偿措施等缺乏明确具体的规定。因土地流转行为不规范，随着土地产出效益提高和国家支农惠农政策落实，土地流转纠纷明显增多，且大多难以调解。二是土地流转范围比较小。我区各乡镇的土地流转，主要在本村社的亲属、邻里之间进行，以村社内部流转为主，向企业和村外人员流转的较少。三是土地规模化经营程度不高。目前,我区大部分乡镇、村社户均经营耕地均在10亩左右，为数不多的规模经营户大都是凭借地理条件，或通过开垦集体荒地、或承包租赁村社集体和国有农林场土地形成的，通过农户间相互流转土地形成的规模经营户很少，多年来存在的土地产出率低、资源利用率低、劳动生产率低的矛盾一直没有得到有效解决。
综合分析，制约农村土地流转主要有以下制约因素。
1、传统思想观念的束缚。群众对相关法律法规缺乏了解，担心土地流转会丧失自己应有的权益；如城郊部分村社，城市建设征用土地后，所剩土地面积不多，户均耕地更少，但绝大多数农户不愿流转，进行集约、规模经营，致使土地产出效益不高。我区土地收益相对较高, 加之部分群众受传统思想影响，恋土情结较为严重,不愿流转；如梁家墩镇六号村许富军，原打算以每亩700元价格租用本村社100亩耕地进行高原夏菜生产，但因部分群众不同意流转，最终只租得30余亩。国家实施强农惠农政策以来，群众受现实利益驱动，土地流转出现“回流”现象。
2、土地流转机制不健全。中介服务组织尚未建立,土地流转市场还没有形成,流转信息不畅,土地评价缺乏依据,农民咨询没有门路;鼓励土地流转的激励机制尚未形成,没有配套的政策措施;乡村两级引导和服务不到位,缺乏有效组织农民“以地生财”的能力;乡镇农村土地承
包管理部门及村社组织不能及时介入，对土地流转的管理和监督职能也没有完全落实到位。
3、农民转移就业空间小。一方面,我区二三产业不够发达，规模较小,吸纳农村劳动力的能力有限，从事农业生产仍是大部分农户养家糊口、发家致富的主要途径。另一方面,农民文化层次偏低，技能水平不高，创业本领不强，转移就业困难,要通过在城市和企业打工取得比经营土地更高的收益，难度仍然较大。
4、农村社会保障跟不上。由于农村的养老、医疗、社会救助等社会保障体系不健全，保障水平不高，农民主要还是依靠土地收入解决看病、上学、养老等问题，普遍把土地作为最基本的生活保障来看待，对流转土地存在后顾之忧。特别是部分年龄较大的农民,尽管已经没有精力和能力经营好承包地,但宁肯粗放经营，也不愿将土地流转出去。
三、推动农村土地经营权科学流转的思考及建议
农村土地实行规范有序的流转是稳定和完善农村基本经营制度的重要一环，是促进农业产业化发展、优化土地资源配置、提高土地利用率和产出率的有效手段，更是加快发展现代农业的必由之路。从我区现实情况来看，二三产业不发达，农民转移就业难；龙头企业少，带动能力弱；社会保障水平低，群众对土地的依赖程度高。这些因素的存在，致使农村土地流转的内生动力不强，近期，农村土地流转难以有大的突破。但从发展的角度进行分析，目前，因大部分农村青壮年劳力已不愿、不再从事农业生产，随着县域经济的发展和农村劳动力的分工分化，预计10年或更短的年限后，农村土地流转将会呈现出速度加快、范围扩大的趋势。因此，当前在农村土地流转方面，在坚持自愿、依法、有偿原则的基础上，更应做好打基础、管长远的工作，重点在宣传、引导、规范、服务方面多下功夫。
（一）切实把握政策，加强宣传引导。
加大对党的十七届三中全会、2009年中央1号文件及《合同法》、《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等相关法律法规的宣传力度，使广大干部和农民群众进一步解放思想，转变观念，树立土地市场意识和经营意识，让农民了解政策，消除误解，放心流转。大力宣传、推介正面典型，先进典型是最好的教材，要积极开展试点，及时总结和推广典型经验，充分发挥典型的示范引导作用。
（二）稳定完善制度，规范流转管理。
认真落实十七届三中全会精神，坚持土地承包长久不变的政策，促使农村土地承包经营权物权化、长期化，为农村土地流转奠定基础。科学界定土地流转程序，监督土地流转的程序、流转合同是否规范合法，保护农民权益，促进土地流转。建立健全土地流转合同制度、登记制度、公证制度、纠纷仲裁制度，明确流转双方权利义务，协调化解土地流转纠纷。完善土地价格评估制度和土地流转补偿制度，在兼顾集体、农户和业主利益的前提下，科学合理地确定土地流转补偿标准、利益分配比例以及兑现时间方式，最大限度地避免土地流转纠纷。要适时出台鼓励土地流转和规模经营的优惠政策，可设立农村土地流转专项资金，对流转双方实行以奖代补，促进土地流转。
（三）创新流转方式，优化资源配置。
在充分尊重农民和投资者意愿的基础上，大胆创新土地流转方式。从“方便生产、提高效率”的角度出发,积极引导同村同社农户以互换形式加快土地集中,改变目前土地布局过小、过散、过乱的问题，切实提高耕种效率。鼓励农民以土地入股，直接参与投资方的利润分红，变土地资源为土地资本。劳力缺乏、耕地较多的农户，可通过代耕、转包、转让、出租等多种灵活有效的方式进行流转，优化资源配置。大力扶持种养大户、龙头企业发展，促进土地流转。加快发展农民专业合作组织、农业龙头企业和规模种养大户，培育土地流转主体，支
持通过“企业+合作组织+农户”模式，发展土地规模经营；支持龙头企业、合作组织优先安排流转土地、有就业需求的农民从业。要抢抓国家投资向三农倾斜、向中西部倾斜的机遇，积极争取土地整理复垦开发项目，着力提高地力水平，消除地力差别，同时，以土地整理复垦开发为契机，引导农村土地流转。
（四）健全流转市场，搭建服务平台。
依托乡村土地管理机构、村社组织和农民专业合作经济组织，积极探索建立土地流转中介机构。在搞好农村土地确权、登记、颁证的基础上，鼓励和支持土地流转中介机构开展土地流转供求登记、信息发布、政策咨询，做好土地流转的中介协调和指导鉴证手续，搞好土地流转后的跟踪服务和纠纷的依法调处，维护土地所有者、承包者、经营者三方的合法权益。建立农村土地流转信息网络，以乡、村、社为单位，全面统计农村土地承包、农村劳动力、土地流转供需情况等信息，建立土地流转信息采集系统和共享平台，逐步实现土地流转信息的网络化管理。要积极探索农民土地承包权益的有效实现形式，逐步形成土地流转的市场竞价机制。
（五）发展非农产业，促进劳力转移。
通过项目建设和招商引资，大力引进和培育劳动密集型的中小企业，发展二、三产业，千方百计地创造就业机会，争取部分农村剩余劳动力“就地消化”。加强对农民的职业教育和技术培训，提高就业技能，为农民“走出去”务工创造条件。进一步取消对农民工进城务工的各种不合理收费和限制、降低农民工子女上学门槛，为农民进城务工提供便利条件。积极为外出务工返乡人员搭好创业平台，鼓励具有一定资金、技术和经营能力的务工人员“走回来”，在本地投资办厂，创造更多的就业岗位。
（六）健全社会保障，巩固流转基础。
建立健全农村社会保障体系，逐步弱化农村土地的福利性质和社会保障功能，突出其生产发展和增收致富功能。积极争取和创造条件，建立农村养老保险制度,使农村人口“老有所养”。进一步提高新型农村合作医疗制度的保障水平，使农村人口“病有所医”。把已经放弃经营土地、进入城市就业的农民纳入城镇社会保障体系,实现与城镇社保的对接，避免再次返乡与民争地。对于已经流转土地的农民,引导他们从土地流转收益中拿出部分资金,建立个人基本医疗和养老保险,提高自我保障能力。
