集体建设用地入市的几点思考_集体建设用地集中整理
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集体建设用地入市的探索与思考
1.引言
推进集体建设用地入市，建立城乡统一同质同价的建设用地市场，对于贯彻落实十八届三中全会《决定》，促进经济社会可持续健康发展具有十分重要的意义。苏州作为全国最早的集体建设用地入市试点城市，历经20余年的探索实践逐步形成了国有土地和集体土地“两种产权、同一市场、统一管理”的土地流转典型模式，即“苏州模式”，在优化城镇土地资源配置、节约集约集体建设用地、维护集体土地所有权者合法权益、促进社会公平和谐发展中发挥了积极作用。本文通过分析常熟市集体建设用地入市的发展历程和操作实践，探讨目前集体建设用地全面入市面临的问题及矛盾，提出相关对策及建议，仅为完善和规范集体建设用地入市提供粗浅的理论参考。2.常熟市集体建设用地流转现状 2.1 常熟市集体建设用地流转的发展阶段
常熟市集体建设用地入市基本上是按照苏州市局统一部署与其他兄弟局同步进行的，其流转的发展历史归纳起来可概括为四个阶段：
（1）集体建设用地入市萌发阶段（隐形入市）。20世纪90年代，在乡镇企业产权制度改革中，不少被兼并或参与联营的乡镇企业将企业原有土地抵作固定资产作价入股，使企业所拥有的集体土地进行了事实上的流转，产生了庞大的“隐形市场”，为集体建设用地入市提供了一定条件。
（2）集体建设用地入市试行阶段（有限入市）。苏州市政府于1996年9月下发了《农村集体存量建设用地使用权流转管理暂行办法》(苏府[1996]87号),《办法》对集体建设用地（不含农民宅基地）实行使用权有偿和有限期流转制度，并对集体建设用地的产权代表、流转程序、审批权限和方式、流转收益的分配等作了详细规定，这一做法被专家们称为“苏州模式”。
（3）集体建设用地入市调整阶段（严格入市）。1997年中央下发了《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，要求用全世界最严格的土地管理制度严格保护耕地，严格控制建设用地。苏州市政府于1997年10月出台了《关于严格保护耕地实现耕地总量动态平衡的意见》。《意见》鼓励分散零星的建设项目和村庄迁移到规划区内集中建设，合理调整用地结构，并试行土地置换政策。
应总量的19.6%，有效缓解了全市经济社会发展中土地供需矛盾。2.3 集体建设用地市场与国有建设用地市场区别与联系 2.3.1 二者区别
近10 年，我市集体建设用地流转面积2.56万亩、流转合同金额（不含流转租赁合同金额）33.69亿元、亩均14.4万元，国有建设用地出让面积9.28万亩、出让合同金额642.34亿元、亩均69.2万元；国有建设用地中包括住宅、商业等经营性用地，集体建设用地流转中主要为工矿仓储用地，如果国有建设用地中扣除住宅、商业等经营性用地，供地面积为6.32万亩，合同金额109.04亿元，亩均17.2万元。通过以上数据可以看出，集体建设用地同国有建设用地相比，数量相对较少，出让单价及合同金额相对较低，但若仅计算工矿仓储用地，则价格差距不大。2.3.2 二者联系
集体建设用地是国有建设用地的有益补充。随着我市工业化进程的快速推进，国有建设用地市场越来越无法满足工业化进程需求，集体建设用地入市有效缓解了工业发展供地需求压力，在节约集约用地，推动土地资源合理配置，维护农民利益并提高农民收入，实现城乡协调发展中发挥了重要作用。
集体建设用地与国有建设用地交易平台共享。国有建设用地市场不可能与集体非农建设用地市场分割而孤立存在，二者只有统一才有利于市场发展和土地资源配置。集体非农建设用地市场是整个土地市场的有机组成部分，是城镇土地市场最终走向成熟和完善的必要前提。目前，我市在工业用途前提下，两者均可通过“招、拍、挂”的形式进行公开交易，其使用权不仅可以抵押、租赁、作价入股等，还可以通过二级市场进行再流通。2.4 我市集体建设用地流转中存在问题及原因分析
在不断探索实践中，我市的集体建设用地流转虽然逐步走向成熟，但在具体实施过程中，仍存在一些问题和瓶颈难题，制约了集体建设用地入市良性发展。2.4.1 用途管制方面
集体建设用地流转必须要以符合土地利用总体规划为前提，严格按照城市总体规划确定的用途来使用。这就造成了部分安置拆迁农民的集中居住区虽已建好多年，但由于不符合土地利用总体规划，至集体建设用地不能进行流转；部分建设用地虽然符合土地利用总体规划，但由于与城市总体规划、镇村布局规划有冲突，因此也不符合集体建设用地流转的要求，流转受限于用途管制。2.4.2 价格实现方面
设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。
2014年，中共中央、国务院《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》(中发[2014]1号)指出，要引导和规范农村集体经营性建设用地入市。有关部门要尽快提出具体指导意见，并推动修订相关法律法规。各地要按照中央统一部署，规范有序推进这项工作。
综上可以看出，中央在深化土地制度改革、推动集体建设用地入市上政策明朗、决策准确，并将其作为当前土地改革新的突破口，在2014年度重点推进、先行试点。当然，在具体操作上，由于农村土地制度变革是社会最敏感的神经，也是一个十分复杂的系统工程，这项改革必然是一个长期渐进的过程，有众多难题亟待破解，在态度积极、大胆探索的同时也要步子稳妥、操作规范。3.2 集体建设用地入市的现实需要
当前，集体建设用地的流转已成为农村经济甚至是社会经济发展的一个强大的推动力，它在一定程度上缓解了城市用地的压力，促进了城市经济的快速发展；另一方面促进了农村经济的发展，增加了农民的收入。其流转原因可以从经济、法律和制度等方面来解释。3.2.1 经济原因
随着我国市场化改革的深入推进和我市工业化、城镇化以及城乡一体化进程的不断加快，土地的价值越来越高，特别是城区地价的不断攀升与乡区地价的相对低廉，存在着越来越大的级差地租，于是农村集体建设用地就成了许多投资开发商追逐的对象，成了土地流转活跃的主因。同时一批改制的乡镇企业，由于建办时间较长，厂房已简陋破旧，存在安全生产隐患，加上集体租金偏低，迫切需要通过置换土地、盘活资产、改建厂房、提高租金，通过建立和完善集体土地市场，从而带动建设用地的流转、厂房设施的改善和租金收入的增加。
另一方面，《土地管理法》规定，集体建设用地要先征为国有土地才可以流转。因建设用地土地出让金与土地征用成本之间存在巨大差异，使得农村土地转用产生了可观的经济利润，而这些高额的土地收益中，流向农民的所占比重不高，不仅损害了农村集体土地所有人和使用人的权益，引起农民群众的不满，激发农村经济矛盾，而且也容易助长政府对征地的热衷，过度依赖“土地财政”。只有建立城乡统一的建设用地市场，实现集体建设用地与国有建设用地同权同价，才能提高百姓获益，有效破解城乡二元结构，推进新型城镇化健康有序快速发展。3.2.2法律原因
我国《土地管理法》等现行法律很多是在计划经济的背景下制定的，虽几经修订，仍与
现有的投资模式，有效缓解政府面临的债务风险，促进城市的均衡和可持续发展。如果能够用活集体建设土地存量，允许土地用于抵押，城乡结合部农村集体将有更大的财力或者更灵活的方式来增加基础设施领域的投入。基础设施投资主体的多元化，也可以缓解政府作为单一投资者带来的资金压力，同时又因地制宜地实现了城市公共设施的升级。
第五，增加农民收入，扩大消费需求。在集体建设用地上展开的工业化、城市化，实际上创造了不同于当前政府主导的征地城镇化模式的利益分配机制。农村集体建设用地直接进入非农使用领域所创造的土地级差收益将被保留在农村集体经济组织内部，由于保有土地集体所有权，农民能长久享有土地级差收入。4.深化集体建设用地入市改革的制度举措研究
农村集体建设用地使用权流转，早在1993年，原国家土地局就开始部署专题调研，并在广东、湖南等地试点，1999年国土资源部批准在安徽芜湖开展试点，接着又在江苏苏州、浙江湖州、河南安阳、福建古田等多个地方试点。4.1集体建设用地入市的几种模式
各地立足自身实际，形成了以出让、出租、作价入股、联营为方法和途径的、各具特色的几种集体建设用地流转模式，较具代表性的主要有下列几种：
（1）苏州模式实现了国有和集体土地“两种产权、同一市场、统一管理”。
（2）古田模式允许依法取得的集体非农建设用地进行有偿有限期转让、出租、抵押等。（3）准国有化模式明确城市建成区内的大部分土地所有权仍为集体所有，但集体已不能自行决定其土地使用权的流转，而必须在国土局的统一安排下进行流转。4.2 不同入市模式对比分析
“苏州模式”特点：对依法取得的农村集体非农建设用地使用权可以在不改变集体土地所有权的前提下进行转让、出租和作价入股，但流转的集体建设用地不得举办大型娱乐和高档房地产开发项目。
“古田模式”特点：在本集体内部流转，则不改变集体土地所有权，只需经所有者同意并到国土局办理变更登记即可；在本集体外部流转，则需将集体土地所有权转为国家所有。同时规定，进入流转的建设用地不得用于房地产项目开发。
“准国有化模式”特点：政府对流转集体土地按国家征地方式向集体和农民进行补偿。土地所有权仍归属集体，但国土局将其按国有土地管理，土地流转纳入城镇国有土地流转市场中，其大部分收益也由当地政府所得。
4.3 实现城乡建设用地“同价、同市、同权”的关键。
为新的难题。
5.3 集体建设用地交易市场行为如何得到有效规范
依据苏府[1996]87号等文件精神，集体建设用地一旦合法流转，其使用权必须通过登记变更为获得集体建设用地使用权者。集体建设用地使用权可通过二级市场流转，双方签订流转合同，由土地管理部门根据国家法律、法规，参照国有土地出让合同文本，针对土地流转方式，相应制定集体建设用地转让、作价入股和出租等统一规范的土地流转合同文本，并对合同履约情况进行监督检查。
在我市，土地使用者通过公开交易方式取得集体建设用地使用权后，除与所有权单位签订集体建设用地使用权转让合同外，还要与市国土局签订集体土地开发利用协议书。在协议书中，对土地使用者取得土地使用权后的开工时间、竣工时间、规划指标、投资强度以及相应的违约责任作了规定和明确，确保职能部门对土地使用者开发使用集体土地有监管的抓手和依据。下一步，我市将大力培育和发展城乡统一建设用地市场信息公开、交易代理、市场咨询、地价评估、土地登记代理、纠纷仲裁等服务机构，以有效保护土地交易双方的合法权益，规范监管所有权者和使用权者的履约行为，依法追究合同违约方的应有责任。5.4集体建设用地入市对现有土地市场的影响
允许集体建设用地进入市场，必然触及政府经营土地制度，并对这一制度下形成的利益格局产生冲击。5.4.1 对土地储备的影响
土地储备制度所赋予政府的土地一级市场唯一垄断权是当前“土地财政”、“房价高涨”等社会问题的根源所在，因而集体建设用地直接入市，打破土地一级市场中政府的垄断地位将是解决目前土地储备制度尴尬局面的根本途径，势必直接影响土地储备制度未来的发展走向。
5.4.2对土地公开交易的影响
允许集体经营性建设用地“平等入市”意味着今后集体土地所有权进入土地一级市场将不再必须经过国家收购这一环节，城乡集体土地与国有土地产权性质将逐步趋于平等，以往“为卖而储”、肆意扩大对集体土地征收范围的行为将被逐渐遏制，增量土地征收工作将会减少，征地对象将转为以城市存量土地为主。5.4.3对土地二级市场的影响
企业与企业之间的土地流通，构成了土地的二级市场，而集体建设用地入市，由于其代表了数额巨大的潜在供应量，是土地二级市场的重要补充。因此集体建设用地进入市场，即
地的无序扩张，引发基本农田及自然资源的乱占滥用。另一方面，由于缺少项目的可行性论证和详细的土地利用总体规划，一些污染企业也可能趁虚而入。土地的无序利用、粗放利用或过度开发，不同程度上将破坏农村生态景观，甚至造成土壤资源和地下水资源的破坏。5.6宅基地入市与新农村建设中城乡增减挂钩联系与矛盾
宅基地入市中主要针对的是农村闲置的一户一宅的宅基地。一方面，宅基地入市后，在市场上进行自由买卖，那么很有可能会成为富裕的城里人下乡度假的别墅，这就本质上违反了土地用途管制制度，也就意味着城市规模边界的荡然无存，耕地红线也必然守不住。农村宅基地的功能布局有其历史的合理性，但与现代城市建设用地的布局要求显然不符，从城市规划角度看，城市近郊的宅基地必然存在布局散乱问题。如果允许宅基地入市，由于土地具有天然垄断性，那么城市规划管控必将落空。另一方面，城乡建设用地增减挂钩拆除的也主要是符合土地利用总体规划和土地整治规划的农村废弃或闲置的宅基地。依据“先垦后用”的原则，在编制实施规划时落实的建新地块也要符合土地利用总体规划和城市总体规划，这有利于加强对土地用途的管制。而且有利于优化城乡用地结构，提高节约集约用地，还能提高耕地质量，更好地落实耕地保护红线。5.7与现行法律之间的矛盾
一是上位法和下位法不统一。《土地管理法》是全国人大常委会制定的法律，其第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”可见，在法律层面，农民集体土地在不改变所有权性质的前提下是禁止入市流转的，这从根本上限制了集体建设用地合法进入市场。集体建设用地的使用主体受到严格限制，集体建设用地使用权流转也被牢固束缚，既违背了企业资产合理流动的基本经济规律，也不符合经济社会发展的实际情况，更是滞后于当前集体建设用地流转大量发展的客观现实。党的十七届三中全会《决定》提出建立城乡统一的建设用地市场，只是政策层面的指导，缺乏法律支持。虽然一些试点省份的人民政府制定了各省的集体建设用地有偿使用和使用权流转试行办法，但也只是规章。在规章和法律规定不一致的情况下，按照法理，应当遵循法律的规定。下位法与上位法形成冲突，限制了集体建设用地的入市流转的进一步推进。
二是农民财产权不完整。按照我国 2007 年颁布并施行的《中华人民共和国物权法》的规定，集体土地的所有权人——农民应当享有对集体土地直接支配的权利，集体土地应当享有和国有土地同样的法律地位和发展权利。然而现实中，相对于国有土地所有权，集体土地
1免“硬着陆”冲击国有建设用地市场。
（1）积极完善农村建设用地流转的环节。一是流转的平台必须是整个土地市场的统一，不能仅仅局限在农村集体经济组织内部，按照城乡建设用地统一规划的要求，在城乡之间建立城乡建设用地流转平台，构建城乡统一的土地流转市场；二是除了土地实物资本化之外，要积极实现土地指标资本化，为城乡建设用地增减挂钩提供平台支持，挂钩指标按照适当集中的原则，保证建设用地指标集约高效使用；三是要完善相关技术支撑和相应的制度，促进其市场化、合理化、有序化流转，达到农村土地资本化的目标。
（2）积极培育集体建设用地交易市场。允许集体建设用地通过各种方式上市交易，构建城乡统一的土地市场，对不同类型的农村建设用地，区别对待、分步推进。一方面，对于农村公益性建设用地，包括村庄建设规划划定的公益性建设用地，原则上不允许入市交易。另一方面，对于合法认定（承认现状）的农村经营性建设用地，纳入统一登记后，可以出让、出租、入股、联营等多种方式进入市场流转。流转后办理变更登记，按规划用途使用的，应受法律保护。
（3）先部分放开,逐步过渡。先允许城市规划区范围外的经营性项目，采用购买、租用、入股等方式，直接使用集体建设用地，不必把土地征为国有，在一定程度上缩小征地范围。其效果，一方面使广大城乡接合部的农村、农民能够凭借土地财产成为市场主体，为农村的发展注入新的活力；另一方面，也对政府经营土地构成一定的限制。6.4 强化基层民主监督，规范入市的程序和形式，明确收益分配
制定有效的土地收益分配政策，将城乡结合部的高额土地利润，平衡给升值空间相对较小的农村，以实现社会公平。
首先，确定民主监督的角色。农村集体土地所有权归农村集体经济组织，该集体经济组织由各村民小组组成，实际使用者是村民小组中的各成员，他们使用经营这部分土地，清楚所属土地面积、分布及土地质量等情况，最具备监督、管理的能力，也清楚集体土地流转过程中产生的价值效益。
其次，规范入市的程序和形式。随着城镇化的进一步发展，农村集体建设用地的资产价值已经充分地显现出来。以公开、规范的方式转让农村集体建设用地土地使用权，可以防止因政府行政干预影响集体土地的流转价格，有利于充分挖掘集体建设用地的巨大潜力，有利于形成统一、开放、竞争、有序的城乡建设用地市场体系。
再次，建立公开合理的收益分配机制。流转收益分配应把保障农民土地权益和保障农民利益作为重要标准，兼顾国家、集体、农民三方利益，确定农村集体经济组织和土地使用权
3得到释放。因而农村建设用地与城镇建设用地在定价原则上应当一致，相同用途的土地，其价格高低取决于区位、用地条件、规划限制等因素，而非土地性质。
作为估价机构，在集体建设用地价格评估方法上应当与时俱进，积极探索适应新的土地政策的评估体系。目前，集体建设用地的估价思路主要是用同等国有土地的价格扣除集体土地变更国有的相关费用，扣减后的价格即集体建设用地的价格。在新政策出台后，估价总体思路上可直接参照国有建设用地的估价思路。
要建立一个公平开放的城乡统一的土地市场需要过程，集体建设用地入市必须以法律为依托，以规划为向导，以产权明晰为条件，其价值认定不能一刀切。要学习借鉴重庆等地“全面放开农村融资抵押物限制”等先行做法，逐步构建产权明晰、价值明确、流转便捷、融资高效、资源市场化配置的农村集体建设用地权属登记及流转管理、资产评估、融资认定与抵押登记服务三大体系及配套制度、办法。7.结语
“三农”问题的核心是土地问题，土地问题带有全局性、基础性和根本性，事关改革、发展、稳定大局，因此，土地制度改革复杂而艰巨。《决定》作出的“建立城乡统一的建设用地市场”和“实行集体土地与国有土地同等入市、同权同价”的规定，彰显了党中央对推进新一轮土地改革的勇气和决心。集体建设用地入市，不仅是打破城乡二元结构，释放土地改革红利，提速城乡一体化发展的客观要求，也是我市率先实现现代化的奋斗目标的重要抓手。作为“碧溪之路”发源地、城乡一体化改革试验区，常熟将继续在集体建设用地入市方面先试先行，积极探索完善集体建设用地入市相关政策，规范有序推进集体建设用地入市工作，在土地制度改革实践上再创辉煌。
