中国环境经济政策的回顾与展望(上)_中国的环境经济政策
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一、中国 环境 经济 政策演变及存在的主要 问题
2005年，中国环境可持续指数(esi)在146个国家中位居第133位。这一数据说明我国在环境的可持续性 发展 和管理方面相当薄弱。从现实情况来看，目前 我国在水资源利用、空气污染、酸雨和温室气体排放以及资源和废弃物管理、环境治理等方面都存在很多突出的问题。
环境经济政策体系是根据价值 规律 的要求，运用价格、税收、信贷、收费、保险等经济手段来调节或 影响 经济主体的市场行为，从而实现经济 社会 发展与 自然、生态环境的协调发展。在本项 研究 中，对环境经济政策的 分析 主要包括环境财政(投入)政策、环境收费与价格政策、税收政策、金融(信贷、保险)政策等(各项环境经济政策在我国具体实施情况详见表1)。环境经济政策具有经济激励约束、筹集资金、协调经济利益关系等功能。在市场经济体制下，环境经济政策是实施可持续发展战略的关键。
(一)财政政策。
环境问题本质上是一个资源和经济问题。环境是人类生存和发展的共同基础，环境作为一种经济资源，是经济学意义上典型的“共有资源”。共有资源具有明显的“无排他性”和“非竞争性”特征。“无排他性”是指不可能排除那些不掏钱的人享受某种物品或服务的好处，即“搭便车”，从而导致共有资源往往被过度使用。“非竞争性”是指某一消费者对该物品的消费并不影响该物品另一消费者的消费状况，即该物品提供给额外一个消费者的边际成本为零。
环境保护与治理在很大程度上属于公共物品范畴，具有很强的“外部性”特征。环境保护与治理单纯依靠市场机制往往难以进行，需要政府制定法规强制社会和 企业 施行，利用经济手段引导经济主体减少环境污染，实施污染治理。
财政投入是十分重要的宏观经济调控政策手段，也是环境经济政策的重要组成部分。具体而言，环境财政政策包括：政府对环境保护的直接投资、财政补贴、政府“绿色”采购制度、环境性因素的财政转移支付等。
1.预算支出政策。政府对环境保护的直接投资主要是环境污染治理投入。“十五”期间，财政部门按照“统筹兼顾、量入为出、确保重点”的方针和“分清政府和企业职责，分清中央和地方事权”的原则，不断加大对环境保护的资金投入力度。2001—2005年，中央财政对环境保护累计投入1100多亿元。
(1)逐年增加环保事业费，切实保障环保部门履行职能。“十五”期间，中央财政通过部门预算累计安排环保事业费10.6亿元，年均增长25.3%。除保障国家环保总局行政和事业单位基本支出外，还重点支持国家环保总局开展环境监测、环保执法、环境标准制(修)订、环境与核应急处置系统建设、全国生物物种资源联合执法检查和调查等专项工作。
(2)不断增加中央环保专项资金投入，充分发挥中央财政资金的引导和示范作用。“十五”期间，中央财政除继续安排国家级自然保护区能力建设补助专项资金外，还新设立了中西部地区环境监察执法能力建设、集约化畜禽养殖污染防治以及排污费补助等专项资金。资金总额从2001年的0.3亿元增加到2005年的9.3亿元，累计安排专项支出14.5亿元，不仅有力地保障了专项工作的顺利实施，也带动了地方政府和社会资金参与环境保护。
(3)通过国债资金支持了一批重点生态建设和污染治理项目。“九五”后三年，在中央财政发行的长期建设国债中，有460亿元用于环境保护。因此1998年以后，环保投资占国民生产总值的比例才有了较大的增幅。“十五”期间，中央财政通过国债资金，直接安排生态建设和污染治理方面的支出累计达1083亿元，主要用于京津风沙源治理、西部中心城市环保设施建设、“三河三湖”污染防治、污水、垃圾产业化及中水回用、北京环境污染治理、森林生态效益补偿等项目。
2005年，全国环境污染治理投资为2388.0亿元(比上年增加25.1%)，占国内生产总值的1.31%。其中城市环境基础设施建设投资1289.7亿元(比上年增加13.0%)，工业 污染源治理投资458.2亿元(比上年增加48.7%)，新建项目“三同时”环保投资640.1亿元(比上年增加39.0%)。
近年来的环境预算项目支出主要包括：“三河三湖”、渤海等重点流域及海域水污染防治工程，三峡库区地质灾害、库区及影响区的城镇生活污水、工业废水及危险废物以及火电厂二氧化硫污染治理，南水北调及治污工程，城市污水处理和工业固体废物综合利用，天然林资源保护，“三北”和长江中下游重点防护林、野生动植物保护和自然保护区等工程，风沙源和水土流失治理，农村 面源污染治理、饮用水源地保护等。
总体来看，我国用于环境投资的公共资金相当有限，目前全国环保总投资仅为gdp的1.3%，这其中还包括企业投资、民间个人投资以及其他资金，真正的财政资金不到gdp的1%。尽管近年来环保投资不断增加，但远远不能满足治理环境的需要。国际上一般国家用于环保的支出约占当期gdp的1.5%，自20世纪90年代以来，我国财政对环保的投入占gdp的比重一直在0.5%～0.7%之间，明显低于国际平均水平。
2.政府采购政策。政府采购是以政府为主体、为满足社会公共需要而进行的采购活动，是一种典型的“公共采购”。政府采购的这种特征决定了政府采购必须一切从社会公众的利益出发，为社会公众提供服务。
政府采购的性质决定政府必须通过一系列带有强制性的法规、政策达成更多的目标。实际上，世界各国政府采购都有明显的“绿色”特征，都有特定的节能与环保 法律 与政策规定。美国联邦政府以美国环境保护局的“全面性采购指导纲要”为主，规定政府采购必须贯彻节能环保政策和体现节能环保要求。联邦环境管理者对总统第13101号行政命令实施情况的监督也包括了节能与环境保护符合性评估。日本国会颁布《绿色采购法》，规定政府机关可以采用第三方认证体系或绿色产品信息系统作为绿色产品的 参考 依据。我国在过去相当长的时间里，并没有政府采购节能与环保产品的法律与政策规定。
2003年1月1日起实施的《中华人民共和国政府采购法》第九条规定“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等”。但是我国至今却尚未颁布《政府采购法》实施细则，相关的配套制度和管理办法也制定得较少，且缺乏统一标准。政府采购对环境保护的促进作用不显著。
2004年底财政部与国家发改委的《节能产品政府采购实施意见》，成为我国第一个政府采购促进节能与环保的具体政策规定。这一政策从2005年1月1日起正式实施。同时，一些地方政府出台了一些环保采购标准，例如青岛市财政局和市环保局2005年12月27日发布了第一批《绿色采购环保产品政府采购清单》，从有关职能部门认定的环保产品中筛选确定了该市第一批政府绿色采购环保产品清单。
3.财政转移支付政策。转移支付制度在生态补偿建设中具有重要的作用。我国目前大部分地区都存在着生态环境问题，比较而言，中西部地区尤为突出。自1998年起，中央政府不断加大对欠发达的中西部地区的财政援助，着力建立长效机制，把生态建设与农村基础设施建设、产业开发结合起来，实施退耕还林、还草政策，调整农业结构、增加农牧民收入。1997年东、中、西部地区人均财政支付比例关系为100：54：57，2002年这一比例缩小为100：56：67。通过转移支付，西部地区的财力大大增强，增强了地方环保事业投入的能力。
4.设立环境整治与保护补助的专项资金。近年来，中央政府增加了环境整治与保护的专项资金，省级财政也设立了相应的生态环境建设与保护有关的专项资金。以浙江省为例，2000～2003年省级财政安排总数为17亿元的专项资金，涉及与生态建设有关的有“生态农业与新农村建设”、“生态公益林建设”、“万里清水河道建设”、“生态环境治理”、“生态城镇建设”、“下山脱贫与帮扶致富”、“碧海建设”、“绿色文化建设”、“ 科技 支持与管理决策建设”等9大工程的23个类目，大大改善了浙江省的生态环境状况。
5.推行生态效益补偿资金的试点工作。2001年，财政部与有关部门就森林生态效益补偿资金的补助范围和标准、资金拨付方式、中央与地方的责任等问题，进行了多次调研，并于11月启动了试点工作。这项试点覆盖了全国11个省685个县，共2亿亩林地，24个国家级自然保护区，拨付了森林生态效益补助资金10亿元。2002年，中央财政继续安排10亿元，支持11个试点省区加强对重点防护林与特种用途林的管理和保护。
6.财政补贴(贴息)政策。许多发达国家在发展循环经济过程中，通过财政补贴对相关企业予以支持。美国国家环保局从1978年开始对设置资源回收系统的企业提供财政补贴，根据不同的情况，补贴量为10%～90%；德国对于兴建环保设施也给予财政补贴，其补贴数额相当于投资费用的一个百分点，对建造节能设施所耗费用，按其费用的25%给予补贴；日本政府在《废弃物处理与清洁法》中规定，修建废弃物处理设施要从国库中提供部分财政补贴；仅在1984年，法国对清洁工艺投资约为5亿法郎，其后，提供的补贴数额逐年增加。
我国对于开展资源综合利用与治污的企业财政补贴仅限于少数几项间接补贴，如利润不上缴、减免税收、先征后返等，但对相关企业的鼓励与支持效果甚微。可以考虑给开展循环经济的企业以照顾，例如采取物价补贴、企业亏损补贴、财政贴息、税前还贷等。目前 应用 广泛的补贴主要有对治污项目的补贴、对生态建设项目的补贴、对清洁生产项目的补贴、对环境科研的补贴、对生产环境友好型产品的补贴等。
中国近年来生态环境保护的财政支出一定程度上还只是“问题”导向的应急投资。从总体上看，国家环境财政政策缺少连续性，效率不高，无法保障公共利益。
(二)环境税收政策。
1.我国环境税收政策沿革及现状。我国目前没有开征专门以环保为目的的税种，但在税制中采取了不少鼓励环保的税收措施，有些税种的开征也对环保具有直接的或间接的意义。与环保有关的税种体现在两方面：一是对开采和使用自然资源(包括土地)的单位和个人征收的资源税、城镇土地使用税、耕地占用税，它们对保护资源和环境有着直接的意义；二是有些税种，如消费税、车船使用税、城市维护建设税等，虽不直接或并不完全针对环境保护，但对促进环境保护也具有积极的作用。
有利于环保的各种税收措施主要反映在增值税、企业所得税中。此外，消费税和一些地方性税种中都有所体现。
(1)增值税。涉及环保的增值税措施主要体现在与环保有关的诸多优惠政策之中，大体可以分为以下几类：
一是鼓励资源综合利用产品的优惠措施，主要有：①对企业利用废液(渣)生产的黄金、白银，免征增值税(财税字[1995]44号、财税[1996]120号)。②对企业生产的原料中掺有不少于30%的煤矸石、石煤、粉煤灰、烧煤锅炉的炉底渣(不包括高炉水渣)的建材产品(包括商品混凝土)，免征增值税，其掺兑比例既可以按重量 计算，也可以按体积计算(国税函[2003]1151号、财税字[1995]44号、财税字[1996]20号)。③对利用煤矸石、煤泥、石煤、油母页岩生产的电力，且煤矸石、煤泥、石煤、油母页岩用量(重量)占发电燃料的比重达到60%以上(含60%)的，减半征收增值税(财税[2004]25号、财税[2001]198号)。④对企业以林区“三剩物”和“次小薪材”为原料生产加工的国家列举的综合利用产品，在2005年12月31日之前由税务部门实行增值税“即征即退”办法(财税[2001]72号，此文件已废止)。⑤从2001年1月1日起，对利用煤炭生产过程中伴生的油母页岩生产加工的页岩油及其他产品，在生产原料中掺有不少于30%的废旧沥青混凝土生产的再生产沥青混凝土，利用城市生活垃圾生产的电力且城市生活垃圾用量(重量)占发电燃料的比重达到80%以上(含80%)以及在生产原料中掺有不少于30%的煤矸石、石煤、粉煤灰、烧煤锅炉的炉底渣(不包括高炉水渣)及其他废渣生产的水泥，实行增值税“即征即退”政策(财税[2004]25号、财税[2001]198号)。⑥对生产原料中粉煤灰和其他废渣掺兑量在30%以上的水泥熟料，实行“即征即退”办法(国税函[2003)1164号)。⑦对燃煤电厂烟气脱硫副产品(包括：二水硫酸钙含量不低于85%的石膏；浓度不低于15%的硫酸；总氮含量不低于18%的硫酸铵)，实行增值税“即征即退”的政策(财税[2004]25号)。
二是促进废旧物资回收的优惠措施。对废旧物资回收经营单位原来实行增值税先征后返70%的优惠政策，从2001年5月1日起，改为销售收购的废旧物资免征增值税，而对属于增值税一般纳税人的生产企业，购买废旧物资允许按普通发票注明金额的10%计算增值税抵扣进项税额(财税[2001]78号)。
三是鼓励清洁能源和环保产品的优惠措施。对利用风力生产的电力和列入《享受税收优惠政策新型墙体材料目录》(见表2)的新型墙体材料产品，包括非黏土砖、建筑砌块、建筑板材14类共23种产品，实行增值税减半征收。其中，西部地区企业生产销售“优惠目录”中的建筑砌块和建筑板材产品，即使达不到“目录”限定的生产规模要求的，在2005年12月31日之前也可享受新型墙体材料产品增值税减半征收的优惠政策(财税[2001]198号、财税[2004]25号)。
四是污水处理的优惠措施。自2001年7月1日起，对各级政府及主管部门委托自来水厂(公司)随水费收取的污水处理费，免征增值税(财税[2001]97号)。
(2)营业税。营业税中与环保有关的税收政策不多，对病虫害防治、植物保护及其相关的技术培训收入免征营业税应该说具有一定的环保意义(《营业税暂行条例实施细则》第27条第5款)。
(3)消费税。消费税选择烟、小汽车、摩托车、鞭炮焰火、轮胎等为消费税征税品目，体现了国家的环保政策，收到了较好的政策效果。在此基础上，曾规定企业生产销售达到低污染排放限值标准(相当于欧ⅱ标准)的小轿车、越野车和小客车，减征30%的消费税(财税[2000]26号)，自2004年7月1日起低污染排放限值标准提高到相当于欧洲ⅲ标准(财税[2003]266号)，但由于“小汽车欧洲ⅲ号排放标准正在制定中，符合欧洲ⅲ号排放标准的车用油品质量尚未解决”，目前此项政策已暂缓执行(财税[2004]142号)。此外，调高含铅汽油税率(额)，即从1999年1月1日起，含铅汽油的消费税税率由0.2元／升提高到0.28元／升(财税[1998]163号)，对“汽车轮胎”税目中的子午线轮胎免征消费税，对翻新轮胎停止征收消费税(财税[2000]145号)等政策都有利于环保。
从2006年4月1日起，调整现行消费税税目、税率等相关政策，提高了大排量和高耗能小轿车、越野车的消费税税率，对木质一次性筷子、实木地板纳入消费税税目，以加强大气污染防治和生态保护。
(4)所得税。近年来，为进一步加大环境保护力度，我国出台了一些对资源节约、环境保护的所得税专项政策。主要有：
一是企业利用“三废”免税政策。规定企业利用废水、废气、废渣等废弃物为主要原料进行生产的，可在5年内减征或者免征所得税(财税[1994]1号)，具体包括：①企业在原设计规定的产品以外，综合利用本企业生产过程中产生的，在《资源综合利用目录》内的资源作主要原料生产的产品的所得，自生产经营之日起，免征所得税5年；②企业利用本企业外的大宗煤矸石、炉渣、粉煤灰作主要原料，生产建材产品的所得，自生产经营之日起，免征所得税5年；③为处理利用其他企业废弃的，在《资源综合利用目录》内的资源而新办的企业，经主管税务机关批准后，可减征或者免征所得税1年。
二是淘汰消耗臭氧层生产线企业所获得的“议定书”多边基金的赠款免税政策。为顺利履行“议定书”淘汰消耗臭氧层物质的义务和要求，促进我国环境保护事业，凡经国家环保总局通过招标确定需要淘汰消耗臭氧层生产线企业所获得的“议定书”多边基金的赠款，经国家税务总局批准，可视为有指定用途的基金，免予征收企业所得税(国税函[2000]228号)。
三是对专门生产当前国家鼓励发展的环保产业设备(产品)的免税政策。规定对专门生产《当前国家鼓励发展的环保产业设备(产品)目录》内设备(产品)的企业(分厂、车间)，在符合独立核算、能独立计算盈亏的条件下，其年度净收入在30万元(含30万元)以下的，暂免征收企业所得税，超过30万元的部分，依法缴纳企业所得税（国经贸资源[2000]159号、国经贸资源[2002]23号)。
四是对国家鼓励发展的环保产业设备实行投资抵免、加速折旧政策。规定企业技术改造项目凡使用《当前国家鼓励发展的环保产业设备(产品)目录》(第一批)中的国产设备，按照财政部、国家税务总局《关于印发{技术改造国产设备投资抵免企业所得税暂行办法)的通知》(财税字[1999]290号)的规定，享受投资抵免企业所得税的优惠政策，并可实行加速折旧办法。
五是公益性捐赠扣除。原规定对纳税人向中华环境保护基金会的捐赠，可纳入公益救济性捐赠范围，企业所得税纳税人捐赠额不超过应纳税所得额13%的部分，个人所得税纳税人捐赠额不超过应纳税所得额30%的部分，允许在税前扣除(国税函[2003]762号)。但自2004年1月1日起，对企事业单位、社会团体和个人等社会力量，通过中华环境保护基金会用于公益救济性的捐赠，准予在缴纳企业所得税和个人所得税前金额扣除(财税[2004]172号)。
六是对从事污水、垃圾处理业务的外商投资企业，可以认定为生产性外商投资企业，享受“两免三减半”优惠(国税函[2003]388号)。
七是外国企业为 科学 研究、开发能源、发展 交通 事业、农林牧生产以及开发重要技术提供专有技术所取得的特许权使用费，可以减按百分之十的税率征收所得税，其中技术先进或者条件优惠的，可以免征所得税(《外商投资企业和外国企业所得税法》)。其中与环保有关的可以享受优惠的技术包括(《外商投资企业和外国企业所得税法实施细则》)：①改良土壤、草地，开发荒山，以及充分利用自然资源的技术；②培育动植物新品种和生产高效低毒农药的技术；③对农、林、牧、渔业进行科学生产管理，保持生态平衡，增强抗御自然灾害能力等方面的技术；④在节约能源和防治环境污染方面提供的专有技术；⑤煤的液化、气化及综合利用技术。
此外，对省级人民政府、国务院部委和中国人民解放军军以上单位以及外国组织、国际组织颁发的环境保护方面的奖金，免征个人所得税(《个人所得税法》)。
(5)促进资源节约利用的税收政策。为促进资源的合理利用，限制对资源的滥采滥用，1988年4月开征了资源税，1994年的税制改革中，进一步扩大了征收范围。虽然我国开征了资源税，但是，总体上我国的资源税制度还很不完善，突出表现在资源税征收项目不全，如我国目前没有对水资源、生物资源(如森林、草原、海洋渔业资源)征收资源税。
(四) 金融 政策。1.信贷政策。1995年， 中国 人民银行制定了适应环境保护要求的信贷政策——《关于贯彻信贷政策与加强环境保护工作有关 问题 的通知》(银发[1995]4号)，要求各......
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