村集体经济组织审计研究_农村集体经济组织审计

村集体经济组织审计研究由刀豆文库小编整理，希望给你工作、学习、生活带来方便，猜你可能喜欢“农村集体经济组织审计”。

村集体经济组织审计研究

重庆市江津区农委/周金堂 熊德银 赵富芬

【摘要】本文以作者所在区（县级.以下简称作者地）村集体经济组织为重点研究对象，结合问卷调查和全国面上典型分析，发现基层民主制度建设进程决定村集体经济组织审计制度设计这一带根本性问题，并从这一问题出发，提出基层民主制度建设不同阶段的审计制度设计和外部环境要求。

【关键词】村集体经济组织 审计

村集体经济组织是农村中国家、集体和农民三者利益的结合点，其建设和发展事关广大农民群众的切身利益，事关农村改革、发展和稳定。审计作为监督手段之一，当前和今后在村集体经济组织中发挥着重要作用。作者认为，立足基层民主制度建设实际，提出相应的审计制度，是切实可行的路径。

一、概念

（一）农村集体经济组织。农村集体经济组织包括乡、村、社三级，产生于始于上世纪五十年代初的农业合作化运动。初级社实行土地入股，耕牛及大型农具折价入社，形成社集体经济组织雏形。以后又经历高级社和人民公社化运动，以及供销合作、信用合作等，形成乡、村两级集体经济组织雏形。1962年，《农村人民公社工作条例修正草案》正式颁布，明确规定人民公社的基本核算单位是生产队，实行“三级所有，队为基础”，形成公社、生产大队和生产队三级集体经济组织。包产到户后，于上世纪八十年代将人民公社原来政经合一的体制改为政社分设体制，设立乡人民政府，保留乡级信用社、供销社等合作经济组织；改生产大队为村民委员会和村集体经济组织，但作者地村集体经济组织多无经济实体，故一般无公章、吊牌等形式。生产队改为经济合作社和带自治性质的村民小组，实行两块牌子、一套人马，但在公章、吊牌等形式上，作者地几经变化，目前农村只有经济合作社公章，带农村的社区只有居民小组公章，城镇社区公章、吊牌均无。以后，乡镇供销合作社、信用合作社等合作组织多由民办转为官办，加上乡办林场、电站等企业改制，乡镇一级经济职能削弱，直至现在。本文重点研究村集体经济组织。

（二）农村集体经济组织审计。农村集体经济组织审计就是由国家审计部门、农村经济管理部门、社会审计组织依照法律规定，对农村集体经济组织的财务收支和重大事项进行审查和监督的经济活动。

农村集体经济组织审计表现形式常有国家审计部门、农村经济管理部门、社会审计组织审计三种形式，但其本质分为内部审计、外部审计两种。内部审计是在系统内部进行的审计和监督，外部审计是系统外部的干预和介入。同一种审计形式在不同情况下有不同本质，以国家审计部门、农村经济管理部门对村集体经济组织审计为例，当它是这些部门主动介入时，本质上属为外部审计，但当它受农村集体经济组织、村务监督委员会或村民代表委托时，本质为内部审计。社会中介审计也同理，当它受主动介入的国家审计部门、农村经济管理部门委托审计时，本质为外部审计，反之，受农村集体经济组织内部委托时则为内部审计。

由上可知，现行农村经济管理部门对农村集体经济组织的审计不是严格意义上的内部审计，本质属于外部审计。它虽在1992年农业部出台的《农村合作经济组织内部审计规定》作为“内部审计”进行定义，但在农业部2007年出台的《农村集体经济组织审计规定》中回避了“内部审计”提法。也就是说，农村集体经济组织有自已的法人地位，与村民委员会自治性质类似，它不属于任何组织的内设、分支机构或下属单位，而村党委（支部）情况有所不同，受上级直接领导。

二、村集体经济组织特点

（一）村集体经济组织是党政经复合体。在村级组织中，有村党委（支部）、村委会、村集体经济组织。作者地除村两委会负责人、委员按程序选举外，村集体经济组织负责人一般不单独选举和聘任，其职能一般由两委会负责人代为行使。实际情况视二人资历和能力而定。通常情况，经济活动中即便是党组织负责人作出的决定，都要由村委会履行形式上的表决通过和负责人审核签字程序。村集体经济组织不能与村两委会切割这一特点，决定审计制度设计不能脱离村两委会建设，特别是基层民主制度建设。

（二）村集体经济组织产生和运行难免受到党政组织和个人影响。《村民委员会组织法》第二条、第十一条规定“村民委员会是基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”、“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生”。在现实中，村集体经济组织重大事项特别是村委会成员产生难免受到外部影响：一是历史形成。《村民委员会组织法》颁布以前，村两委会负责人产生一般由乡镇党委、政府在一定范围内征求意见后直接任命，决定了其在《村民委员会组织法》颁布后难免带有历史痕迹。二是法律规定。《村民委员会组织法》第四条、第五条同时规定“乡镇人民政府对村民委员会工作给予指导”、“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用”。现实中，个别地方就把法律规定的“指导”和“核心作用”变成人为干涉村委会自治，甚至操纵选举。当前，农村青壮年大量外流，留在农村有选举权的老人、妇女普遍缺乏自治意识，参选意愿不强，又为这种干涉、操纵提供了足够空间。问卷显示，95%的受访者不认同村委会是自已选举出来的。个别受访者甚至说，上级叫选谁就选谁。村集体经济组织不能脱离党政组织和个人影响这一特点，决定了在村委会民主选举制度未真正建立之前，参与村委会“指导”，发挥“领导核心作用”的各级党政组织应代为承担“守夜人”职责，而不能寄希望于村委会的自治或内部监督。

（三）村集体经济组织高度依赖外部监督。在西方现代公司制度中，董事会、经理层、监事会分别行使所有者、受聘经营者、监督者角色，由于三方利益悠关，三者基本能形成监督制约机制，无需引入外部监督机制。《村民委员会组织法》等有关政策法规在制度设计上，也类似现代公司架构，村民大会或代表大会、村委会、村务监督委员会类似组织分别行使集体资产所有者、受托经营者、监督者角色，希望三方形成监督制约机制。但在现实中，三方制约机制难以形成，原因有三个方面：一是来源于村委会选举机制。如上所述，村委会负责人选举难免带有上级意图，就职后就难免看上级脸色行事，对村民不负责任。二是村民个体在村集体经济组织中的份额较小。据统计，作者地共有229个村级组织，集体净资产11484万元，每个村平均50.14万元（多为办公设施），有选举权的村民人均约96元。人均份额小，使个体村民监督管理成本太高，虽有村务监督委员会，但其产生难免也受到村两委会操纵，造成村集体财产理论上的“人人所有”变成实践中的“人人没有”。村委会反客为主，监督者形同摆设，最初的制度设计无法实现。问卷显示，92%的受访者不认同村务监督委员会能起监督作用。

内部监督机制难以建立，这一特点，决定其高度依赖外部监督。从村集体经济组织产生以来，我国就进行了多次探索和实践。一种是由党中央、国务院自上而下发起、运动式监督模式。比较著名的有1952年的“三反五反”、1964年的“四清”、1977年的“基本路线教育”、1991年的“社教”，在这些运动中，对群众反映较大的问题进行了清查和处理，一定程度上抑制了干部不廉洁行为，但均没有解决制度性问题。二是由农业部门发起的财务清查和交叉检查。每隔一段时间，农业部门自上而下，都要部署对村社财务和集体资产管理情况的清查和检查。基层贯彻时，一般由当地党委政府组织，冬闲时节进行。三是村社财务双代管。作者地于2010年，在各镇街财政办公室组建农村会计委托代理机构，实行财务、资金管理“双代管”模式。四是村干部任期和离任经济审计。作者地在2016年首次实施。上述这些审计监督，归根结底属于外部监督模式，成为现实有效的监督形式并形成路径依赖。

（四）村集体经济组织多无实体但角色重要。当前，国家对农业农村支持力度逐年加大，各项惠民政策的落实，农业项目实施都需要村一级参与，且资金量大。据不完全统计，仅2015年，作者地通过征地补偿、财政转移支付、项目安排等形式安排到农村，并在申报、实施（分配）、验收等环节需村委会参与的资金近10亿元，平均每个村委会437万元，其中，征地补偿款12000万元，农业支持保护补贴（种粮直补）10722万元，农业基础、产业、技术类项目19724万元，农村公路建设11724万元，退耕还林6262万元，农村人畜饮水8763万元，农村扶贫3923万元，计划生育家庭奖励扶助7000万元，农村低保5887万元。这些资金项目，虽然多数实行公开招投标、直接补贴等形式，但离不开村一级参与，有的还向其安排相应经费或购买服务，为其寻租提供可能。2016年，作者地纪检部门就通报了4起涉及村级干部的不正之风和腐败问题，分别是：某村党委书记虚列支出侵占集体资金79442元，受贿75000元；某村集体以发放误工补助、购买养老保险方式侵占集体资金74506元；某村两委会成员非法占有集体资金70000元；某村主任侵占合作社补助项目资金4.1万元等问题。村集体经济组织相关负责人在参与过程中违纪违法，在重庆地区也时有发生。2016年12月，重庆市纪委通报了7起侵害群众利益的不正之风和腐败问题典型案例，涉及村级就多达5起7人，共有收受新农村建设、农网改造承建商给予的好处费，在农村宅基地复垦工作中收受他人财物，冒领种粮直补和易地扶贫搬迁补助资金，套取人饮工程款等问题。角色重要这一特点，决定对集体经济组织审计只能加强，以形成震慑，不能削弱，放任不管。

三、现行村集体经济组织审计制度及其缺陷

当前，对村集体经济组织进行审计监督的模式主要有三种：

（一）村干部任期和离任经济责任专项审计。这是新时期党中央、国务院赋予农村经济管理部门的一项重要任务和职责。审计由政府组织，其依据是上级文件精神。中办发〔2004〕17号文件明确要求：“村干部任期届满或离任时必须审计”。《中华人民共和国村民委员会组织法》和农业部等四部委《关于进一步加强和规范村级财务管理工作的意见》（农经发〔2013〕6号）、重庆市委办公厅《关于进一步加强村（社区）干部教育管理监督工作的意见》（渝委办发〔2014〕30号）等文件对村干部任期届满或离任审计作出了明确规定和要求。重庆市在2016年第十届村民委员会换届之前，市委组织部、农委、财政局、民政局发文要求开展村干部任期和离任经济责任专项审计。作者地由区委、区政府领导牵头，采取有关部门人员分四个片区指导，循环交叉审计、内部自查审计、购买社会服务（聘请中介机构）等三种方式进行。2016年2月至5月，全区229个村居（含53个涉农社区）100％接受审计。查出公款私存203万元，坐收坐支649万元，大额现金支付2000万元，白条支出803万元，作废或假发票报销30万元，乱发津补贴87万元，报账手续不齐全856万元，重大经济事项决策程序不规范600万元。有的村问题突出，存在较大收回和偿债风险，如：在金融机构购买理财产品200万元；擅自决定以年利率18%的高息向村两委会成员借款18万元；将200万元以16%年利率借款给房地产公司等。通过审计，发现和查处了一批违法违纪行为，对加强党风廉政建设，密切党群干群关系起到了积极作用。但是，这种审计仍为事后监督，且为一种非常态监督，难以从根本上杜绝村委会成员腐败行为。

（二）农村经济管理部门审计。这种模式下，农业部负责全国农村集体经济组织的审计，县级以上地方人民政府农村经营管理部门负责指导农村集体经济组织的审计工作，乡级农村经营管理部门负责农村集体经济组织的审计工作。该模式是依据农业部颁布的《农村集体经济组织审计规定》（2008年），是农村集体经济审计监督的最基本、最常见的模式。该模式下，乡镇农村经济管理部门每年要安排一些审计任务，审计人员通常不设专职，与农村经济管理人员重叠。这种审计模式存在三个弱点：一是它本质上是如前所述的外部审计监督。作为承担这一职责的农村经济管理部门，自身没有动力和压力，存在“上级安排就审，不安排不审”，“有人反映就审，无人反映不审”，“有钱就审，无钱不审或少审”等现象，缺乏内在驱动。二是乡镇一级普遍存在自已审自已现象。《农村集体经济组织审计规定》明确，乡级农村经济管理部门负责农村集体经济组织的审计工作，但在“双代管”模式下，乡级农村经济管理部门同时负责“双代管”工作，违背了审计独立性的要求，其审计结论的公正性和客观性就会大打折扣。2010年前后，重庆市先后在财政办公室设立农村财务委托代理机构，但仍然不能摆脱自已审自已现象。乡级由于受人员和编制限制，熟悉审计和农村财务的人员无几，每当审计任务来到时，“双代管”人员势必成为主要审计力量。三是权威不够。农村经济管理部门审计依据农业部规章，缺乏法律权威，往往只停留于查清事实，出具审计意见书，很难监督检查审计意见执行情况。

（三）村级集体经济组织直接委托中介审计模式。此前，我国陕西、浙江和北京地区都有村级集体经济组织直接委托会计师事务所进行审计的尝试，作者地在2016年村干部离任经济责任审计中，有59个、占26%的村（居）聘请了社会中介机构审计。从各地反映来看，审计师执业经验丰富、过程规范、文书专业，审计报告具有法律效力，审计结果公正性较强，审计结论公信度较高，效果普遍不错。不足之处是，审计师执业时多没经过农村集体经济组织审计的专业培训，农村集体经济组织审计尚无统一、规范的程序、文书指引，具体操作五花八门，部份审计报告因格式化使其承载的相关信息不能满足委托人要求。另一方面，中介审计成本较高。据调查，作者地审计一个村一般费用为一至二万元，村集体承受有一定困难。

四、村集体经济组织审计制度设计

村集体经济组织由于带有自身的特殊性，不能脱离其自身实际来设计审计制度，因此，必须从现实和未来两个角度进行。

（一）基层民主发展阶段的审计制度设计

在基层民主发展阶段，村集体经济组织负责人产生或带有先天不足，或者说免不了上级干预和领导意图。按照权责统一原则，作为曾经发挥“指导”、“核心”作用的各级党政组织就要对村级集体经济组织承担相应的“守夜人”责任，而不是不切实际地要求村民自已来行使监督职责。审计作为重要的监督手段之一，在这一阶段，重点是引入和完善外部监督机制。主要有以下三种模式，可同时采用，也可视基层民主发展、经济发展的不同阶段而选择施行。

1．探索国家审计。国家审计是由国家审计机关所实施，主要针对国家机关、企事业单位和社会团体，共同的特点是审查国家预算执行或国家投资使用管理情况，它只对国家负责。过去把农村集体经济组织排除在国家审计之外，有其历史和现实的原因，但是，随着农村集体经济组织尤其是村级组织管辖范围的扩大和权力的扩张，要适时把村集体经济组织列入县级审计部门国家审计范围。可首先将村干部任期和离任经济责任专项审计、村使用财政资金项目审计列入，经费由县级财政预算，审计力量不足时，也可由县级审计部门向社会招标。其政策依据为中办发〔2004〕17号文件提出的“村干部任期届满或离任时必须审计”，农业部、财政部、民政部、审计署“农经发〔2013〕6号”提出的“国家审计机关根据有关法律法规和地方党委、政府的要求，对取得财政资金的有关乡村和项目接 6 受、运用财政资金的真实、合法和效益情况，以及对有关村干部履行经济责任情况，依法进行审计监督”。此外，还可通过修改相关法律法规予以适应。

2．强化农村经济管理部门审计。过去，该审计模式对农村集体经济组织的稳定和发展起着重要作用。在基层民主发展阶段，这种模式只能加强、完善而不能削弱。主要制度设计是上收乡级农村经济管理部门审计权限，把村集体经济组织日常审计、村干部任期和离任经济责任专项纳入县级农村经济管理部门职能。可在县级农村经济管理部门内设立事业编制的“某某县农村集体经济组织审计事务所”类似组织，人员视任务而定，一般3-5人。事务所对村集体经济组织日常审计主要采取抽审方式，主要针对经济往来多、问题反映大的村，每年安排三分之一的数量，在村委会三年任期内完成一轮。村干部任期和离任经济责任专项由于时间集中、范围广、任务重，主要采取县级部署，乡镇之间交叉审计方式，也可向社会中介招标。如前所述，县级审计不是严格意义上的内部审计，而是外部审计监督，县级事务所开展审计所需经费，由县级财政全额保障，日常审计列入日常预算，专项审计列入专项预算。乡级农村经济管理部门剥离村级审计职能后，主要负责社级审计监督。

3．引进和推广中介审计。随着农村经济的发展，审计执业环境的改善，会计师事务所等中介组织拓展农村集体经济审计业务成为一种必然的趋势，注册会计师开展农村集体经济审计具有人数众多、力量强大、独立性强、专业胜任能力高、适应性强等天然优势。随着农村改革的深入展开，市场经济的逐步发展，农民民主意识的增强，必将会使中介审计成为农村集体经济审计的补充力量。

（二）基层民主制度建立阶段的审计制度设计

这一阶段主要特征是：一是村级组织负责人通过村民民主选举产生，代表了绝大多数村民意愿，但不一定代表上级组织和领导意图；二是村级组织实施的重大事项事前征求村民意见，事后自觉接受监督；三是村民认为村级组织未能履行职责或有不廉洁行为，能够提出并实施法定的罢免程序。在此阶段，外部介入的审计监督将不再是重要的监督手段，重要的监督形式将变成村民代表或村务监督机构实施日常监督、村级组织负责人重大事项报告、年度报告等。村集体经济组织的审计将更多表现为村集体经济组织内部聘请国家机关、农村经济管理部门、社会中介审计，外部审计不再为主要形式。

五、村集体经济组织审计制度运行的外部环境村集体经济组织作为一种特殊的经济组织，其任何制度设计的有效性都离不开外部环境，其中最重要的无疑是基层民主制度建设、法制建设。

（一）加强党的领导，进一步扩大基层民主。建国以来，党领导全国各族人民，不断扩大和完善基层民主，村级组织由上级任命制向民主选举制度过渡。在相当长的过渡阶段，各级党组织要不断加强党的建设，发挥各级党组织领导核心作用，及时检查和发现基层民主发展过程中的有关问题，保障民主制度建设顺利推进。特别是有无跑官卖官，村官老板化、痞子化现象？有无上级组织和个人干预或插手选举？有无基层组织和个人在侯选人酝酿、选民登记、选票填写、选举结果公布等环节走过场、暗箱操作或家族势力操纵等？一旦发现，必须依法严厉查处，杀一敬百。中国共产党自建立以来，始终发动和依靠广大人民群众，革命最终取得成功并建立民主政权。建国后，始终坚持和秉承理论联系实际、密切联系群众、批评与自我批评“三大作风”，虽然经过了不少曲折，但最终回到正确的轨道上来。事实证明，中国共产党是能够面对现实，直面问题，没有一党私利，勇于纠正错误，不断完善自身的政党。习近平总书记一再强调，要把权力关进制度的笼子。民主是最好的清洁剂，权利要受到制约和监督。因此，要从根本上解决村集体经济组织发展和建设问题，必须要加强党的领导，不断扩大和发展基层民主。基层民主制度建设停滞不前，任何审计和监督制度设计都是舍本求末、隔靴搔痒、缘木求鱼，不但不能解决问题，反而制造出新的更多的问题。

（二）修订和完善相关法规，推动农村集体经济组织审计法制化、制度化、规范化。在基层民主发展阶段，主要修订完善三部法律法规。一是《村民委员会组织法》。由于当前外出人口较多，村委会选举和重大事项决定可实行代表人制度，按照有选举权和被选举权村民数量划分选区，选区选出代表人代表村民行使相关权利。或将法律规定的选民“应当登记”改为“自愿登记”。当选民没有登记积极性时，就应当反思我们是不是真正落实了民主选举。二是《中华人民共和国审计法》，明确将村集体经济组织审计纳入县级审计部门国家审计范畴。三是升格农业部《农村集体经济组织审计规定》。如农村集体经济组织审计不能纳入国家审计，可出台《国务院农村集体经济组织审计条例》，赋予农村经济管理部门审计职责，提升职责法律权威。具体是：继续赋予县级农村经济管理部门指导审计职能；上收乡级农村经济管理部门负责的村级集体经济组织审计职能到县级；保留乡级农村经济管理部门社集体经济组织审计、农村财务“双代管”职能。与此同时，由农业部制定涉及审计人员行为规范、审计程序规范、审计文书规范等方面的规章或业务指引。结论：农村集体经济组织是党政经混合体。当前，其负责人产生难免受到党政组织和个人影响，决定其运行也受到相应制约，内部监督机制难以发挥作用，高度依赖外部审计监督。根据基层民主发展进行进行相应的审计制度安排，是切实可行的路径。在基层民主发展阶段，可实行探索国家审计、强化农村经济管理部门审计、引进和推广中介审计的制度安排。在基层民主制度建立之后，外部介入的审计监督将不再是重要的监督手段，重要的监督形式将变成村民代表或村务监督机构实施日常监督。