完善基层执法类公务员考核的思考_关于公务员考核的思考
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完善基层执法类公务员考核的实践与思考
公务员考核制度是指国家行政机关按照管理权限，根据公务员法规和国家其他有关规定，对所属公务员进行考察、评价的制度。我国的公务员主要分为综合管理类、行政执法类和专业技术类三个类别。其中，行政执法类公务员主要集中在公安、税务、工商、海关、质检、药监、环保等政府部门的基层单位。与政府机关的综合管理类、专业技术类职位相比，基层执法类公务员工作在基层一线，肩负着执法和服务双重职能，人数众多，行业分工各异，具有纯粹执行性和现场强制性两大特点。因此，对基层执法类公务员的考核具有群众参与度高、实践性强、涉及面广、专业分工细、操作难度大等特点。随社会主义市场经济的不断完善和发展，基层执法机关的执法和服务面临越来越多的专业化、科学化、精细化挑战，传统的考核模式往往难以反映基层执法类公务员真实的绩效，对考核对象的激励作用未能得到有效的发挥，已越来越难以适应形势发展的需要，因此，如何客观、公正、准确地对基层执法类公务员进行考核，是各基层执法机关面临的重要课题。
一、基层执法类公务员考核工作的意义
（一）有利于实施科学化的人事管理，完善公务员分类管理制度
行政执法类公务员有着不同于综合管理类公务员的工作 1 性质和要求，对基层执法类公务员实施有针对性的考核，是实施执法类公务员管理的一项基础性工作，它为基层执法类公务员的录用、晋升、奖惩、福利待遇兑现提供依据，在一定程度上关系到整个公务员分级分类管理制度能否得到有效实行。
（二）有利于促进公平，调动基层执法机关公务员的工作积极性
基层执法类公务员是一支人数较为庞大的队伍，相对于综合管理类公务员而言，其工作业绩更加容易量化和对比，对基层执法类公务员德才表现和工作情况做出科学的评价，可以克服“干多干少、干好干坏一个样”的现象，有效地调动和激发这一群体的工作积极性、主动性、创造性，不断提高执法水平，从而提高工作效率。
（三）有利于强化对一线公务员的监督，改进执法机关工作作风
基层执法类公务员直接面对社会大众，在对其进行考核的过程中认真听取群众意见，进行民主评议，可以调动各级群众监督公务员的积极性，防止公务员滥用职权，促使其改进工作作风，正确地行使权力，进一步增强遵纪守法的自觉性。
（四）有利于树立党和政府的良好形象，提高广大人民群众的满意度
基层执法机关是党的各项路线、方针、政策向基层、向一线延伸的重要触角，基层执法类公务员就是这一延伸的具体实践者。通过加强对基层执法类公务员的考核，充分发挥考核 2 的导向作用，可以促使队伍内部创优创新、积极进取的良好氛围，对更好地维护社会公平、促进经济社会协调发展、提高广大人民群众的满意度具有重要的现实意义。
二、基层执法类公务员考核工作的实践
基层执法机关公务员考核的内容主要集中表现在“德、能、勤、绩、廉”五个方面，重点考核“绩”，即工作实绩。近年来，各地基层执法机关对公务员考核进行了积极有益的探索，下面主要以江苏国税系统为例，对基层执法类公务员考核实践进行总结分析。
（一）考核理念不断创新
在考核对象上，体现分类管理、发展性评价等理念；在考核主体上，体现行政首长主导、群众参与的理念；在考核标准及内容上，体现以实绩为导向的理念。如借鉴“平衡计分卡”和关键绩效指标等国内外先进的绩效管理理念，在总结绩效考核试点经验的基础上，依托“一个平台”(信息技术平台)、突出“两个方法”(平衡计分卡、关键绩效指标法两个主要方法)、实行“三个结合”(绩效考核与税收执法责任制、目标管理考核、公务员年度考核三者有机结合)，有效破解了基层执法类公务员考核“建模”难题。
（二）考核制度不断完善
2007年，中组部、原人事部下发了《公务员考核规定（试行）》，明确公务员“定期考核以平时考核为基础”，“定期考核采取年度考核的方式”。各地也先后出台了加强平时考核工作 3 的规范性文件，完善考核制度。南京市国家税务局等单位在巩固和借鉴中组部《部门综合考核评价办法》中的有效做法的基础上，进一步创新考核管理机制，采取重点工作项目化管理，落实到责任人，年初实现立项，月度考核完成进度，年终进行综合量化评价，从而将平时考核与年度考核紧密衔接，进一步丰富基层考核工作方式方法。
（三）考核内容不断深化
近年来，各地基层执法机关根据自身业务工作特点，从德、能、勤、绩、廉各个角度，积极建立和完善了各自的公务员考核评价指标体系。如实施基层执法人员勤廉巡查、公开述职述廉等制度，引入外部监督，探索考核内容的全面性。针对执法类公务员的特点，根据考核和管理需要，剔除掉原有考核指标中难以掌控和操作的因素，将构建的指标体系分为定量和定性两类，进行分别描述，总结出一套适合税务执法类公务员特点的、“纵”“横”结合的综合性业绩评价指标体系，取得了较好的效果。
（四）信息化建设不断加快
随着信息技术的发展，各类信息化平台的开发和使用对基层执法类公务员考核起到积极的支撑作用。2008年，江苏省国家税务局开发了基层执法机关公务员绩效管理软件，可以从日常税务工作所依托的CTAIS2.0(中国税务征管信息系统)中直接抽取干部部分工作绩效进行分析比较，大大简化了考核程序，提高了考核工作效率。2009年，南京市国家税务局针 4 对中组部领导班子和领导干部年度考核办法的新调整，开发了领导干部年度考核量化测评系统，通过填涂测评卡、机器扫描的办法，获取全面测评信息，提高了干部年度考核的准确性和效率。
三、当前基层执法类公务员考核存在的突出问题 当前基层执法类公务员普遍按照《公务员考核规定（试行）》要求，以“德、能、勤、绩、廉”为主要考核内容，但缺乏具体理论和方法的指导，从我们多年的基层实践来看，虽然我们虽做了一些探索和尝试，不断提高针对性和科学性，但仍然存在着一些问题。
（一）考核内容缺乏量化
考核内容上包含德、能、勤、绩、廉五方面内容，分优秀、称职、基本称职和不称职四个等次，一般采用定性一与定量相结合的方法。目前基层执法类公务员考核以定性考核为主，评价人凭印象实行模糊性的主观评价。定量考核运用较少，主要集中在绩效定量上，定量考核涉及面窄，尤其缺少能反映“德、能、勤、廉”的定量指标，造成测评人员难以准确掌握考核标准，评价结果缺乏客观性、准确性和权威性。
（二）考核方法比较单一
目前的考核方法不是评比、就是测评，基本上是用民意测评代替了绩效考核、综合考核，往往是“一俊遮百丑”，产生的副作用是工作人员在平时易形成过分重视人际关系的错误导向，有可能会造成工作成绩不高、但人际关系好而考核名次 5 靠前的现象发生。在基层领导者中也易产生上级担心得罪下级，工作中疏于管理，偏重人际关系的现象发生。使得考核结果难以反映真实、全面的个人工作表现、能力、绩效等。
（三）考核对象分类笼统
“上面千条线，下面一根针”。基层单位往往是人员少、岗位种类多。以国税部门为例，基层单位除税收管理、税务稽查、纳税服务等岗位一岗多人外，其他岗位一般是一人一岗或一人多岗，严格按岗位考核操作困难、成本较大；分大类按照统一标准进行考核，由于缺乏可比性，又可能不能准确反映被考核者的实际情况，因此，不实行科学的分级分类考核，会影响一些岗位人员积极性。
（四）考核主体缺少监督
实践中，考核的主体一般是单位或部门领导，普遍缺乏服务对象及专家的评价，存在“自己人评自己人”、“领导说了算”等情形。在公务员考核优秀等次评定时，由于名额的限制和职务晋升等条件的挂钩，更是造成不同程度地存在考核主体偏袒本单位本部门人员，或在本单位本部门内出现轮流坐庄的现象，使得公务员考核鼓励先进、鞭策后进的作用未能较好地彰显。
（五）考核重年度、轻平时
公务员考核分为平时考核和定期考核，应将平时考核与年度考核按一定比重有机结合。实际工作中基层单位往往将公务员考核作为对其一年工作的总结评价，只强调年度考核，犹 6 如高考“一锤定音”。有些单位日常考核往往流于形式，这种只重结果不重过程的考核，带来的只能是考核结果不够客观准确，也不能发挥公务员考核推进日常工作目标化管理的作用。
（六）考核结果缺乏有效利用
考核结果的利用主要集中在与个人评先评优、与奖金发放挂钩上，与提供培训机会、自主岗位选择、增加竞争上岗分值等方面有效结合不够，虽然目前公务员考核还能在一定程度上促进工作开展，但随着公务员津补贴规范全面落实到位后，奖金发放渠道越来越窄，考核的结果不再与经济利益挂钩，与其他方面的结合又没有拓展，很难想象考核不流于形式。
四、完善基层执法类公务员考核的对策思考
针对目前基层执法类公务员考核中存在的问题，结合我们江苏国税系统的多年实践，在中组部试点《部门综合考核评价办法》、以及去年我们开展税务系统行政执法类公务员管理试点的基础上，对基层执法类公务员考核，我们建议建立“三层五维”（三层，即将被考核对象划分为决策、管理、操作层，五维，即将被考核对象放在上级、平级、下级、直接服务的对象和外部有关单位面前考评）立体式考核模型。下面主要从考核主体、考核内容和标准、考核程序、考核结果的使用等五个方面对当前基层执法类公务员考核工作提出一些意见和建议，供商榷（见图1）。
图1 完善基层执法类公务员考核模式
（一）建立科学规范的考核指标体系，由主观性为主考核转向客观性为主考核
《公务员考核规定（试行）》对“德、能、勤、绩、廉”五个方面作出了原则性的解释，但仍显得过于空泛，不够具体和明确。而基层执法类公务员考核的各等次标准必须适用性、可操作性强，做到定性与定量结合，使基层执法类公务员考核各等次标准达到量化、具体、翔实。基层执法类公务员考核工作的开展，必须结合基层执法部门的职责范围与实际工作的特点，建立一套科学的考核评估指标体系。
借助绩效管理理论中平衡计分卡通过财务、客户、内部流程以及学习发展四个方面来设计组织绩效考核的指标，通过指标之间的相互驱动的因果关系展现组织的战略轨迹的思想，建议把基层执法类公务员考核指标分为定性和定量两大类的 8 基础上，实行“分类分项、加权量化”分解描述性指标，实现对非客观性内容的细化考核。在将“德、能、勤、绩、廉”分类分项地细化成各项指标，按照各项指标的重要性程度分配不同的权重，同时给予考核人一定的分数平衡权力（见图2）。细化考核指标明确考核的内容，让考核人有据可依，同时加大非客观性内容的量化考核指标的比重，增强考核的可操作性和可比性。
四个维度业务成效实行分类分项、加权量化分解描述性指标公务员考核要素体系德、能、勤、绩、廉定量与定性相结合服务执法对象内部流程借助绩效管理理论中平衡计分卡原理“”学习与成长图2 基于平衡计分卡原理的基层执法类公务员指标考核体
系
如以国税部门稽查系列为例，可构建如下考核指标体系（见图3）。
（二）完善规范分级分类考核办法，由笼统考核转向分别考核
现行的公务员考核几乎不分对象和岗位，围绕“德、能、勤、绩、廉”，按照统一标准进行考核，考核结果常常缺乏合理性和可比性。基层执法单位可以通过“量体裁衣”、“度身定做”，根据基层执法类岗位工作和岗位性质，确定不同的考核内容和考核方法。
1、实行分级考核。要按照基层执法类公务员管理权限分别进行，即相同职级的公务员集中一起考核，一级考一级，上级考下级。可以根据组织架构，将基层单位的考核分为决策层、管理层和操作层人员，分别进行考核。以国税部门一个基层县（区）局为例，决策层由县（区）局领导干部组成，管理层为县（区）局中层领导干部，操作层为除决策层、管理层领导干 10 部以外的全体人员。同一层次的领导职务、非领导职务也要注意切忌放到一起考核，这样可以克服笼统考核缺乏可比性的问题。
2、体现职位特点。对基层执法类公务员的考核中，要按不同的工作和业务分类考核，充分体现部门职能、职位特点、工作性质和业务要求。不同的部门要在公务员考核总的指标体系框架内，制定具体详细、符合部门实际的考核标准，即使在同一部门，也要根据不同职位、岗位的情况，制定各职位的考核要求，这样才能增强考核的针对性与有效性。
3、健全考核监督机制。要确保考核工作公平公正，必须健全与之相配套的制约机制。推行公示制与举报制，公开考核结果，接收广泛监督。实行责任制，严格考核检查制度，组织人事部门要加强对各基层单位考核工作的检查指导，发现违规问题立即纠正。同时要确保广大基层执法类公务员对考核工作的知情权、参与权、选择权与监督权，确保单位考核小组非领导职务公务员（或称一般公务员代表）的构成比例，并由民主选举产生。
（三）推进考核主体的多元化，由片面考核转向立体考核
克服单一的考核主体带来的诸多缺陷，必须设立多元的考核主体。因为不同的考核主体会从不同的视角出发，对同一被考核对象的各个方面进行考核，可有效避免单一思维模式下的考核片面化结果。建议采用基于360度考核的思路（见图4），11 推进考核主体的多元化。
图4
360度立体评价方式
1、将考核载体相对细分，建立“一体化”考核模式，就是将原有的一次性考核分解为日常考核、季度考核和年度考核。季度考核的依据是各单位的日常考核结果(如个人工作报告、考勤记录、顾客满意度等量化指标的日常记录)，而年度考核的结果，是综合全年前三个季度的绩效考核结果和年终360度考核结果计算生成，克服了一次性考核的弊端，增强年度考核结果的准确性和信服力。
2、将考核面进一步拓宽，建立内部、外部相结合的多维度评价模式，对内、外部的评价，按一定的比重分配，量化计入考核总分值，实现从多角度、多方面收集考核信息，增强考核结果的可比性、合理性。根据不同的被考核对象，在考核中导入“顾客满意度”、“工作绩效”、“能力素质”、“学习与成长”等指标，以全面、立体、有针对性地考核一线工作人员。
3、将考核主体外延，分级分类设计考核维度。根据基层执法类公务员特点，按照决策层、管理层和操作层人员的工作 12 性质和内容，分别主张侧重不同的考核维度评价。在内部注重上级、平级、下级民主测评评价的基础上，对决策层人员，在外部需要增加通过走访外部的政府部门和相关单位，进行民意测评来评价。对管理层和操作层人员，在外部则需要更多地引入服务对象的评价意见。
（四）细化平时考核方面的规定，将平时考核与年度考核紧密衔接
从考核方式来看，《国家公务法》只是从原则上规定考核应分为平时考核和年度考核，但在实际工作中，仅此项规定难以满足对公务员的全面考核。“平时考核随时进行”的规定过于模糊，“随时”往往会变成“不定时”、“无时”。建议将普适性的平时考核与年度考核相结合的量化考核模式，完善相关配套措施，并加以制度化。将平时考核成绩和年终考核成绩按一定比例（如百分制）构成公务员的年度考核成绩，建议：年度考核成绩=平时考核成绩×60%+年终考核成绩×40%。公式中的平时考核成绩是每次平时考核成绩相加后的总分除以考核次数所得到的平均分（见图5）。
图5
平时考核、年度考核紧密结合注重平时考核，加大平时考核力度是避免年度考核工作走向虚化、考核功能走向弱化的有效途径。搞好平时考核需要抓好以下两个方面：一是健全制度规范。推行日结日清、日结月清，建立日常考评登记、月度季度工作实绩考核等制度，使平时考核用科学规范的制度得以保证。二是考核内容、标准要明晰具体。平时考核内容可分为岗位共性目标考核和岗位业务目标考核两个方面。共性目标主要考核“德、勤、廉”三方面内容；岗位业务目标主要考核“能、绩”两个方面，为年度考核提供全面、可靠、准确的依据。
（五）完善考核结果的应用，健全考核结果反馈制度 从根本上讲，考核是为了使用，如果考核仅仅是为了做出一个评价，结果不能合理应用，缺乏相应的考核结果反馈制度，考核也就失去了意义，也就不是完整意义上的考核制度，考核工作不能形成完整的闭环，也不能深入持久地开展下去。因此，考核结果的兑现和使用是指考核等次必须同公务员的升、降、奖、惩等相关利益紧密挂钩，它既是整个考核工作的延伸，又是与其他单项制度相联系的重要环节。加大考核的应用与反馈制度，使基层执法单位的公务员考核与目标管理、单位福利等内容相联系（见图6），有效发挥激励竞争的功用，保证基层执法类公务员队伍的旺盛活力。
图6 基层执法类公务员考核流程
健全考核结果反馈制度，应对考核结果的反馈工作高度重视，认真负责。考核结果应在不违反保密原则的情况下，及时反馈给干部，并建立面谈机制，真诚交流，讨论工作中出现的问题，帮助其寻找原因。对存在问题的工作人员，做好教育工作，在肯定其成绩、优点的同时，不要回避矛盾，应如实指出被考核人存在的缺点和问题，帮助他们总结经验教训，找出产生问题的原因，指明改进的方法。要加强与被考核人的沟通，及时掌握工作人员对本年度考核工作的意见和建议。实践证明，对影响下属工作绩效的问题进行讨论并寻求解决的方案会引导建立效率的直接提高。考核中被考核人被允许表达的机会越多，他们对考核就会越满意。从实践出发，建议进一步完善考核救济程序，考核者为否定性结论提供解释，被考核者也可以查阅相关资料和数据。如果被考核者认为考核结果不真实，显失公平，允许其申诉。对存在疑义的问题，可以召开一些不同层次、不同类型、不同规模的座谈会、交流会，统一思想，提高考核工作的有效性，使考核工作真正走上科学化、制度化、15 规范化的轨道，促进基层执法工作质效的提升。
