案卷阅览权与信息公开请求权的界限_知情权与信息公开

案卷阅览权与信息公开请求权的界限由刀豆文库小编整理，希望给你工作、学习、生活带来方便，猜你可能喜欢“知情权与信息公开”。

案卷阅览权与信息公开请求权的界限

作者：海门法院

姜妮妮

原载：《人民司法 应用》2017年第22期

案卷阅览制度在德国、奥地利、西班牙、葡萄牙、日本、韩国等国家和我国台湾地区的行政程序法中均有规定。我国尚未制定行政程序法，亦无统一的案卷阅览制度的规定。但近些年，随着我国政府信息公开制度的发展，公民保护知情权意识的增强，政府信息公开行政诉讼案件数量的急剧增长，案卷阅览权逐渐受到行政机关、司法机关及学者的重视。行政机关在回应当事人的信息公开请求过程中越来越多得考虑案卷阅览权问题，司法机关在审理政府信息公开类案件过程中遇到越来越多的案卷阅览权与信息公开请求权竞合的案件，学者也开始越来越多得关注和思考案卷阅览权与信息公开请求权的界限问题。在此，笔者从保护公民知情权的角度，分析案卷阅览权与信息公开请求权的界限，探析厘清案卷阅览权与信息公开请求权界限的路径，从而避免因两权界限不明，而最终造成对公民知情权的侵害。

一、案卷阅览权与信息公开请求权的界限案卷阅览权与信息公开请求权虽均系为保障公民知情权而衍生出的权利，但两者存在明显的界限：1.权利性质不同。案卷阅览权是特定程序中享有的附属程序权，[①]其附随于相关的行政行为过程中，与行政行为的存在及行政行为的过程密切相关；信息公开请求权是独立的实体权利，与有无行政行为及有无案件不相关，只要当事人有明确具体的信息，即可向行政机关行使信息公开请求权。2.权利目的不同。案卷阅览权保障的是“被处分人的防御权”，[②]目的在于使当事人充分了解行政程序中对方及行政机关掌握的信息，从而更有利于参与和介入对自己利益产生影响的行政行为过程中，达到与行政机关“武器平等”，[③]且以维护自身权益为必要；信息公开请求权主要保障的是知情权，“提供信息无须索取者事先证明涉及自身的直接利益或与本人有关联”。[④]根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第二十条第二款的规定，政府信息公开申请只需要包括申请人的姓名或者名称、联系方式，申请公开的政府信息的内容描述及申请公开的政府信息的形式要求即可。3.权利主体不同。案卷阅览权的权利主体限于程序进行中的当事人或者利害关系人；信息公开请求权的权利主体是任何人，在政府信息公开方面，“对国家所持有信息的获取权是每个人的基本权利”。[⑤]4.权利存续期间不同。案卷阅览权仅存续于行政程序中，无论行政程序开始前还是行政程序终结后，这种权利均不存在。例如日本行政程序法规定，查阅请求自听证通知时起至听证结束时止的期间内提出；[⑥]信息公开请求权没有时间限制，任何时候都可以提出。5.权利救济方法不同。由于案卷阅览权属于附随性程序权利，当事人或者利害关系人对于行政机关拒绝其阅览不服，只能在对实体决定不服提起诉讼时一并提出；而信息公开请求权作为独立的实体权利，对于行政机关拒绝公开或者怠于公开，相对人均可单独提起诉讼。

二、案卷阅览权与信息公开请求权界限不明产生的问题如前所述，案卷阅览权是存在于行政程序中的权利，信息公开请求权则无时间限制，这就致使两项权利在行政程序进行中共存、竞合。作为均是保障当事人从行政机关处获取信息的权利，两权在行政程序进行过程中的界限不明，给行政执法及司法审判实践工作带来极大困扰，亦为学者诟病。两权竞合，如何处理可以说是一个世界性话题。但由于我国政府信息公开制度起步较晚，对案卷阅览权的规定仅体现于个别单行法律或司法解释中，导致行政执法与司法审判实践难以厘清两权的界限，最终导致应该知晓信息的案件当事人既无法通过行使案卷阅览权获取信息，亦无法通过行使信息公开请求权获取信息，产生的问题主要体现在以下两个方面：

（一）扩大两权竞合范围由于案卷阅览权仅存在于行政程序进行中，在行政程序开始前及结束后，均不存在案卷阅览权，也就不可能存在两权竞合情形。但实践中却出现将案卷阅览权的存续期间延伸至行政程序结束后，进而扩大两权竞合范围，误用两权的界限排除当事人知情权的情形。在行政程序结束后，当事人申请查阅行政行为形成的所有案卷的，此时应当适用信息公开请求权的相关规定。而若行政机关仍以案卷阅览权为由拒绝公开，则属于上述扩大两权竞合范围，借助案卷阅览权排斥当事人的信息公开请求权情形。此时，在政府信息公开诉讼中如果法院仍根据最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（以下简称《规定》）第2条第（4）项，“行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料的，行政机关告知其应当按照相关法律、法规办理的，公民、法人或者其他组织对此行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理”的规定拒绝审查，则当事人获知案卷信息的权利救济之门将完全关闭，案卷阅览权及信息公开请求权将均形同虚设：一方面行政机关、司法机关均将行政程序结束后申请公开案卷的权利归入案卷阅览权，则依据《规定》第2条第（4）项的规定，当事人无法对其信息公开请求未获满足通过诉讼途径救济，即使提起诉讼法院也不会受理，即使受理也会被从程序上驳回。另一方面因行政行为已经生效，超过起诉期限，当事人已经无法对实体决定提起诉讼，则作为附随性程序权利的案卷阅览权受到侵害时，也无法通过对实体决定不服提起诉讼时一并提出进行救济。最终，作为行政程序中的当事人、利害关系人将没有途径获取其本应该知道的案卷信息，也无法寻求救济。

（二）权利救济途径的限缩或丧失行政行为作出后至行政行为生效的期间过短，在此期间因两权竞合问题，导致权利人的权利救济途径的限缩或丧失。此种问题主要出现在行政复议案件中，在行政复议决定作出后未生效的十五日期间内，当事人向行政复议机关申请公开复议过程中的案卷材料信息，复议机关告知其依据行政复议法的规定进行查阅，即行使案卷阅览权而非信息公开请求权，后出现如下两种情况：一是当事人未经查阅径行对复议机关的答复提起诉讼，法院根据《规定》第2条第（4）项的规定不予受理或者驳回当事人的起诉。此时，经申请信息公开程序及行政诉讼程序，行政复议决定及被复议的行政行为的十五日起诉期限早已过去，当事人已无法再通过对实体决定不服提起诉讼来一并救济案卷阅览权这一附随性程序权利。二是当事人依据行政复议机关的答复前去查阅但遭到拒绝后，当事人仍然面临因对行政复议决定这一实体决定的起诉期限超过，而无法一并救济案卷阅览权这一附随性程序权利问题。最终，无论哪种情况，均使权利人的权利救济途径丧失，知情权无法实现。

三、厘清界限，发挥两种制度应有作用

（一）准确、严格得把握案卷阅览权的权利存续期间案卷阅览权与信息公开请求权的最根本区别在于权利存续期间不同，案卷阅览权仅存续于行政程序中。例如日本行政程序法第18条规定：“当事人以及因不利益处分自身的利益受到损害的参加人自听证通知时起至听证结束时止的期间内，可以向行政厅请求查阅与该案件所作调查的结果相关的笔录以及其他证明构成该不利益处分原因的事实的资料。在被请求查阅时，行政厅如无可能损害第三人利益以及其他正当的理由，不得拒绝其查阅。”[⑦]在我国，行政许可法、行政复议法及行政处罚法等个别单行法的规定中对案卷阅览制度有所体现，但并没有界定案卷阅览权的存续期间。同时，《条例》也未对案卷阅览权与信息公开请求权作出明确的区分，这种情况会“对法治造成实质的损害”。[⑧]《规定》第2条第（4）项规定：“行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料、行政机关告知按照相关法律、法规规定办理。”明确将案卷阅览权界定于行政程序中，无论程序开始前还是程序终结后，均不存在案卷阅览权。行政程序开始前，因案卷资料没有形成，不存在查阅了解问题。行政程序终结后，由于不再存在案卷阅览权，则当事人要了解或知悉案卷信息，可以通过行使信息公开请求权的方式实现。此时，当事人通过政府信息公开的形式申请查阅案卷材料，行政机关不得再适用案卷阅览的相关规定拒绝公开。当事人因对行政机关的答复不服提起政府信息公开之诉，法院也不得适用《规定》第2条第（4）项的规定驳回原告的起诉。即在行政程序终结后，无论是行政机关还是司法机关都不得再以案卷阅览权为名否认当事人的信息公开请求权，最终侵害当事人的知情权。

（二）对行政程序的期间作限缩解释在数项制度并存的情况下，一般需要明确各项制度的作用，划清各自功能分担的领域。无论是案卷阅览制度还是信息公开制度均是以保障知情权为最终目的。作为附随性程序权利的案卷阅览制度，其存在的价值在于：一方面可以保障行政相对人参与到行政程序中，通过及时了解有关资料，实现与行政机关“武器平等”，最终实际影响行政决定。[⑨]另一方面也可以防止当事人在行政程序进行期间，利用法律的漏洞动辄提起诉讼，阻滞行政程序的进行，同时增加被告的负担。[⑩]信息公开制度原本属于不问使用目的的制度，并且也不存在禁止并行使用的明文规定等事项。此时何不如丹宁勋爵所言，“在成文法和其他法律文件的语言永远不可能是绝对明确时，解释它们的时候就有两条可供选择的道路，实现公正的解释才是最重要的。”[11]现阶段在行政程序中，两权竞合时，通过限缩解释行政程序的期间，将行政决定作出后至行政决定生效前的期间排除在案卷阅览权的“行政程序中”之外，将更有利于发挥两权应有作用，更有可能实现公正。理由如下：一是行政决定作出后至行政决定生效前的期间，当事人对于行政程序的参与性要求降低，与行政机关的平等对抗需求降低，此时案卷阅览权的行使需求降低。将此期间排除在案卷阅览权的“行政程序中”之外，即排除案卷阅览权在此期间的适用，可以有效避免因实体决定的起诉期限届满无法并行救济案件阅览权这一附随性程序权利而造成对当事人知情权的剥夺。二是行政决定作出后至行政决定生效前的期间，行政决定已经作出，当事人即使动辄提起诉讼，也难以阻滞行政程序的进行。综上，将案件阅览权的“行政程序中”界定在行政程序开始至行政决定作出的期间，将有利于解决以信息公开的方式行使案卷阅览，后因实体决定起诉期限超过而导致权利救济途径限缩或丧失的问题。

（三）将案卷阅览权限定在相关法律、法规有规定的情形下由于我国的政府信息公开制度起步较晚，法律制度建设并不完善。同时，我国仍处于建设法治国家的进程中，行政机关依法行政及充分保护公民知情权的意识尚未完全形成。在此背景下，公民借助案卷阅览制度实现行政程序中与行政机关平等对抗的意识并不高，且基本不具备通过实体权利救济一并救济案卷阅览权这一附随性程序权利的意识。而行政机关借助案卷阅览权否认当事人的信息公开请求，从而达到拒绝信息公开的意识却较强，最终使案卷阅览权丧失了作为知情权的子权利，保护公民知情权的意义，沦为了行政机关拒绝公开案卷信息的手段。故现阶段不宜对以文件查阅为目的使用信息公开制度的行为加以限制，而应该将案卷阅览权限定在相关法律、法规有明确规定的情形下，基本集中于行政许可法第四十八条第（四）项规定：“举行听证时，审查该行政许申请的工作人员应当提供审查意见的证据、理由，申请人、利害关系人可以提出证据，并进行申辩和质证。”行政复议法第二十三条第二款规定：“申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。”行政处罚法第四十二条第（六）项规定：“举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证。”在未有相关法律、法规明确规定的情况下，排除案卷阅览权的适用，扩大信息公开请求权的适用，从而缩小案卷阅览权与信息公开请求的竞合范围。这也符合司法解释规定的本意。[①]汤德宗、刘书范主编：《2005行政管制与行政争讼》，中央研究院法律学研究所筹备处专书（2），第124页。[②] [日]室井力、芝池义

一、滨川清主编：《日本行行政程序法逐条注释》，朱芒译，上海三联书店2009年版，第155页。[③]汤德宗、刘书范主编：《2005行政管制与行政争讼》，中央研究院法律学研究所筹备处专书（2），第127页。[④][加]托比·曼德尔：《信息自由：多国法律比较》（第二版修订本），龚文庠译，社会科学文献出版社2011年版，第19页。[⑤][加]托比·曼德尔：《信息自由：多国法律比较》（第二版修订本），龚文庠译，社会科学文献出版社2011年版，第12页。[⑥] [日]室井力、芝池义

一、滨川清主编：《日本行行政程序法逐条注释》，朱芒译，上海三联书店2009年版，第155页。[⑦][日]室井力、芝池义

一、滨川清主编：《日本行行政程序法逐条注释》，朱芒译，上海三联书店2009年版，第154页[⑧]杨小军、彭涛：“《政府信息公开条例》之潜伏性缺陷”，载《海峡法学》2010年第1期。[⑨]李广宇主编：《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定理解与适用》，中国法制出版社2011版，第44页。[⑩]江必新、贺荣主编：《行政执法与行政审判》，中国法制出版社2012年第1集共第51集，第79页。[11][英]丹宁勋爵：《法律的正当程序》，李克强、杨百揆、刘庸安译，法律出版社2015年版，第10页。