六盘水市农村社会救助体系建设研究_建设新型社会救助体系
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六盘水市农村社会救助体系建设研究
张兴荣
〔内容摘要〕在科学发展观的指导下，以构建和谐农村为目标，全面构建符合时代发展需要的农村社会救助体系，为广大困难农民提供一个全面、系统的生活保障，真正做到保障民生、维护民权、实现民利。
〔关 键 词〕农村 社会救助 体系建设 单项救助
〔作者介绍〕 六盘水市民政局
截至2005年12月，六盘水市尚有22.97万贫困人口，其中：经过帮扶可以解决温饱的贫困人口14万人，需要进行易地搬迁的贫困人口4.1万人，需要长期社会救助的特困人口4.87万人。关心这些贫困群众，特别是长期需要社会救助的4.87万特困群众的冷暖与病痛，为其提供尽可能满足衣、食、住、医、教等方面生存和发展的基本条件，是履行《宪法》规范，尊重和保障这些困难群众的基本人权的要求，是建立健全同经济社会发展水平相适应的社会保障制度的基本内容，也是落实“立党为公、执政为民”的具体体现。要保障这些特殊困难群众的生存权益，仅仅依靠传统的生活救助是远远不够的。因此，我们必须在科学发展观的指导下，以构建和谐农村为目标，全面构建符合时代发展需要的农村社会救助体系，为广大的困难群众提供一个全面系统的生活保障，真正做到“保障民生、维护民权、实现民利”。
农村社会救助是政府、社会和个人对于陷入生活困难的农村居民在现金、实物和服务等方面实施的助人及自助活动。所谓社会救助体系建设是从系统性、整体性、有机性的角度去思考农村社会救助工作，并构建成一个有机的系统的或整体的行为或活动。农村社会救助工作可以单项推进，可以整体推进，也可以整体与单项工作齐头并进。社会救助体系建设是当前我市民政工作的重点，而农村社会救助体系建设则是我市社会救助体系建设的难点。一、六盘水市农村社会救助体系建设的目标和内容
随着六盘水市经济实力和水平的逐步提高，农村社会救助项目要逐渐增多，内容也要日益丰富。当前和今后一个时期，六盘水市农村社会救助项目主要有以下基本内容：基本生活救助、医疗救助、住房救助、教育救助、科技救助、司法救助、就业救助以及特殊困难群体收费减免政策的开通，如身份证等制作收费的减免。从单项救助制度来看，目前全市基本上建立了农村特困户基本生活定期定量救助制度，基本生活救助制度的基础性或主体性地位得到了巩固和加强。从农村社会救助的整个体系来看，六盘水市建立了以农村特困户基本生活救助为基础，以其他救助、救济和社会帮扶互助为补充的社会救助体系。但是我们这个农村社会救助体系建设才刚刚起步，可以说只搭建了一个社会救助体系的平台，许多具体的救助内容还需要进一步落实，进一步丰富和向外扩伸，才能真正解决特殊困难群众的实际问题。二、六盘水市农村社会救助的保障体系
农村社会救助是一个全面而完整的保障体系，是一个复杂的社会系统性工程。农村社会救助要规范、有序和健康、持续地发展下去，就必须建立健全一个“政府主导、民政主管、部门联动、社会参与”的工作机制，使农村社会救助形成一个完整的、强有力的社会保障体系。
（一）建立健全一个统一协调的农村社会救助管理体系与运行机制。这是构建农村社会救助体系建设的前提和基础。农村社会救助管理体系应该是：“政府主导、民政主管、部门联动、社会参与”。“政府主导”强调的是政府在社会救助工作中要充分发挥组织领导和综合协调的作用，出台相关的政策文件和办法措施；“民政主管”是指民政部门作为社会救助工作的政府主管部门，要发挥其归口管理的作用，具体体现在组织、协调社会救助各项工作的开展和落实；“部门联动”是指各级政府组成部门或单位要切实履行好自身的工作职责，根据救助工作的总体部署和统一要求，在本部门的职责范围内开展相应的救助工作；“社会参与”是指广大的各族群众、各界人士、群众团体和个人，要充分发挥中华民族扶危济困、守望相助的优良传统和美德，为困难群体救助献上自己的一份爱心。总结六盘水市社会救助工作的实践经验证明,这一工作机制是比较成功的。但是最为重要的是，要将社会救助工作的重心向下移，以乡镇或街道为主体，使之成为救助方与救助对象之间的中介，救助的供给与需求之间的媒介，构建起“上下统一”的社会救助工作运行机制。社会救助的具体操作应该是：困难群体向乡镇或街道提出救助申请或经乡镇、街道的委托，由困难群体向村、居委会或城市和农村社区服务中心的救助机构或个人提供需要救助的信息,根据供求双方的情况，由乡镇救助机构和个人分别进行救助。
（二）建立健全社会救助的政策法规体系。完善的法规政策体系，是我们构建农村社会救助体系的制度保障。要结合六盘水市“十一五”发展规划，根据建设社会主义新农村和构建和谐六盘水的总体要求，加快六盘水市农村社会救助政策的建立健全、完善和整合，使各项社会救助政策逐步形成一个有力的整体，为规范全市农村社会救助行为提供一个良好的法制基础和环境。
（三）建立稳固的救助资源供给系统。建立稳固的救助资源供给系统，是建立农村社会救助体系的物质基础。救助资源主要是分为三种形式，现金、实物、服务等三种，其供给的主体主要是政府、民间组织和国际社会。救助供给资源的短缺与不足已经成为制约社会救助的最大瓶颈。只有真正解决了救助资源的开发、整合和配置三个方面的问题，构建起一个稳固的救助资源供给系统，为救助工作的开展提供坚实的物质保障。
1、关于救助资源的开发问题。当前政府对社会救助资源的投入总量明显不足。以六盘水市2005年为例，全市各级财政（不含中央、省）用于民政事业经费支出的总额为7468.64万元，占全市财政总收入的比重为2.58%，占地区生产总值的比重为0.36%。与2004年相比，对民政事业投入资金总量尽管增加了，但是占财政总收入和地区生产总值的比例仍然很低。因此，积极调整财政支出结构，增加社会救助资金总量，建立与市场经济体制相一致的公共财政，尽快完善财政在经济领域的“渐退机制”和对社会救助的“渐入机制”，切实做到有进有出，是下一步开发各级政府救助资源的实质与核心。民间救助资源有着巨大的开发空间，今后应当健全社会帮扶系统，对其进行充分的开发和利用。国际救助资源也要加大开发力度。根据联合国有关规定，每年发达国家都有向发展中国家无偿援助的义务。援助资金应该占国内生产总值的3%至5%。但是从实施的情况来看，还远远没有达到这个要求。我们应当进一步加大宣传力度，积极主动争取有关国家和国际组织对社会救助工作的了解，才能得到国际社会的支持和帮助。国际社会的救助资源也才会流入到我们的救助工作中来。
2、关于救助资源的整合问题。我们现有救助资源主要有六类：一是财政投入，如扶贫资金、社保资金、春荒冬令灾民救济款、重大自然灾害救济款、五保供养转移支付、城市失业救济金；二是福利彩票公益金；三是慈善募捐资金；四是政府各部门、群众团体和企业在住房、教育、医疗等方面采取的政策性优惠减免；五是临时性的社会捐助；六是志愿者提供的社会报务。在救助资金不足的前提下，如何围绕农村特殊困难群体进行相应的救助资源的整合，厘清救助对象和投入重点，是提高救助资源使用效益，解决救助资源总量不足的有效措施之一，需要政府部门及群众团体共同参与。
3、关于救助资源的科学配置问题。救助资源的配置可以从两个层面进行分析：第一个层面是国有总体救助资源的配置，就是国家财政结构问题，也就是说国家社会保障资金中规定多大的比例用于社会救助。第二个层面是救助资源本身的配置问题，就是救助资源内部结构问题，也就是说在社会救助资源中多大的比例用于东中西部、多大的比例用于生活救助、医疗救助、五保供养等都需要进行通盘的考虑。无论是哪个层面的资源配置都涉及到配置方向问题。只有配置方向正确，配置的效益才能得到有效的保障和提高。我认为，社会救助资源配置必须坚持扶贫济困的基本原则和方向，不论是制度设计还是操作实践，都要切实使困难群体得到救助。
（四）建立一个完善的有效的监督系统。建立健全的监督系统是保障社会救助持续发展的关键因素。将社会救助工作置于全社会监督之下，是校正救助政策，争取社会支持，提高救助效益，使救助工作向“公开、公正、公平”的阳光操作的有效措施。一方面，作为社会救助主管部门要主动与社会进行沟通，主动公布救助信息，使救助对象和社会各方了解有关救助政策；另一方面要及时了解困难群体的需求，及时提供相应的物质、现金和服务方面的供给。逐步形成部门与部门、部门与社会、救助部门与救助对象、工作部门与监督部门、社会团体之间的良性互动，促成推进社会救助事业的整体合力。
（五）建立健全社会帮扶系统。建立健全社会帮扶系统，是构建农村社会救助体系的重要内容，是以政府为主体的农村社会救助体系的重要组成部分。建立健全社会帮扶系统，是发扬中华民族邻里相帮、扶贫济困的优良传统和充分利用民间救助资源的需要。建立健全社会帮扶系统主要做好以下几项工作：一是要认真总结现有帮扶活动的经验和做法。如建立市直机关挂钩党建扶贫联系点制度、机关干部结对子“一帮一活动”、团市委牵头的青年志愿者活动等帮扶活动的经验和做法。二是要将挂钩扶贫、“结对子帮扶”、志愿者活动有机地结合起来，形成一个帮扶整体合力，使社会救助工作进一步规范化、经常化、制度化。三是尽快成立六盘水市慈善总会，各县、特区、区成立本级慈善总会，制定有关政策，充分调动民间救助资源。四是政府要积极培育各类民间组织的救助资源，努力提高救助的社会参与度。五是政府和各群众团体及各新闻单位，采取各种有效措施，加大社会救助的宣传力度，并组织各种形式的社会募捐活动，筹集民间丰富的救助资源。三、六盘水市农村社会救助工作存在的具体问题
构建农村社会救助体系，除了建立保障体系之外，还需要解决一些工作实践问题。只有对这些问题有比较清楚的认识，找出其内在的规律性，才能在实际工作中明确思路、找准方向，真正推进农村社会救助体系建设。
（一）关于救助平台问题。社会救助平台，也就是救助对象了解救助信息、申请社会救助、领取救助物资的场所。它是社会救助资源的集散地，也是社会救助政策的落实地，可以说是开展社会救助工作的前提和基础。救助平台搭建的好坏,直接关系到社会救助工作能否顺利开展。近年来，我市城市社区建设的普遍加强和“星光计划”项目的有效实施，特别是钟山区18个社区国债资金资助项目建设完工后，我市城市社区建设取得了明显成效，城市社会救助平台即以社区服务中心为依托的救助平台基本搭建成型，在社会救助工作中发挥了积极的作用。以城市低保为主要内容的社会救助工作开展以后，极大地丰富了社区建设的内涵，实现了社区建设与社会救助的相互促进。在城市社会救助平台基本完善，救助网络初步形成的情况下，如何搭建农村社会救助平台是当前农村社会救助体系建设的核心问题。根据六盘水的实际情况，笔者认为六盘水建立农村社会救助平台应参照黑龙江省和湖南省的做法，在市、县、乡镇（街道）三级成立社会救助机构，并纳入行政编制或者参照公务员管理，统一承担全市社会救助工作职能。
（二）关于救助工作的组织体系问题。确保一定数量的社会救助管理机构及其相应的工作人员是做好社会救助工作的基础和前提。这在方面，黑龙江省、辽宁省、湖南省及贵阳市都做了很多有益的探索和创新。他们的成功经验很值得我们学习和借鉴。黑龙江省和湖南省省委、省政府高度重视社会救助工作，省、市、县都建立健全社会救助工作机构即社会救助管理局，乡镇成立社会救助管理所，村委会成立社会救助管理站（点）。并选派思想政治素质高、文化水平高、业务能力强的干部承担社会救助管理工作。建立健全与当前社会救助工作相应的社会救助组织体系是扎实推进农村社会救助工作的重要组成部分。我们必须根据经济社会发展和建设社会主义新农村的需要，深入开展调查研究，提出社会救助工作的制度设计和政策建议，为设立相应的社会救助管理机构提供科学的理论依据。同时，要最充分地利用当前基层乡镇机构改革中闲置的人员、中介机构及社会各族各界人士来参与社会救助工作。
（三）关于救助的工作手段问题。对社会救助工作实行信息化、电子化、网络化管理，是提高社会救助管理工作水平的重要手段，也是将社会救助工作置于广泛的社会监督之下的重要方法之一。通过微机管理软件的使用极大地提高了社会救助管理工作的水平和效率，目前重要的是要配齐必要的微机设备，加强学习，让每一位从事社会救助管理工作的人员都能熟悉计算机的操作，能正确使用社会救助管理计算机软件。
（四）关于救助对象家庭收入核算问题。救助对象的家庭收入核算是否准确，关系到救助对象能否合理确定，救助结果是否公正公平、社会救助分类管理、分类救助、动态管理能否有效实施的带有全局性的关键问题。综观当今世界各国，家庭收入不仅仅是一个国家级的难题，也是国际级的难题。在当前救助标准政策的框架下，社会救助工作的公正公平、分类救助、动态管理的有效实施将是一个长期的、艰苦的过程。我们应该广泛地动员人民群众和社会中介组织的积极性，充分发挥人民群众的首创精神，最大限度地核定家庭收入，逐步破解这个家庭收入核实的世界级难题。
四、关于六盘水市今后农村社会救助工作的对策及建议
今后六盘水市农村社会救助工作的重点必须是统筹规划，分类指导，一手抓体系建设，一手抓单项救助，逐步整合救助资源，规范救助行为，提高救助效益，努力保障农村特殊困难群众的基本生活权益，将“更多的关爱”切实送给农村困难群众，不断推进农村社会救助和农村文明进程。具体来说就是要认真做好以下几项工作。
（一）全面建立农村社会救助体系。加强农村救助组织领导，争取党政部门和社团组织及社会各界人士对社会救助工作的支持参与，健全各项社会救助制度，进一步整合社会救助资源，加大投入，形成全社会关心、关注农村社会救助工作的良好氛围，在此基础上，全面推进农村社会救助体系建设，开创农村社会救助工作新局面，使农村困难群众的合法权益切实得到保障。
1、认真研究，廓清现行农村社会救助政策。由于政策制定的时间不同，出台政策的部门不同，常常会出现一些政策的缺位或者政策与政策之间不配套的问题。因此，中央和省必须对社会救助的有关法律法规、规章、地方性法规以及其他规范性文件进行清理和修订，即社会救助规范性文件的“立”、“改”、“废”。对于市、县两级，要根据经济的发展和社会救助项目、内容，适时地制定符合本地的规范性文件对社会救助工作进行规范，填补目前中央和省在社会救助方面的政策空白。
2、抓紧出台农村社会救助体系建设文件。一是尽快制定出台《六盘水市农村居民最低生活保障制度暂行办法》，将目前实施的农村特困户定期定量生活救助制度转变为农村居民最低生活保障制度。二是尽快出台农村五保对象供养经费实行县级财政统筹解决的文件，使农村税费改革后五保对象供养资金能得到真正落实。三是认真总结农村医疗救助工作实践经验和不足，适时修改我市农村医疗救助实施方案，规范农村医疗救助工作。四是尽快研究出台《关于建立全市城乡社会救助体系建设的意见》及其相关配套文件，进一步规范和推进农村社会救助体系建设。五是要从体系建设的高度来统筹规划，抓紧健全现有的单项救助项目，争取后发优势，高起点推动我市农村社会救助体系建设。
3、加快农村各项社会救助制度的实施。近些年，从中央到地方，新出台的各项救助制度不少，加快这些救助制度的实施，是当前推进救助体系建设工作的重中之重。要不折不扣地把党和政府对困难群众的关怀与温暖送到他们手中，以后随着经济的发展，财力的增强再逐步扩大救助范围，提高救助水平。
4、统筹做好救助制度之间的衔接。认真研究做好农村各单项救助制度之间的衔接互补，注意与城市救助体系建设接轨，真正构筑起城乡一体化的社会救助体系。还要做好各项救助制度与社会保险、社会福利、慈善事业、以及劳动就业、户籍管理、医疗卫生等制度的衔接，更好地发挥社会救助制度的效能。
5、充分发挥社会参与救助。农村社会救助体系建设是一项复杂的社会事业。无论是社会救助体系建设的主体，还是社会救助资源的筹集以及实施救助工作的落实都有于政府、群团组织和个人的共同参与。因此，在构建农村社会救助体系建设时必须充分考虑社会参与的问题。
（二）采取多种形式，筹措救助资源。受到经济发展水平的制约，当前和今后一个时期，六盘水市社会救助
工作仍然需要发挥政府社会救助的主渠道作用，主要通过政府救助事业的社会保障资金，维系特困群众的基本生活。一是要进一步争取国家和省对六盘水救助资金的投入和支持。二是要进一步提高全市各级政府的救助意识，加强救助责任，加大地方财政的救助投入，确保逐年有所增加。三是要通过政府统筹、政策扶持、多管齐下等方式，综合财政拨款、农业扶贫、农村金融机构小额贷款等，充分发挥各项救助资源的作用，使救助资源实现“1加1大于2”效应。四是要尽快成立市、县两级慈善总会，积极与国内外联系，充分发挥国际社会和民间资金的作用，进一步拓宽救助资源渠道，为救助工作稳定发展提供可靠的经济支持。
（三）稳步推进单项救助工作。
1、进一步加强五保供养工作力度。农村税费改革全面推开后，五保供养工作面临着许多新的挑战。当前要做的主要工作：一是加大学习和宣传新修订的《农村五保供养工作条例》力度。二是要加大工作力度，确保做到应保尽保。全市目前共有五保对象6379户7444人，虽然有关部门统计已全部实现了应保尽保，但是据笔者调查，仍然有极少部分五保对象没有进入供养的保障范围。因此，必须加强动态管理工作力度，确保新产生的五保对象及时被纳入五保供养范围，对已经死亡和年龄超过五保对象的及时进行调整，确保真正做到应保尽保。三是要尽快提高五保供养标准。目前我市五保供养标准比较低，分散供养人年标准625元，集中供养人年标准平均1320元，只能基本解决吃饭问题，五保沦为一保或者不保。要根据国务院新修订的《农村五保供养工作条例》的立法精神，充分考虑五保对象的衣、食、住、医（教）、葬五个方面的需要，制定切合六盘水实际新的供养标准，使五保老人的基本生活得到保障。四是要切实解决五保供养资金问题。结合六盘水实际，农村五保供养资金实行县级财政统筹解决，由县级财政根据民政部门提供的五保对象数据，按照供养标准，将五保供养经费分季度拨付到县级民政部门，民政部门负责兑现到每位五保对象手中。同时，要建立农村五保财政专户，确保专款专用，防止挤占、挪用。五是要健全、完善和落实集中供养和分散供养的有关政策。要将敬老院建设纳入当地经济和社会发展规划，对敬老院用地和开展的经营活动给予税收减免政策；针对分散供养，要签定供养协议书，明确帮扶责任，确保农村“五保”老人的基本生活权益。
2、进一步加强农村敬老院建设管理力度。结合实际，六盘水市农村敬老院建设应采取辽宁的“中心敬老院”模式。关于敬老院定性问题，要将农村敬老院改为县级民政部门直属管理的农村社会福利事业机构，改革农村敬老院建设管理模式。据统计，“十五”期末，全市共有43所农村敬老院，床位数624张，集中供养五保对象362人，床位利用率58%，五保对象集中供养率4.86%。2006年，市委、市政府将新建10所农村敬老院列入“十件实事”之一，随着“十一五”规划的实施，全市将达到90个农村敬老院，床位数达3000张以上，所有乡镇都将有敬老院辐射。面对现有敬老院规模小、床位少，利用率低的现状，在新建敬老院项目基础上，要注重对现有敬老院进行大规模的改造整合，使每一个敬老院床位数达30张以上。同时要采取措施，提高床位利用率。建立敬老院星级管理制度，定期开展服务质量评比，切实加强管理，提高服务质量，让院民满意。
3、进一步推进农村特困户救助制度建设。农村特困户救助包括特困户生活救助、医疗救助、教育救助、住房救助、科技救助、司法援助、文化救助、就业救助等内容。其中：农村特困户生活救助是农村社会救助的基础和主体。农村特困户生活救助主要包括三种形式，即定期定量救济、农村居民最低生活保障、临时救助。目前，全市均开展了以农村特困户定期定量生活救助制度为基础，临时性救济为辅、医疗救助为补充的农村社会救助体系。但是，这个救助体系刚刚起步，还有许多不完善的地方，需要进一步修订和完善。“十一五”期间，全市农村特困户救助制度主要抓好以下重点工作：一是要尽快将农村特困户定期定量生活救助制度转变为农村居民最低生活保障制度，对农村特困群众生活救助实行补差救助，并按照年度进行动态管理，真正做到应保尽保。二是要认真总结农村医疗救助工作实践经验，修改实施意见，降低起负线，减化有关救助手续，让特困群众医疗救助工作得到落实。同时要注意研究与农村新型合作医疗保险制度衔接，资助农村特困群众参加新型合作医疗保险，让贫困群众真正享受到农村新型合作医疗制度和医疗救助制度带来的实惠。三是教育部门要认真贯彻落实党中央、国务院关于农村义务教育的政策，让农村孩子不因贫困辍学，真正全面实现九年义务教育目标。同时，制定有关优惠政策，让考上大中专学校就读的困难群众家庭学生顺利完成学业。四是要制定计划，改善贫困群众住房难。
要认真制定改善困难群众住房难工作计划，对扶贫、发展改革、民政等部门的有关资金进行整合，捆绑使用，尽快解决困难群众无房和居住在危房、茅草房中的问题，让广大群众做到居者有其房。五是要加大对农村的科技支持力度。有关部门要根据建设社会主义新农村的要求，组织各种符合农村实际的科技下乡活动，免费为困难群众提供种养殖技术，为改造和解放农村生产力提供智力支持。六是司法部门要定期组织法律工作者深入农村，为困难群众开展免费法律咨询和司法援助，提高农民的法制观念和法治意识，为构建和谐农村奠定坚实的法制基础。七是文化部门要经常组织文艺工作者深入农村开展文化下乡活动，丰富农民群众的精神文化生活，为建设农村精神文明创造条件。八是劳动和保障部门要加大对农村特困群众就业培训工作力度，让每位具有劳动能力的困难群众至少掌握一门劳动技能，切实提高他们的就业竞争能力，并有组织地推荐困难群众就业，这才是最大的救助。
