浅谈城市综合防灾规划_城市综合防灾减灾规划

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北京交通大学学报

JOURNAL OF BEIJING JIAOTONG UNIVERSITY 浅谈我国城市防灾规划

谷旭佳

（北京交通大学 交通运输学院）

摘要：自然灾害和社会安全是长期以来影响人类生产生活的重要因素。我国是世界上灾害发生最为严重的国家之一，由于城市建筑和人口高度密集化，城市灾害的放大效应明显。城市防灾问题越来越受到社会各界的高度关注。本文简要概括了我国城市防灾规划的发展现状及不足，并提出了相关应对措施。

关键词：城市防灾规划；城市安全；城市灾害

OnUrban Disaster Prevention Planning in China

XuJia Gu School of Traffic and Transportation，Beijing jiaotong University

Abstract:Natural disasters and social security are the important factors that affect the human production and living for a long time.China is one of the most serious disaster in the world, due to the highly populated urban construction and population, urban disasters amplification effect is obvious.Urban disaster prevention problems is getting more and more attention from all walks of life.This paper briefly summarizes the development and present situation and deficiency of urban disaster prevention planning in our country, and puts forward the relevant countermeasures.Key words:urban disaster prevention；urban security；urban disaster

“筑城以卫君，造郭以守民”，城市的出现原本是为了保护居民的人身和财产安全。但随着城市化水平不断提高，城市建筑和人口密度高度集中，使得城市遭受地质、气象等自然灾害及公共卫生、恐怖袭击事件等人为灾害威胁的形势日益严峻，城市安全问题突出。我国是世界上灾害发生最为严重的国家之一，城市在发展过程中遭受着各种灾害的威胁。城市灾害放大效应明显，灾害种类多、连锁性强、易扩散，危害面广，社会影响大，且因其发生存在不确定性，在一定程度上难以控制和避免，但可以通过有效的灾前预防、灾中救援及灾后重建来降低灾害造成的损失，其中重点在防，所以建立完善的城市防灾规划体系至关重要。

城市防灾规划是城市总体规划的重要组成部分，但在相当长一段时间内，城市防灾规划得不到重视。2003年，SARS在我国几个大城市集中爆发，促使我国城市安全研究进入一个新的阶段，城市防灾规划工作也蓬勃进行。

1城市灾害

1.1城市灾害的分类

概括来讲，城市灾害主要分为两大类，即自然灾害与人为灾害，包括其诱发的次生灾害。不同国家的不同地区因其地理位置、生态环境等的差异城市灾害发生的可能性也不相同，因

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而被纳入规划中的灾害也不尽相同。我国建设部在1997年公布的《城市建筑综合防灾技术政策纲要》的防灾篇中认为与城市相关的灾害主要有“地震、火灾、风灾、洪水、地质破坏”五大类，以及战争带来的威胁。

具体而言,城市灾害可以分为城市地震灾害、城市洪灾与水灾、城市气象灾害、城市火灾与爆炸、城市地质灾害、公害致灾、“建设性”破坏致灾、高新技术事故、城市噪声危害、住宅安全与建筑“综合症”、古建筑防灾、城市疾病与流行趋势、城市交通事故、工程质量事故致灾等14大类。1.城市灾害的特点

城市是由系统组成的高度集约化、网络化、中枢化的综合有机体，这种高度集约化、网络化的特点在现代大城市和城市群表现更为突出。由于城市建筑和人口高度密集、社会财富集中、生命线系统众多，城市灾害一旦发生，不仅会造成大量的人员伤亡，而且由于城市内部相互关联性的增强，还经常会造成城市交通、供水、通信等生命线系统的瘫痪以及社会各方面的损失，加大了灾中救援与灾后重建工作的难度。

我国城市灾害具有灾害种类多、密集度高、灾害连发性强、扩散性强、发展速度快、频度高、危害面广、破坏性大、区域性、社会影响大等特点。

2我国防灾规划发展现状及不足

随着人类社会的发展，城市化的进程加快，城市人口高度密集以及相互之间影响的加强，灾害对于人类和经济、社会发展的影响也在不断加剧，已成为可持续发展的隐患，世界范围内的防灾减灾形势严峻。1987年12月11日，第42届联合国代表大会通过了169号决议，决定将1990～2000这10年定为“国际减轻自然灾害十年”(IDNDR)，简称“国际减灾十年”。旨在通过广泛的国际合作、援助、教育等手段来最大限度地降低灾害对各国人民、经济和社会造成的影响。标志着国际灾害研究发展到一个新阶段。

中国在城市灾害管理方面起步比较晚，城市防灾作为一门学科被予以关注还是20世纪70年代以后的事，我国从城市层面上关注灾害始于“国际减灾十年”活动，我国的防灾研究是比较活跃的，大量学者发表了该方面的文章，相关法律法规也陆续出台。2.1从防灾减灾相关法律、规划条文方面看我国城市防灾规划发展历程

1998年4月国务院批准《中国减灾规划》，特别强调要加强中国特大城市的减灾问题研究。1989年通过的《中华人民共和国城市规划法》及1999年施行的《城市规划基本术语标准》也都对城市防灾减灾提出要求。

2005年初，中国国际减灾委员会更名为国家减灾委员会，负责制定国家减灾工作的方针、政策和规划，协调开展重大减灾活动，综合协调重大自然灾害应急及抗灾救灾等工作。

《国家综合减灾“十一五”规划》、《国家综合防灾减灾“十二五”规划》等文件明确提出了我国“十一五”和“十二五”期间及中长期国家综合减灾战略目标。

突发事件应对法、防震减灾法、防洪法、防沙治沙法、水污染防治法等30多部法律、法规，形成了全方位、多层级、宽领域的防灾减灾法律体系。

《国家突发公共事件总体应急预案》《国家自然灾害救助应急预案》等，对灾害应对、抢险救灾和灾后恢复重建事项做了规范；《汶川地震灾后恢复重建条例》为汶川灾区灾后恢复重建提供法制保障。

2009年5月11日，中国政府发布首个关于防灾减灾工作的白皮书《中国的减灾行动》。以上体现出我国对于防灾减灾工作越来越重视，相关政策和法制保障逐步完备，由粗犷到细致，政府部门为之做出了不懈努力。但是近年来，我国在重大灾害面前遭受的巨大损失

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也在时刻告诫着我们我国现有的城市防灾体系还远远不够完善。2.2我国防灾规划现状

2.2.1我国防灾减灾规划基本原则

我国防灾减灾规划工作的基本原则为：

政府主导，社会参与。坚持各级政府在防灾减灾工作中的主导作用，加强部门之间的协同配合，组织动员社会各方力量参与防灾减灾。

以人为本，依靠科学。把保护人民群众生命财产安全和保障受灾群众基本生活作为防灾减灾的出发点和落脚点，把科技进步作为全面提高防灾减灾能力的重要支撑。预防为主，综合减灾。加强自然灾害监测预警、风险调查、工程防御、宣传教育等预防工作，坚持防灾、抗灾和救灾相结合，综合推进灾害管理各个方面和各个环节的工作。

统筹谋划，突出重点。从战略高度统筹谋划防灾减灾工作，着力推进防灾减灾能力建设，夯实基础，循序渐进，讲求实效，优先解决防灾减灾领域的关键和突出问题。2.2.2我国防灾减灾体制及管理

我国的灾害研究以单一灾种研究为主，重点研究灾害的成因、发生规律、破坏程度和防治方法等等。目前的灾害管理是按灾种划分的，分别由气象、水利、国土资源、海洋、农业、林业、消防、环境、防疫和地震等部门承担相应灾种的管理职责，属于单项灾害管理体制。具体防灾减灾体制如下：(1)灾害预测预报工作是分类、分区、分部门开展的；(2)防灾、抗灾由各级政府及行业部门承担；(3)救灾与援建分别由民政和计委、商务部等经济主管部门承担；(4)紧急情况下需要动用军队、武警部队参与救灾；(5)灾害评估由科研部门和学术团体负责开展；(6)在立法方面，气象灾害防御、防洪抗旱、地质灾害防治、农林病虫害防治、森林放火、消防、地震等方面的单项灾害防御的法律、法规己比较健全。

我国现采取的防灾减灾管理方式主要是：(1)实行中央统一决策，政府各部门按照统一决策和自身的职能，分工负责，密切配合，组织实施；(2)以地方政府为住，按行政区域采取统一的组织指挥。各易灾地区都有明确的责任制，保证防灾、抗灾、救灾任务快速有效的实施。对重大任务，各级行政首长亲临现场指挥，对所需人力、器械和物资，以及来自上级和外地的支援力量，严格服从统一调动；(3)充分发挥军队的作用。在兴建防灾工程、抗灾抢险、抢救转移、治伤治病、抢修生命线工程以及恢复生产、重建家园等各项工作中，军队都发挥了重要作用，我国军队是同自然灾害斗争的一支重要力量。2.3.1城市防灾规划在城市总体规划中处于从属地位

城市防灾规划是城市总体规划的组成部分。虽然我国一直有城市灾害防治意识，在相关研究方面国家做出很多工作，并相应出台了相关法律法规和城市防灾规范。但在各地的实际规划中，由于灾害是小概率事件，往往被认为不会影响城市的大格局，且防灾规划不会带来直接的经济效益，地方政府和规划设计人员往往对城市防灾规划缺乏足够的重视。这些使得城市防灾规划成了从属于总体规划的“被动规划”，使得规划无法达到国家预期效果，也导致在实施阶段严重缩水，为灾害真正来临时的工作埋下了隐患。2.3.2城市防灾规划缺乏综合性和可实施性

城市防灾减灾涉及多部门、多灾种，是一项复杂的社会系统工程。我国目前基本上实行的是分灾类、分部门、分地区单一减灾管理模式。各有关部门不同程度地建立了各自防灾减灾应急管理系统，因综合协调不利而导致政策不一，步调不齐，甚至出现部门之间互相推诿

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或重复撞车的情况，增大了实施的难度。在综合研究方面往往是各灾种防灾规划内容和要点的简单罗列，缺乏相互融合和综合性。同时由于各部门的信息共享存在问题，部门间的配合也就不是很容易进行。

2.3.3侧重于自然灾害，较少考虑人为灾害，新兴灾害考虑不足

我国的城市防灾规划对于地震、火灾、风灾、洪水等自然灾害涉及较多，针对各灾种的专项规划也比较明确，规划中虽然也考虑到了人防工程等内容，但往往不被重视。城市人口高度密集，不确定因素众多，而且聚集了社会各阶层，可能隐藏的危及也更大。近几年危险品事故、放射性事故等工业灾害层出不穷，节日或重大活动现场踩踏事件时有发生。2014年12月31日晚发生的上海外滩陈毅广场群众拥挤踩踏事故、2015年8月12日发生的天津海新区塘沽开发区的天津东疆保税港区瑞海国际物流有限公司所属危险品仓库爆炸事故，这些城市新生灾害越来越引起民众的注意及政府部门的重视。此外，由于恐怖主义、极端组织的存在，世界上许多国家恐怖袭击事件不断发生，也引起了我国人民的恐慌。所以相关灾害的防治纳入城市防灾规划刻不容缓。

2.3.4对城市生命线系统重视度欠缺、城市防灾避难空间设置不足

在现代城市中，能量、供水、供气、输油、交通、通讯等系统一般以网络方式构成，且在空间上覆盖很大的区域范围，这些系统在灾害作用下的破坏情况直接决定着一个城市能否保持正常功能，因此被统称为城市生命线系统。城市生命线系统具有灾时破坏严重、波及的范围广、社会影响大、次生灾害严重等特点。除了灾害本身的威胁，灾中城市防灾系统受损也造成救援工作的难度加大。但是目前我国城市对这些系统的建设普遍不够重视，如管线铺设随意、排水设施不足、道路组织不规范等。假如城市道路发生严重破坏性灾害，城内与外界的交通有可能中断，一些生活必需的物资短期内供应将非常紧张⋯，也会给灾害救援带来很多困难。此外，部分基础设施的抗灾性能、健康状态和耐久性都值得考验。

随着我国城市化程度的提高，城市建设在单位土地上的集聚程度比以往任何时候都高，城市灾害放大效应更加明显，防灾避难空间规划显得尤为重要。由于城市中单体建筑物越来越高、体量越来越大，建筑物间的活动空间相对减少，导致防灾避难空间被压缩。许多居民区、商业区等密集区周围没有开阔空间，使得灾害例如地震发生时人们不知逃往何处。2.3.5非工程性防灾减灾措施考虑不足

防灾减灾分为工程措施和非工程措施，非工程减灾措施是指除工程措施之外的一切依法的减灾活动，主要包括：创新管理体制、建立健全管理机构、制定和完善法律法规、编制防灾规划和应急预案、宣传普及灾害知识、推行保险制度、储备救灾资金和物资及医治灾后心理创伤等各个方面。工程和非工程措施是防灾减灾的两个方面，不能互相替代，但我国的研究和实践通常都偏重予前者。

3城市防灾规划的应对措施

3.1增强规划的综合性和可实施性

由于城市灾害具有群发现、强联锁性等特点，使得在规划的制定中不能只针对各主要灾种进行专项规划，还应各灾害可能引发的次生灾害。针对目前各部门分管不同灾种的单一灾害管理模式，应该建立全部门的互联互通机制、信息共享机制、整体资源配置系统等。此外，需要明确城市防灾减灾综合管理主体，设立专门部门来组织、协调、指挥城市的防灾、减灾工作，并且注意该部门与其他部门的联系，避免瞎指挥。这样在突发重大事故时，才可以使得资源和信息在短时间内整合，避

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免贻误救援良机。

此外，针对近几年日益突出的危险品事故、放射性事故、踩踏事件、恐怖袭击事件等灾害，制定相应的防灾减灾救灾规划，并充分考虑其他相似的可能灾害。

同时制定规划时要充分考虑可实施性，避免泛泛而谈，结合当地情况制定各种灾情的详细性规划。

3.3注重城市防灾空间的规划研究和建设

城市防灾空间是指在各种灾害发生后，对生命财产仍然是安全的开敞空间和建筑空间。在城市规划中，应注重城市防灾空间的规划研究，将城市防灾空间的建设与城市空间的拓展紧密结合，通过均匀合理地布设防灾空间，使其具备适宜的服务半径。

注重城市防灾避难园林和防灾绿地的建设。我国城市用地紧张，但不可压缩防灾用地。公园、开敞绿地等在灾害发生时是很好的避难场所，这些场所在建设时不应只考虑城市景观，还应该充分考虑其作为防灾空间的作用。3.4重视城市生命线系统建设、制定基础设施专项规划

以交通系统防灾减灾规划的编制为例，交通系统防灾减灾规划的编制需要以一系列相关规划为前提、基础、依据。包括防洪规划、避难场所规划、消防专项规划、地质灾害防治规划、气象灾害防灾规划、紧急指挥中心规划、医疗救护中心规划、物资储备库及防灾据点规划，等等。这些规划对防灾分区、防灾据点、中国名城城市规划与设计临时性及永久性避难场所、医疗救护中心、消防站、救灾物资储备中心等防灾救灾设施的空间布局、用地规模、紧急联动等做出规划安排。而这些设施是确定交通系统防灾减灾各类通道（应急疏散救援主通道、备用通道，应急避难主通道、备用通道，应急救灾联络通道等）的重要依据。同时，这些设施的规划布局和规模也需要各类交通防灾减灾通道的支撑。3.5 重视非工程性防灾减灾

创新管理机制，制定完善相关法律法规，培育灾害保险市场、发展防灾减灾教育。减灾作为一项社会公益事业，与每个公民的切身利益紧密相关。政府部门在防灾减灾中应发挥主导作用，非政府组织、公民都具有参与防灾减灾活动的法律义务，公民的积极参与和减灾效果有密切的关系。经中华人民共和国国务院批准，自2009年起，每年5月12日为全国防灾减灾日，应借此时机加大防灾减灾的宣传教育，同时更要在平时帮助公民树立防灾减灾意识。注重公共事业企业和医疗服务机构的建设与管理，确保其在灾中正常发挥作用，培养大规模的专业救灾队伍。结语

城市是人类抗灾、防灾的重点。防灾、减灾是城市乃至整个国家可持续发展的必要保证。城市防灾规划的好坏是灾前预防、灾中救援及灾后重建能否顺利进行的关键。近年来我国城市防灾规划已取得很大进步，但需认识到目前的规划还存在许多不足之处，城市防灾规划任重道远。致谢

感谢闫学东老师的辛勤教导。闫老师的课堂内容丰富、轻松有趣，不是机械地讲给学生课本知识，而是结合自身的实践经历及见闻进行适当拓展，增加了课堂的趣味性，能够有效调动同学们的积极性，让我们学到了更多的知识。

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作者简介： 谷旭佳

（北京交通大学 交通运输学院，北京，100044）GU Xu-jia(School of Civil Traffic and Transportation , Beijing Jiaotong University ,Beijing 100044，China)