新安江跨流域生态补偿模式_新安江流域生态补偿
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跨流域生态补偿要闯几道“关”？
2012-02-04 11:10
作为长三角地区重要生态安全屏障的浙江省千岛湖属于深水型水库，一旦遭受污染极难修复。黄庆摄
新安江是我国实施跨省大江大河流域水环境补偿机制的首个试点，面临着上下游之间利益如何平衡、监测指标和标准如何制订、共建共管共享机制如何搭建等诸多“瓶颈”
青山隐隐水迢迢，峰峦成岛屿，平地卷波涛。去过千岛湖的人们，大都会沉醉于烟波浩渺的美景中不知归路。
就是这颗明珠，近些年来却开始蒙上了阴影。在浙江和安徽两省经济迅速发展带来的压力下，千岛湖的水质正在由贫营养化进入中营养水平并向富营养化转变，为蓝藻暴发提供了物质条件。特别是在2010年5月，部分湖面曾出现了蓝藻异常增殖现象，这为千岛湖的生态状况敲响了警钟。
为探索建立适合我国国情的跨省流域水环境补偿机制，以及保护好千岛湖这盆清水，2008年以来，财政部会同环境保护部积极推动建立新安江流域水环境补偿机制试点工作。
2010年12月，两部门正式将新安江流域水环境补偿作为全国跨省大江大河流域水环境保护的首个试点，当年拨付启动资金5000万元，并于2011年3月正式实施。
跨省流域水环境保护，往往涉及行政、经济、法律、社会管理和水利技术等多方面问题，面临着诸如上下游之间利益如何平衡、监测指标和标准如何制订、资金来源如何确定、共建共管共享机制如何搭建等诸多‚瓶颈‛。
在2011年11月召开的由国家相关部委、上下游省市相关部门参加的‚千岛湖水资源保护‛对口协商会上，激烈的辩论现场和焦点问题的交锋发人深思。
千岛湖现状:清澈湖水暗藏重重隐忧
在千岛湖所在地的浙江省淳安县，人们这样描述千岛湖:千岛湖源于黄山之巅的一滴露珠，万千露珠汇聚成溪，形成了新安江，而千岛湖就是新安江上那颗最璀璨的明珠。
千岛湖是新中国成立后第一个自力更生建设的大型水利枢纽工程——新安江水电站1959年建成蓄水后形成的人工湖，位于浙江、安徽两省交界处，68%以上的水来自安徽境内新安江流域。
千岛湖既发挥着重大的防洪、供水、发电和旅游功能，又承担着作为我国大型水库、湿地所具有的压咸补淡、调节小气候、降解污染、维护生物多样性等生态功能。
目前仍然是国内水质最好湖泊之一的千岛湖，自1998年以来频遭蓝藻侵袭。近年来，千岛湖水质营养状态为中营养水平，并呈加剧之势。
与此同时，千岛湖入境水质也呈缓慢恶化趋势。
据监测数据显示，浙皖交界断面水体总氮、总磷指标值呈明显上升趋势。主要受总氮超标影响，2001年~2007年，入境断面街口的水质以Ⅳ类为主，2008年已转为Ⅴ类，个别月份总氮指标曾达到劣Ⅴ类。
从反映水体富营养化水平的总氮、总磷、叶绿素a、高锰酸盐指数浓度和透明度5项指标看，2008年，街口断面总氮浓度为1.52mg/L，较2001年上升了34.5%；总磷浓度为0.026mg/L，同比上升了44.4%；叶绿素a浓度为9.4ug/L，同比上升了14.6%；高锰酸盐指数为2.10mg/L，同比上升了18.0%；透明度243厘米，同比下降了18.5%。
2010年年底，全国政协人口资源环境委员会组织部分委员和国家发改委、环境保护部、水利部有关负责人赴浙江进行了专题调研。
随团进行考察的全国政协委员卜漱和在新安江的皖浙交界处，也是上游新安江的水流入千岛湖的接口处进行查看后告诉记者，虽然千岛湖水质总体上较好，但要让这颗明珠永放光芒，现在就要开始‚严防死守‛。
千岛湖的现状和发展趋势已引起了各方的极大忧虑。
全国人大、政协和各方有识之士纷纷吁请将千岛湖列为国家战略水资源加以重点对待，要千方百计保住这一湖得天独厚的好水。但由于新安江流域覆盖两省，利益多有落差，水资源保护的长效机制至今未见设立，湖体水质恶化趋势依然如故。
在记者采访中，一些专家预测，千岛湖属于深水型水库，一旦遭受污染极难修复。如果不加强预防，再过几年，千岛湖将会受到严重污染，其后果将会不堪设想。
跟随调研的人们乘船行进在千岛湖中，映入眼帘的是清澈如镜的盈盈湖水，记者很难想象，这片美丽的水域下竟暗藏着隐忧重重。关注焦点一:上下游之间利益如何平衡？
在全国政协人口资源环境委员会主任张维庆看来，新安江流域是重要的战略备用水源，是长三角地区的重要生态安全屏障。
随着新安江上下游地区发展与保护的矛盾日益凸显，千岛湖保护面临更严峻的挑战。
国家发改委副主任杜鹰指出，正是上游地区安徽省黄山市与下游地区浙江省杭州市处于不同的发展阶段，导致利益关切也不尽相同。而正是这种地区之间经济发展水平差距加大的态势，使得新安江流域经济社会发展与流域生态环境保护的矛盾更加突出。
对位于新安江上游的安徽省黄山市来说，其经济社会发展明显落后于下游的浙江省淳安县和建德市，而淳安县和建德市又是浙江省内相对落后的地区，这些地区发展经济和改善民生的任务都非常繁重和紧迫。工业和信息化部节能与综合利用司司长周长益在‚千岛湖水资源保护‛对口协商会上介绍说，‚十一五‛期间，尽管千岛湖及新安江流域工业经济得到了快速发展，但总体来看，工业规模偏小，在各辖区内所占比重较低。
来自工业和信息化部的数据显示，截至2010年底，黄山市拥有规模以上工业企业590户，占全省的4%左右，实现增加值101.6亿元，仅占全省的2%左右，居全省后三位；绩溪县规模以上工业企业实现工业增加值19.6亿元，在其隶属的宣城市位次偏后。
而位于浙江省的淳安县规模以上工业企业178家，工业销售产值196.9亿元；建德市规模以上工业企业823家，工业销售产值337.6亿元。这两个区域与杭州市其他地区相比也都有不小的差距。
在当前周边其它地区工业经济快速发展的带动效应下，这些地区如何在保证完成千岛湖水资源生态环境保护重要任务前提下，实现流域地区工业经济又好又快发展，成为当前需要解决的关键问题。
2010年11月，全国政协副主席张梅颖曾率队赴浙江省就千岛湖水资源保护进行了专题调研，形成了《关于千岛湖水资源保护情况的调研报告》，全面客观地分析了千岛湖水资源现状和面临的形势，提出了切实可行的政策建议。
此后，中央领导同志将调研报告批转国家发改委等部门研究，并多次做出重要批示，要求国家发改委牵头研究提出千岛湖水资源保护的综合规划。按照中央领导同志重要批示精神，国家发改委会同有关部门和安徽、浙江两省对调研报告进行了认真研究，启动了规划编制工作。
国家发改委副主任杜鹰指出，从以往湖泊治理的经验来看，作为一个跨省界的湖泊，要做好千岛湖的保护工作，首要的问题就是要处理好发展与保护的关系，以及上游和下游之间的关系。
由于新安江上下游经济社会发展存在巨大落差，上游地区产业层次较低、经济发展相对滞后、发展愿望迫切，且受财力所限，维护水质安全的压力较大；下游地区经济发达，对上游来水的水质、水量要求较高，导致浙皖两省的诉求不同、期待值差距较大，上下游区域联动、综合管理、共同保护的格局尚未形成。
另外，由于我国生态补偿政策仍很不完善，生态系统服务功能的价值没有得到体现和重视，现有的法律、法规及政策没有涉及生态补偿的条款，无法遵循共同的原则和法律法规，来指导和约束流域上下游的经济和社会行为，实现共同发展。
有专家指出，流域生态补偿实质上就是流域上下游地区政府之间部分财政收入的重新再分配过程。国内外生态补偿通行的做法是财政转移支付，而我国现行的财政体制是分灶吃饭，财政转移支付只能纵向实施，横向支付受到制约。但流域的环境和生态问题常常是跨区域性的，即使确定了补偿的标准和额度，由于财政体制的限制，将在很大程度上影响资金的筹集、调配、运作和统一管理实施难度较大。
安徽省新安江流域属于经济欠发达地区，在产业转移的大趋势下，抢抓发展机遇尤为迫切，但是流域严格执行资源节约和环保准入门槛，放弃诸多发展机会，导致发展不足，经济总量规模偏小，与下游发达地区基本公共服务水平差距较大。
据财政部经济建设司副司长张学文介绍说，近期，财政部出台的《国家重点生态功能区转移支付办法》规定，资金分配范围的重点包括全国主体功能区规划中的限制开发区域和禁止开发区域。
解决生态补偿的法律地位、明确有关税收、财政转移支付和补偿资金筹集、调配、运作和管理等政策方面的问题也成为当务之急。
在‚千岛湖水资源保护‛对口协商会上，与会专家建议，应依法制定流域水环境保护规划和水资源综合利用规划，明确流域上下游地区责任、权利、义务和利益，规范各类涉水行为，建立流域资源共享、生态共保、经济共赢的流域管理机制。
另外，要以建立健全生态补偿的公共财政政策为主要抓手，强化财政转移支付、财政补助、专项基金等财政政策的主导地位；加快构建生态补偿的产业扶持政策，统筹区域协调发展、提高欠发达地区发展能力；积极探索符合社会主义市场经济体制的生态补偿和环境管理制度，逐步建立生态补偿的市场化机制；以建立流域水资源生态补偿机制为主线，着重解决流域上下游水质保护与受益分离的问题。
生态补偿要做到‚利益共享‛
原二军周群锋
生态补偿机制是一种综合运用行政和市场手段来调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策。在我国，生态补偿实践开始于上世纪90年代初期，时至今日，尽管一些地方的试点取得了成功，如河北省实施的重点流域生态补偿试点，但由于上下游生态补偿只在本行政区域内得以实施，运作较为便利，但切实可行的跨区域生态补偿机制依然步履维艰。
跨区域生态补偿机制实施的不顺畅，表面上看起来是因为跨区域所带来的实施上的诸多不利，但根源在于没有建立起一个有效调整相关方利益关系的机制体制，没有真正做到‚利益共享、责任共担‛。
以跨区流域为例，所谓利益共享，即源头和上游区域为保护好流域的生态环境放弃了许多发展机会，付出了机会成本，下游区域从中受益，而为了全局的长远发展，源头和上游地区应该与下游地区共享整个流域经济社会发展的成果；责任共担，要求下游不能仅仅享受上游付出巨大牺牲换来的优良环境，也要承担起相应的责任来。如果仅享受了利益而没有承担起相应的责任，上下游地区的经济社会发展差距将越来越大，生态保护的长效机制也难于建立。
因此，要从根本上破解跨流域水环境保护方面以往‚说的多、做的少‛的生态补偿困局，就必须正视流域之间不同的利益诉求，建立起一个基于‚利益共享、责任共担‛的跨流域生态补偿新模式和新机制，也只有这样才能真正找到一条惠利于上下游之间的双赢之路。
作为我国实施跨省大江大河流域水环境补偿机制的首个试点，新安江流域已经为探索基于‚利益共享、责任共担‛的跨省流域水环境生态补偿新模式和新机制迈出了重要一步。
试点在实施过程中制定了专门的实施方案，并确立了‚明确责任、各负其责，地方为主、中央监管，监测为据、以补促治‛原则，不仅明确了皖浙两省的责任和义务，而且对于补偿资金的来源、补偿范围、补偿标准、水质评价、考核方法、后期监管等都进行了制度层面上的规定。从而确保了位于新安江上游的安徽省为护送一江清水到浙江省而付出的牺牲能得到实实在在的回报，而这种回报也有助于促进新安江水环境保护。
生态补偿‚知易行难‛，贵在行动。在新安江进行的跨省流域水环境生态补偿试点就迈出了重要的一步。相信通过试点，建立起切实可行的跨省流域生态补偿新模式和新机制，解决好经济社会发展不同区域之间、不同利益群体之间的‚利益共享、责任共担‛问题，将有助于从根本上改变以往跨区域生态保护中‚我花钱植树种草、他免费乘凉享受‛的不符合市场规律现象，确保生态保护实现良性循环。
