中国环境经济政策的回顾与展望(下)_中国的环境经济政策
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(四)金融 政策。
1.信贷政策。1995年，中国 人民银行制定了适应环境保护要求的信贷政策——《关于贯彻信贷政策与加强环境保护工作有关 问题 的通知》(银发[1995]4号)，要求各级金融机构对不符合环保规定的项目不得贷款。由于缺乏相关配套措施，这项政策的实施效果很差。
2.环保产业融资。融资问题无疑是我国环保产业化 发展 的主要瓶颈之一。目前，我国环保 企业 除政府投资以外，主要通过间接融资方式筹集资金。一方面，大型环保项目由国家通过政策性银行作为专项贷款方式融入资金，由于存在外部性等问题，缺口部分较难从其他商业银行获得；另一方面，那些具有成长性、效益可观的中小环保企业贷款难、担保难。
当前我国环保产业间接融资制度还有不少缺陷，如货币信贷政策的非灵活性 影响 了企业贷款的积极性；金融机构呆账核销率太低，贷款积极性不高；信息传导机制滞后，客观上造成金融部门的服务不到位。更深层次原因是直接融资薄弱，即金融资产证券化程度太低，导致环保资本和金融资产结构严重不足，环保企业资金普遍短缺，国有企业间接融资比例大、成本高、效益差。
3.环境污染责任保险。环境污染责任保险是以被保险人的民事损害赔偿责任为对象的一种保险，是保险人对被保险人因保险责任范围内的环境污染行为造成的人身伤害、财产损毁等民事赔偿责任提供保障的保险。20世纪六七十年代，美国、英国等一些 经济 发达国家的保险行业相继推出了环境污染责任保险。在我国，大连市1991年率先推出了污染责任保险。此后，沈阳等一些城市也开展了这项保险业务。
二、近中期我国环境经济政策改革 研究
中共十六届三中全会以来，国家宏观决策层提出了“ 科学 发展观”、实现“五个统筹”、构建“和谐 社会 ”等一系列发展理念，这表明中国未来的发展将是一种更加注重环境的发展模式。环境经济政策是实现这种发展模式的重要政策保障，因此，在近中期有必要进一步加大环境经济政策改革和完善力度，优化、调整环境方面的经济制度安排。
当前及今后一个期间，我国将处于 工业 化、城市化、市场化、国际化交织并进、经济社会全面发展的关键时期，同时还面临着经济快速增长与资源消耗、生态保护之间的矛盾和挑战。国内外的实践证明，高投入、高消耗、高污染的经济增长方式是不可持续的，我们不能走“先污染、后治理”的老路，而应立足于走新型工业化和可持续发展的道路，建设资源节约型和环境友好型社会，实现经济社会又快又好地发展。
(一)关于完善环境财政政策的相关建议。
1.拓宽环保资金筹措渠道，千方百计增加环保的财政预算资金投入。根据统计与测算，在 现代 生产力、科学技术和环境资源状况下，把1%～2%的国民生产总值用于环境保护，就可大体上控制污染，使环境质量保持在一个公众可以接受的水平；如投入达到5%，就可以基本终止环境恶化的进程。目前，我国的环保投资水平还较低，占gdp的比重仅为1%左右。我国要想扭转目前环境整体恶化的局势，使环境质量达到一个公众可以接受的水平(最低底线)，国民生产总值的1.5%应当用于环境保护。这个水平既适合国际环保经费的发展趋势，又是我国国力可以承受的。
首先，要建立政府环保投资增长机制，通过立法形式确定一定时期内政府环保投资占gdp的比例或占财政支出的比例，并且明确规定环保投资增长速度要略高于国民经济增长率。在我国财力有限、财政支出刚性较强的情况下，要大幅提高环保的财政投入尚面临许多困难，因此，有必要寻求其他的资金筹措渠道。可以考虑建立环保专项基金，有偿使用，滚动发展。基金主要来源包括排污费、罚没收入等。
其次，应考虑在建立公共财政预算制度时，将“环境保护”作为支出的一大类单列，并下设环境监测、污染治理、环境规划、环境标准、环境信息、环境科学、行政管理以及各类资源保护等子目。同时，继续将生态建设与环境保护作为国债资金和中央预算内投资重点，加大对国家确定的重点生态项目和污染治理项目的资金投入。
再次，公共财政还应力促环保产业的健康发展。随着环境保护问题受到世界各国的普遍关注，环保产业已经逐步发展成为“朝阳”产业。有关预测表明，在未来的若干年内，我国环保产业的产值年均增长率将达到15%以上。政府部门应将环保产业视为兼有公益事业性质的高 科技 产业对待，通过财政贴息、财政补助、税式支出等手段，促进环保产业的发展。
此外，要强化政府财政对环境保护支出的责任，将资源环境指标纳入对各级政府和干部的考核范畴。各级政府要将环境保护列入本级财政支出的重点 内容 并逐年增加，加大对流域区域污染防治、环保试点示范及环保监管能力建设的资金投入。将资源环境绩效纳入干部政绩考核的体系和 方法，对政府及各有关职能部门实行资源环境目标责任制和行政责任追究制。
2.完善各种财政激励措施，扶植环境保护事业的发展。主要包括：第一，对于企业在生产经营活动过程中使用无污染或者能减少污染的机器设备(即“合格资产”)实行加速折旧制度；第二，允许企业把污染治理费用计入成本，鼓励企业迁离污染限制地区，易地建设，并给予减税、免税优惠，维护积极防治污染的部门的利益；第三，对于有助于保护环境、治理污染的个体和行为，政府应通过财政补贴和税式支出等手段，予以政策上的扶持。
3.加大环境因素的财政转移支付力度，多渠道融资。一是建立有利于生态保护的财政转移支付制度。建议在财政转移支付中增加生态环境影响因子权重，增加对生态重要区和保护效果良好区的支持力度。按照平等的公共服务原则，增加对中西部地区的财政转移支付，对重要的生态区域(如 自然 保护区)或生态要素(国家生态公益林)实施国家购买等。二是设立国家生态补偿专项基金。国家生态补偿基金的建立需要坚持两项原则：一是减轻企业负担，提高人民收入。二是新的资金源的开辟必须与内化社会经济活动的外部成本的原则相一致，例如在财政改革中关于资源有偿使用的思路下寻找渠道。基金的使用方向主要有三个方面：第一，用于生态建设与保护。要在国家的统一规划下开展，提高资源的配置效率。第二，用于治理和修复大规模的或 历史 遗留的、由矿产资源开发造成的生态环境破坏。第三，用于国家认为需要进行生态补偿的其他领域和地区。该专项基金是一个经常性资金渠道，能保证稳定的资金来源。地方政府，可以参照国家生态补偿基金的方式建立地方生态补偿基金。
4.建立绿色采购制度。建立政府绿色采购制度，是我国推行政府绿色采购、“绿化”政府消费行为的主要措施。“十一五”期间，在现有的《政府采购法》的框架下，尽快建立政府绿色采购实施法则，制定绿色采购标准和清单。从长远来说，我国应像许多发达国家一样，制定专门的《政府绿色采购法》，并在一些有条件的地方开展试验示范。“绿色奥运”是北京2008年奥运会的重要主题，其内涵之一就是采购环境友好型产品和服务。“绿色奥运”是试验示范我国政府绿色采购的好机会和平台。政府应通过绿色采购行为影响消费者消费方向和企业的生产方向，促进循环经济的发展。
5.提供多种形式的财政补贴。第一，实行物价补贴。针对企业实行循环经济初期产品成本高于社会平均成本的情况，给予价格性补贴。第二，实行企业亏损补贴。对企业循环经济建设初期的暂时性亏损给予财政政策上的倾斜。第三，实行财政贴息。即政府代企业支付部分或全部贷款利息，增加企业利润。第四，税前还贷。就是政府在 计算 企业应税所得时，将企业应当归还的贷款从中扣去，相应减少企业纳税基数。
6.实行财政信贷政策。一方面政策性银行应以低息贷款、无息贷款、延长信贷周期、优惠贷款、贷款贴息等方式对企业资金进行支持；另一方面国家应加快对环境保护“绿色银行”可行性的论证，以根本解决目前企业清洁生产、环境保护信贷资金落实难的问题。
(二)关于改革和完善环境税收政策的相关建议。
1.调整和完善与环境相关的流转税政策。
(1)增值税政策的调整和完善。为更好地体现鼓励“利废”，促进环境保护的政策意图，应当将部分社会效益好、促进环境保护力度大的资源综合利用产品纳入增值税优惠政策范围。①为鼓励企业节约资源利用再生资源，允许企业购置的污染治理设备、环球监测仪器与环保设备，抵扣增值税进项税额。②对于意义重大，但经营亏损的资源综合利用企业如垃圾电厂、废旧电池处理厂等，采取即征即退或免税等优惠政策，解决因退税不及时影响企业资金周转等问题。③降低乃至取消部分资源性产品的退税率来控制资源性产品的出口。
(2)消费税政策的调整和完善。建议将易造成环境污染的消费品纳入消费税征税范围，提高这些易造成环境污染产品的使用成本，限制其生产和消费。①增设煤炭资源消费税税目；②对低标号汽油和含铅汽油征收消费附加税，利用税收差异鼓励使用高标号汽油和无铅汽油；③对危害健康和污染环境的消费品(如烟草、塑料袋、塑料饭盒、一次性筷子)征收消费税或消费附加税；④对奢侈品、高档消费品征收消费税。
(3)调整营业税有关税目税率。对木材、药材、稀缺动植物等容易破坏生态环境、引起环境污染的行业规定较高的税率；同时降低那些有保护生态环境、耗费资源较低产业的税率。
(4)建立“绿色关税”体系。一方面严禁或严格限制有毒、有害的化学品或能对我国环境造成重大危害产品的进口，大幅提高这些产品的进口关税，同时给予进口有利于循环经济发展的资源和产品相应的优惠政策。另一方面要提高出口矿产资源和初级产品的税率。
2.调整和完善与环境相关的所得税政策。
(1)扩大税收优惠范围，将优惠范围扩大到环保机器设备制造，环保工程设计施工、安装、生态工程，环保技术和新产品试制等领域，促进环保产业的全面发展。对专门生产国家鼓励的环保设备、提供环保或节约资源的技术或服务的企业，以及对研究污染控制技术和生产污染替代品的企业给予一定的企业所得税减免，包括给予一定的免税期、取消计税工资扣除限制等政策。
(2)对企业购买并使用的国家鼓励的环保设备以及环保设施的投资实行企业所得税投资抵免。目前企业享受投资抵免政策的条件规定比较严格，只限于技术改造，而且只是增量抵免，政策力度较小，建议适度放宽标准，对有利于环保的上述固定资产投资都允许按规定比率抵免企业所得税。
(3)扩大享受加速折旧设备的范围。加速折旧不应只局限于目前促进环境保护的关键设备，对节约利用资源的环保设备、生产研发用的仪器设备都应纳入到加速折旧适用范围。
企业所得税优惠政策应该重点突出，标准明确，管理规范，不宜搞普惠制。有关部门应按照国家产业政策和环保产业发展的要求，制定详细、可操作的鼓励目录。目录中可包括水污染治理设备、空气污染治理设备、固体废弃物处理设备、噪声控制设备、环保监测设备、节能与可再生能源利用设备、资源综合利用与清洁生产设备、环保材料与药剂等大类，并对每一项提出具体的技术标准。
3.积极准备适时开征燃油税。原油税方案早已确定，关键是开征时机的选择。从目前看，尽快开征燃油税的时机已经到来。
4.调整和完善资源税相关政策。受目前征收规模、征收范围、单位税额的限制，资源税对环保发挥的作用比较有限，建议在近中期进行以下调整：
(1)扩大征收范围。把资源税的范围从矿产品和盐扩大到适用于一切自然资源。在具体操作上可以将目前只局限于矿产品的资源税税目扩大到水资源、土地资源、森林资源、草场资源、海洋资源、地热资源以及其他所有应该给予保护的资源，理顺资源税与资源费的关系。
(2)合理确定资源税单位税额，建立单位税额定期调整机制。根据资源产品的价格上涨情况，及时调整单位税额，并建立和完善税额定期调整的机制；对煤炭、原油等品种划分资源等级，确定等级的指标应与储量消耗、回采率等挂钩，鼓励其充分利用储量，惩戒储量浪费。同时要进一步加大税档之间差距，体现资源开采过程中的级差收入，优质资源高税，劣质资源低税；体现资源的稀缺度和政府对开采该资源的限制程度，资源的稀缺度越大，政府对该种资源的限制程度就越强，资源税税率应越高，特别是对非再生性、非替代性、稀缺性资源征以重税，限制掠夺性开采与开发；单位税额要反映资源开采形成的外部成本，资源的有害物质含量越高，在开采过程中给环境造成的损害越大，资源税税率就应当越高，这既是保护环境的要求，也是商品价格决定的准则。把资源开采和使用同企业和居民的切身利益结合起来，以提高资源的开发利用率。
(3)调整计税依据。将现行以销量和白用量为计税依据改为以产量为计税依据，这不仅可以有效地减少资源不足以及盲目开发的行为，同时也便于源头控制，防止税款流失。
(4)将水资源费和矿产资源补偿费改为资源税。矿产资源补偿费在性质和征收范围上同现行的资源税几乎完全相同，只是征收方法和收入的分配使用与现行的资源税不同，将费税合并征收从 理论 和现状看是可行的，至少可减少一套征收机构及相应的征收成本。目前遇到的困难：一是涉及矿管部门利益和财政收入的再分配，尚须做大量的研究和协调工作。二是从征收的理论依据上，目前矿管部门还不同意将矿产资源补偿费改征资源税，因为国外对矿租收入的调节既有收费的，也有征税的。但有一点各国是相同的，即没有必要对同一矿产品的同一矿租收益同时采用两种雷同的手段并由两个部门征收。三是水资源费和矿产资源补偿费都是经过全国人大或国务院立法征收的，所以将上述两费正式改为资源税首先要解决 法律 程序上的问题。
4.调整和完善与环境相关的其他税收政策。对于现行具有一定环保作用的地方税种，一方面要按税制改革的正常要求完善税制，如取消内外有别的两套税制，适时调整偏低的税负等，在此基础上，更多地体现其环保功能。
(1)车船使用税。车船使用税不仅具有财产课税的性质，还具有环境保护的作用，应逐步考虑对车船是否安装了废气净化装置而给予税收优惠或课以高税；同时应按汽缸容量设置更多档次的税率，这样才能逐步淘汰污染车和高耗能车，逐步改善空气污染状况。
(2)城市维护建设税。城市维护建设税由于税款具有专款专用的特点，目前已经成为城市环境基础设施投资的一项重要资金来源，为城市环保开辟了具有法律依据的、稳定的资金渠道，对于改善城市大气和水环境质量具有重要的意义。但城建税应改变目前附加税的地位，使其拥有独立的税基，并进一步扩大征收范围，逐步增加收入规模，保证城市建设及环境保护资金的需要，进一步增加对环保项目的投入。
(3)土地使用税。1984年起开征的土地使用税由于只限定在城区及部分镇、工矿区等征收，适用的范围较小，税率也较低，并且又出台了一系列减免政策，比如对塌陷土地的减免等，致使我国的土地使用税难以发挥遏制“圈地”现象、节约使用土地、维护生态环境的作用。对此，应扩大土地使用税的征收范围，并较大幅度地提高税率。
5.积极探索开征专门的环境保护税。如前述 分析，我国现行税制中，税收对环境的保护作用主要依靠分散在某些税种中的零星规定来实现，这样既限制了税收对发展循环经济的调控力度，又难以形成专门用于环保的税收收入。要改变这种状况，必然要求构建一种新的税种——环境保护税。
课征环境保护税是西方发达国家解决环境问题的普遍做法。环境保护税一方面通过加重污染者的税收负担；使其外部成本内部化，促其减轻或停止对环境的污染和破坏；另一方面又可以为环境保护事业筹资。“环境保护税”的具体内容可分为两部分：一是环境污染税，对污染物或排污行为征税；二是环境资源税，对稀有资源或利用、破坏自然资源的行为征税。环境资源税可以通过完善现行的资源税，扩大资源税的征收范围，加大资源税的调节力度，来达到保护资源、保护环境的目标。
我国开征环境保护税，目标定位应主要着眼于控制污染，促进环境保护，而不是为了追求财政收入。开征环境税的基本思路可考虑：(1)环境税的课征对象是直接污染环境的行为和在消费过程中造成环境污染的产品，征收范围应具有普遍性。(2)依据“谁污染谁治理”、“谁污染谁付费”的原则，环境税的纳税人应是污染环境的各经济主体。(3)环境税的税负不能过低。在宏观上，环保税的税负应以满足政府为消除纳税人所造成的污染而支付的全部费用，即补偿其外部成本为最低限度；在微观上，环境税税负的确定，应高于企业为治理污染采取技术措施的预期边际成本。就污染物排放行为而言，应高于企业为清理污染采取技术措施的预期边际成本；就消费包装物的行为而言，应高于其与“绿色包装物”之间的成本差额。在设计税率时必须认真研究测算。按照环境保护税收原理，以其税率计算的应纳税额应该不少于污染所造成的社会机会成本。(4)根据目前我国各级政府之间的事权划分，环境保护税宜作为中央与地方共享税，由地方政府负责管理征收。(5)环境保护税是一种专门税，其税收收入应当作为专用基金，严格实行专款专用制度，全部用于环境保护方面的开支。
